黄河流域生态保护与经济协调发展的面临问题及相应策略

中共河南省委党校 张廷银

良好的自然环境是黄河流域孕育农业文明的重要资源基础，而丰富的能源储藏成为该流域工业化生产和发展的关键性支撑，黄河流域作为我国重要的“生态屏障”和“经济核心地带”，是我国重要的经济发展区域。但是，该流域长期受到自然环境变化和过分开发的影响，上游地区荒漠化问题较为突出，中游地区水土流失较为严重，造成了经济发展规模与资源环境承载力不匹配的现象。习近平总书记强调了黄河流域生态保护和高质量发展的战略部署，要坚定不移地走生态优先和绿色发展的现代化发展道路。

一、黄河流域自然资源与社会经济状况简要分析

巴颜喀拉山脉北麓是黄河的发源地，流经我国9个省份之后注入渤海海域，总体流域面积达到75万km2，流域内的各个区域在天然条件方面存在较为明显的差异性[1]。现阶段的黄河流域因受到人地关系和自然条件的影响，生态环境与经济社会之间的矛盾问题较为突出。

（一）黄河流域的自然资源状况分析

黄河流域由多种森林系统共同组成，包括森林、草地、湿地、荒漠等，其中所蕴含的自然资源在全国范围中都占据着非常重要地位，是发挥黄河流域“生态屏障”作用的重要基础。据相关统计可知，黄河流域9省(区)森林面积占全国森林总面积的30%左右，草原面积到全国草原总面积的40%左右[2]。黄河流域9省(区)湿地面积占全国湿地面积的30%以上，对黄河区域乃至全国生态安全保护都能发挥重要的作用。黄河流域耕地面积占全国耕地面积的30%以上，在保障流域内粮食安全方面可发挥重要价值[3]。

（二）黄河流域的经济发展状况分析

黄河流域作为我国农耕文明的重要孕育地，上游的河套平原、中游的盆地以及下游的引黄灌区都是重要的粮食生产基地，是保障我国粮食安全的重要组成。据相关统计可知，黄河流域9省(区)的人口数量占全国人口总数的30%左右，其中乡村人口数量较多，此种现象说明乡村生态环境容易受到较大的影响，需要将研究重点放在农业生态系统的保护和发展上[4]。

黄河流域属于我国的重点经济发展区域，其经济发展水平对整个国家的发展都具有重要意义。依据相关数据可发现，黄河流域9省(区)的自然条件和经济发展基础都具有较为明显的差异性，导致整个区域的经济发展呈现不协调的现象，主要表现为上游落后、中游崛起和下游发达的现状。从黄河流域的产业结构情况入手，因具备较为丰富的能源储备，能源化工产业得到了较大的发展，主要是将第一产业和第二产业作为主要的发展业态，并且不具备较强的专业化和集约化生产特征，大都处于工业化的中期阶段，容易对生态环境产生不利影响。此外，上述产业结构还存在农业污染的潜在风险，容易对农业生产环境造成不利影响，进而影响国家粮食安全和消费者安全，这些都是黄河流域生态保护与经济协调发展需要重点解决的问题。

二、黄河流域生态保护与经济协调发展面临的现实问题

（一）缺乏统筹规划的能力

黄河流域具拥较为复杂的地形环境，加之近些年过度开发导致环境问题较为突出，整个黄河流域的生态承载能力都受到了很大影响。流域内上游地区多为干旱半干旱区域，土地荒漠化较为严重。中游地区的降水较为集中，且多为暴雨，土壤松软且没有较强的抗腐蚀能力，因此没有较多的植被覆盖，加之受到环境破坏的影响，水土流失现象较为严重[5]。下游地区坡道趋于平缓，由此也会产生较为严重的泥沙淤积问题，使得河床升高，加剧了下游地区的洪水灾害风险。现阶段的黄河流域环境保护与经济协调发展面临的问题之一即政府之间的内部交流问题和相关法律制度与规划的长期性问题。从目前来看，黄河流域各省份之间缺乏较为有效的统筹规划机制，在资源开发、经济发展和生态保护之间未能形成一个实质性的合作，同时也没有较为统一的协同发展战略布局。

（二）未形成绿色的产业发展体系

黄河流域具有丰富的能源储备，石油、煤炭、天然气、有色金属等都是该区域常见能源，因此呈现出以能源化工产业为主的发展态势。对黄河流域整体的产业布局进行分析可看出，黄河流域的产业发展存在绿色化水平偏低的问题。黄河流域中、上游地区以能源化工等重工业为主，绿色产业的发展处于较为缓慢的状态，文化产业示范区和高影响力的文化旅游经济带未得到有效的发展。出现上述问题的主要原因是制度层面的管控不够严格，思想意识长期处于固化状态。部分高能耗的企业未能及时进行新旧动能的转换，“打擦边球”违规生产，单纯地追求经济效益却忽视了环保效益。一些地方领导未树立正确的生态环保观念和政绩观，强调发展经济却忽视了生态环保和基础的民生问题，对当地环境和人民群众都造成了损害[6]。简而言之，黄河流域的生态保护与经济发展未能朝着协调的方向发展，主要是受到制度不完善、机制不健全和执法不到位的影响。

（三）区域间的发展不平衡

黄河流域沿线省（区）的自然环境具有多样性的特征，尤其在地形上呈现较明显的东西高差，使得整个流域内的交通不够便利。黄河的通航能力有限，上、中、下游的经济联系多依靠陆路交通，使得沿线城市之间的经济交流受到经济、环境的制约，部分区域处于较低的开放程度，在产业结构方面呈现较明显的同质化倾向，直接影响了区域产业经济水平的提升。因受到地理位置和历史因素的影响，我国的高新技术多在沿海发达地区发展，黄河流域还处在萌芽阶段。流域内虽拥有丰富的能源资源，为能源化工等重工业的发展提供了良好的条件，但是上中游的生产多由加工与生产环节组成，还处在工业化的中期阶段，并没有形成专业化和集约化的生产，整体未能形成良好的产业集群效益，区域之间也没有获得良好的经济交流，不具备较强的市场竞争优势。另外，黄河流域的整体发展水平较为落后，区域内的基础建设有待优化，城镇化率也低于全国总体水平，不利于区域之间资源要素的流动，影响区域的经济发展。

三、黄河流域生态保护与经济协调发展问题的应对策略

黄河流域的生态保护与沿线经济的发展已经成为党和政府重点关注的内容，也是我国当前重要的战略发展目标。黄河流域想要实现绿色、协调发展，需要各个相关利益主体共同合作，形成良性竞争，只有这样才能促进该区域沿线城市协调共进，实现生态保护和经济发展的共赢。

（一）做好黄河流域协调发展的顶层设计

1.强化党和政府的全面领导

黄河流域生态保护和经济协调发展是国家的重点发展战略，需要从顶层设计入手谋划好、落实好该战略目标。党和政府是领导黄河流域生态保护和经济协调发展的重点，通过构建沿黄9省(区)党委书记联席制度，可以对一些重大问题进行科学研究和分析，对促进流域的高质量发展具有重要意义。要对中央和政府之间、各级地方政府之间的权责义务进行明确，一般而言，全流域的重大规划和相关政策问题都是由中央层面来制定和出台的，而具体的实施和推进以及主体责任的履行等，需要由省级层面来执行。市县层面主要是将相关的部署作为依据，做好工作的落实[7]。此外，要完善黄河治理的相关法律体系，对黄河流域的主体功能区进行划分，并确定相应的管制指标，强化分区分类管控的效果。

2.建立协同工作机制

黄河流域涉及9个省（区）的政府和相关部门，因此需要对其协同性多加关注。在开展黄河流域生态保护和经济协调发展工作的过程中，需要从流域的整体性和系统性出发，对该流域的发展作出统筹规划，创建类似于“京津冀一体化”的协同发展机制，对各类行动和措施的一致性进行保障，从各省（区）的发展定位出发，实现良好的协调发展。要对流域内上、中、下游的关系，区域内外的关系以及生产、生活进行统筹分析，强化流域内人才、技术等要素的流动和互通，鼓励较发达省份对欠发达省份进行对口支援，建立区域内的协同工作框架，促进黄河流域的高质量发展。另外，需要重视政府与市场之间的关系，要将市场资源配置的作用充分发挥出来，减少要素壁垒产生的不利影响，促进流域沿线经济的良好发展。

3.制定相应的法规体系和专项规划纲要

想要实现黄河流域生态保护和经济的协调发展，需要以系统性和协同性为主要原则进行顶层设计，通过制定相应的法规体系和规划纲要，对黄河上、中、下游的不同特点进行关注，以此为依据形成新的治理和发展思路。科学的环境管理法规体系是解决环境保护与经济发展之间矛盾的重要内容，以此为依据建立生态补偿机制，可以让生态投资者获得合理的回报，同时也能让生态利用者付出代价，让生态破坏者受到一定的惩治，坚持“谁开发、谁保护，谁利用、谁补偿”的原则，由国家和政府部门协调，最大限度地保护生态环境的。专项规划的制定需要以黄河流域沿线省区的实际情况为依据，做好生态环保、产业发展和基础建设等多方面的布局，更好地推动黄河流域高质量发展。

（二）构建现代化的生态产业发展体系

1.贯彻落实“两山论”发展理念

自党的十八大以来，绿色发展已经成为新时代发展的主要基调。对于黄河流域的生态保护和经济发展而言，绿色是二者协调发展的主要导向，必须将“绿水青山就是金山银山”的理念作为主要的践行目标，对产业的转型与优化升级进行关注，以科学化、特色化的生态产业发展体系为最终目标来实施具体的发展措施[8]。黄河流域各省区需要紧追产业变革的步伐，建设现代化的生态产业发展体系，实现对黄河流域经济发展基础的有效夯实。

第一，重视生态农业的发展。黄河流域拥有大量平原地带，且处于中纬度地区，光照充足，并且昼夜温差较大，能够充分发挥出农业生产的优势条件。因此需要积极利用科学技术和现代化管理手段，将其与传统的农业生产经验结合，发挥农业特色。此外，要积极延长农业生产链条，以乡村振兴理念为基础，提高农产品的附加值，进一步地推动农业绿色发展。第二，重视生态工业的发展。黄河流域的能源化工产业一直是重点发展对象，当前乃至未来的发展都需要将绿色发展作为主要导向，积极应用先进的科学技术，将其融入传统重化工产业的发展中，对其节能、排污能力进行强化，做好多余产能的有效化解，对没有依据规章制度和标准按时淘汰落后产能的地区和产业，需要给予严格的惩治。第三，重视生态文化的传承。黄河文化属于中华文明的重要组成，黄河流域更是中华民族文明诞生的摇篮，想要推动该区域的经济发展，必须要讲好“黄河故事”，通过创建对外文化贸易基地和文化产业示范园区的方式，构建出一条在国际上具有广泛知名度的黄河文化旅游经济带，将黄河文化充分融入区域产业发展中，利用文化产品带动黄河流域新兴产业的发展，并实现优秀中华传统文化的传承和发扬，为黄河流域的经济发展注入丰富的精神内涵。

2.重视产业间的协调发展

在黄河流域构建现代化生态产业发展体系，需要将产业之间的协调发展机制作为重点内容进行关注，采取协同发展的机制来整合上、中、下游地区的资源、资金和技术等内容，以此种方式实现资源的合理配置，让产业内部的结构可以得到有效优化，从而实现优势互补，避免产业发展中的同质化倾向，促进流域内产业的合理布局。上游地区需要对特色园区平台进行利用，通过构建绿色循环的产业体系，推进生态化产业和产业生态化的发展，如绿色农牧业、新材料（新能源）等新兴产业等。中游地区要将原有的能源化工基地作为主要依托，将低碳化和清洁化的理念作为主要引领，对能源产品的综合利用率进行强化。下游地区需要对现代化农业的发展进行持续推进，将重点放在综合生产力和风险应对能力的培养和优化上，对国家粮食安全作出保障。

受“一带一路”影响，黄河流域沿线城市作为其中的重要组成部分，需要从多个领域融入此次发展当中。在能源方面，要将各国的能源需求特点作为主要依据，采取相应措施实现清洁能源的合作和发展。在文化领域，要进一步扩大黄河文化的国际影响能力，通过系列特色旅游路线来吸引其他国家的关注，并在发展过程中做好先进技术理念和人才的引进。在产业合作方面，需要对国内的产能过剩行业和传统行业进行有效转移，以实现国内产业的生态发展，并逐步实现“走出去”的目标。

（三）加强跨区域的经济联系与生态管控合作

1.严守生态保护红线

对于黄河流域而言，其所在的生态系统属于一个有机的整体，沿线不同省（区）需要从多个方面形成合力，采用协同治理的方式促进各区域的协调发展。跨区域的生态管控实际上就是对不同功能区所采用的分级管控手段，在开展该管控工作时，需要将生态保护红线作为主要原则，在保证生态功能的基础上开展相关的活动和研究，以此种方式减少黄河流域的不良竞争，同时促进该流域生态保护和协调发展。

2.跨区域的经济联系与生态管控

黄河流域需要对“京津冀一体化”“长江经济带”以及“粤港澳大湾区”的区域发展经验进行积极借鉴，充分发挥出“一带一路”的区位优势，在未来发展的过程中结合本地区的优势，强化不同省份、区域之间的经济联系与生态管控合作，以互帮互助的姿态走向更好的明天。黄河流域的生态保护与经济发展是两个不可分割的整体，眼下要从二者的整体布局出发，实现对各地产业结构的科学调整，同时坚持环境优先的前提条件，让二者以强大的合力来实现协调发展。

第一，要对黄河流域上、中、下游的开发进行合理控制。在上游源头地区需采用点状开发的方式，以生态保护、涵养水源为主要目标来开展相关工作，对开发的范围与强度要做好严格的控制，不能将经济价值作为唯一的开发目的，防止土地退化等环境问题的加剧。中游地区需要以开发与保护并重为主要原则，制定与流域生态相符合的环保规划（重点关注黄土高原的水土保持工作），以此种方式来强化黄河流域生态环境的建设效果，推进该流域高质量发展。下游地区拥有大量的资源，具有较高的工业化水平，需要重点关注能源化工企业的发展，关注新旧能源的转换，打造低能耗企业。同时要对下游水患防治工作进行关注，强化预测和防控，减少水害的侵袭。第二，要对沿线城市的产业升级进行关注。黄河沿线的一些重点城市和较发达城市需要进一步加快产业优化升级的步伐，从传统产业的转型和新兴产业的培育出发，对特色的高质量发展路径进行积极探索，发展清洁产业，减少对环境的污染。同时要对重点城市的产业发展示范作用进行关注，发挥模范带头作用，以促进区域间的经济联系和资源流动。第三，要对流域内的基础设施建设加以关注。完善的基础设施是黄河流域生态保护与经济协调发展的重要支撑，也是实现沿线不同省（区）有效衔接和沟通的重要基础，对推动区域内的资源有效配置具有重要作用。

3.构建生态文明考核评价机制

黄河流域的经济发展需要将生态文明建设作为重要导向，以上、中、下游的基本生态情况与经济发展状态为主要依据，对中上游地区适当加大资金投入的力度，对下游地区的污染治理力度进行强化，合理布局黄河流域沿线城市，进一步发挥出城市群集聚的作用。要对生态文明考核机制进行积极推行，通过政策优化和差异化的方式，有效提升水生态文明的效果，实施以水定城、以水定产的措施，并充分发挥市场调节和社会监督的作用，以实现黄河流域的绿色发展。

四、结语

综上所述，黄河流域作为我国重要的生态屏障和经济核心地带，其生态环境的质量会直接影响人民生活水平，还会对全国的生态安全产生较大的影响。黄河流域在新时期面临着生态保护与经济协同发展方面的问题，为了更好地应对这些问题，需要从顶层设计出发，将创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念作为新的引领，以产业生态化和生态产业化为主要的发展思路，通过跨区域的经济联系与生态管控合作来形成区域协同发展的新格局，进一步提升流域内的经济发展竞争力和生态承载能力。