关于土地经营权流转下农村养老保障新模式的研究*

南京审计大学 陈宗群，陶鸿婷，刘正欢，陆宝如，成海薇

一、研究背景

目前我国农村老龄化问题正日渐显著，传统的农村经济模式中土地的养老保障作用逐渐不再适用。在经济高速发展的今天，农村土地的经营方式早已多元化，包括家庭农场、农村企业等集体性的农业经营及生产活动。电商平台红火以后，也出现不少电商与农业结合的市场，电子售卖农产品等。2014年，中央政府首次提出将农村土地所有权、承包权和经营权分离，积极鼓励农村土地承包经营权进行流转，以实现土地适度规模经营的目标。新政策的颁布对于农村老人的养老保障模式是否有实质性的改变有待进一步调查[1]。

土地经营权流转与农村养老保障制度有着紧密的联系，在传统的农村经济中，养老主要依靠农村土地的社会保障功能，这是由于农村没有建立起一个现代化的养老保障体系，而土地流转制度的发展创新了农村养老的新方式，为农民的养老问题提供了新的对策。

目前我国人口老龄化问题严重，农村老龄人口基数大，养老问题正成为社会治理难题，这也使得本次农村养老保障模式的研究更加具有现实意义。

二、研究目的

本次研究希望能通过数据的收集来分析农村土地经营权流转政策在农村地区的实施情况，以及在该政策下农村养老保障模式是否发生了改变。土地经营权流转已经实行了一段时间，目前的养老保障模式应属较为稳定，本组成员希望能在此模式下发现一些不足之处，为我国日后农村养老保障模式的调整提供可靠数据以及解决难题的思路。

同时，针对目前老龄化严重的问题，希望能够一定程度上提供解决农村养老保障问题的办法。当前，我国农村老龄化人口承受着老龄化问题和城市化进程双重影响，相当比重的农村年轻人选择去往城市就业，进一步加深农村老龄化人口问题解决的重要性[2]。农村养老在我国的养老保障体系中占着重要的比重，能够透彻了解目前农村地区的养老保障中存在的问题，才能更好地提供解决思路。我们希望本次研究有助于在人口老龄化背景下解决我国农村养老保障问题。

三、研究方法

（一）文献分析法

我们团队以土地经营权流转和养老保障模式为中心，通过互联网、数据库等途径对文献资料大量查询，其中包括学术论文、政府文件、新闻报道等，研究了当前的学术成果，探索中国农村土地流转的现状与政策大环境，了解江苏省土地流转政策及农村养老政策的重要事项，以及土地经营权流转对农村养老保障产生的影响。并且在借鉴吸收已有的研究成果基础上，寻找当前研究的不足之处，明确本项目的研究重点和方法，提出新的思路与创新，为团队今后的研究奠定坚实的基础。

（二）问卷调查法

本项目主要针对江苏的农村情况设计调查问卷，共设置19个问题，其中第1-5题是对于被调查者基本信息的采集，第6-12题是对被调查者关于土地流转方面信息的调查，第13-19题是关于被调查对象对土地流转带来的养老问题的情况调查。由于疫情原因，无法进行实地探访调查，所以我们采取线上问卷调查模式，通过在微信、QQ等通信软件进行发放，收集大众对土地流转带来的养老问题的看法及建议，得到一手调研数据，为后续的研究提供数据支持。

（三）统计分析法

本项目根据大量的调查问卷数据，并且结合中国农业年鉴、中国农村统计年鉴等相关数据，运用SPSS、EViews等分析软件，进行深度挖掘和分析，并且制作成统计图表，代替人工阅读和分析的烦琐工作，为研究提供理论支撑。综合考虑土地流转对农村养老保障新模式的影响。

（四）归纳分析法

我们通过对已有的研究成果及学术文献进行分析与整理，归纳土地经营权流转及养老保障的现状，结合实际，探究土地经营权流转下农村养老保障新模式及实际调查下土地经营权流转对农村养老保障产生的影响。并且在对江苏省土地经营权流转下农村老人养老问题研究的基础上，探索问题存在的原因，并提出相应的建议。

四、研究成果

以往对此课题的研究大多是从土地流转或养老保障的一方面为主要切入点，本次研究将土地流转和农村养老保障新模式两方面结合起来，在已有研究成果及学术文献背景下，采用线上调研的方式，通过多维度、多层次、多角度的数据模型分析土地流转背景下的养老保障新模式，初步得出以下结论。

（一）土地经营权流转在一定程度上促进了农村养老保障新模式的形成和发展

1.土地经营权流转为解决部分农民增收难题开辟新途径，拓宽养老资金的来源

问卷数据显示，超过半数参与土地流转人群认为土地流转能够带来收入的增加，分为以下两种情况：一是绝大部分空闲土地较多的农户参与土地流转的方式是通过转包或者出租土地，该种方式带来的土地租金收入占家庭年收入的比重为30%左右，相较于自耕自给获得的收入显著提高；二是部分拥有闲置土地但数量不多的农户，通过出租和转包的方式参与土地流转所带来的收入占家庭年收入的比重为10%左右。并且有30%左右的人群认为可以依靠土地流转带来的收益养老，土地流转给养老保障带来了新的方式和机遇，已经成为农村老年人养老的一种保障。

总体上，土地流转使家庭生活和养老的可支配收入增加[3-4]，开辟了农民增收新途径，拓宽了养老资金的来源。

2.土地经营权流转能够缩小城乡之间的收入差距

土地经营权流转下，土地租入方通过对土地进行规模化经营获得较高收益，且土地租出方获得了相应的租金收入，从整体方面提高了农村的收入水平；租入土地进行规模化经营带来的收益有利于提高农民参与土地流转的积极性，加上政府给予的政策和资金支持，有利于鼓励外出务工的青壮年劳动力回流，从而进一步提高农民收入，带动农村经济的发展，缩小城乡之间的收入差距，进而有利于农村养老保障新模式的形成和发展。

3.土地经营权流转转变和提高农民的养老保险意识

问卷数据显示，69.57%的人群认为土地经营权流转能够转变和提高农民的养老保险意识。超过一半的人群认为主要由家庭养老或子女赡养及用个人储蓄进行养老，实行土地经营权流转后，有30.43%的人群认为可以依靠土地流转带来的收益养老，农民的养老意识有所转变。推行土地经营权流转使农村老年人获得了租金收入，并使用这笔收入参加养老保险，既可以解决土地流转后的农村养老问题，又能够促进农村养老保障事业的发展，同时土地流转的顺利完成还有利于实现农业规模化经营。农村老人拥有了相对稳定的土地转出收入，积累了隐形的养老保障资金。由此，农村养老保障也获得了土地制度的配合支持，农民的养老保险意识不断提高。

（二）土地经营权流转下农村养老保障新模式存在的问题

1.部分农户不愿进行土地流转，从而导致养老收入占家庭收入的比重减少

经过对调研问卷的数据整理分析可知，在推动农村发展、增加农民收入的进程中，并不是一帆风顺的，市场规则的不完整、信息不对称等因素制约着土地流转的推进速度，致使土地规模化经营进程受到了一定的影响[5]。由于土地制度的不完善，农民们对土地经营权流转的形式不了解，担心流转出去的土地收不回来，加上租金低、没有好的生产项目、土地流转费用高、流转程序烦琐，农村医疗设施、养老保障制度不完善，土地仍成为农民基本养老保障的形式之一等原因，部分农户不愿进行土地经营权流转，特别是年迈的农民，即使无力经营土地，将土地空着，也不愿意进行土地流转，这导致农民养老收入占家庭收入的比重减少，从而影响养老保障。

2.土地经营权流转后能否缩小农民之间的收入差距仍存在争议

土地经营权流转下，对于农民来说，出租方的租金收入远低于租入方的生产收益，一定程度上可能会导致农民之间的收入差距扩大，土地经营权流转制度的不完善可能导致农村养老保障存在一定风险。问卷数据显示，73.91%的被调查者认为土地流转制度不健全导致农村的养老保障存在漏洞，超过半数的被调查者认为土地流转程序不规范导致农民的合法权益受到侵害，即空巢老人或者被迫接受土地流转的老年人养老保障受到威胁。土地经营权流转交易方式的不正规如口头约定、协议签订混乱，也可能使农户面临租金难以收回的问题，故土地经营权流转后能否缩小农民之间的收入差距仍存在争议。

3.进行土地经营权流转从事非农业活动和不进行土地经营权流转下从事农业活动的农户两者的家庭收入情况不确定

在土地经营权流转方面，随着城市化和科技化的不断发展，加上政府给予的政策和资金支持及土地经营权流转相关制度的不断完善，部分农户愿意将土地进行流转，从而获得租金收入。因为土地是农户养老的基本保障，这一部分农户将土地承包出去进入城市进行非农生产活动，将会面临着失去土地保障的风险。因此，农户面临着两种选择，即将土地经营权流转后转而从事非农生产活动和不进行土地经营权流转继续从事农业生产活动[6]。这将出现以下两种情况。一是如果农户发现将土地经营权流转而从事非农业生产活动得到的收入比不进行土地经营权流转而从事农业生产活动地得到的收入高，那么大部分的农户都会进行土地经营权流转，以获得高收入。二是如果土地经营权流转后从事非农业生产活动获得的收入比不进行土地经营权流转而从事农业生产活动获得的收入低，那么大部分农户将选择自己从事农业生产活动。至于现实情况是情况一还是情况二，目前还存在不确定性。

4.农业补贴发放不合理

经过查找相关文献发现，农村土地经营权流转后，绝大部分的农业补贴仍旧支付给把土地经营权流出去而从事非农业生产的农户，而承包土地进行耕种的农户却得不到农业补贴。这一情况会造成了两方面的不利影响，一方面使得国家发放农业补贴的真正目的不能达到，另一方面使直接从事农业生产的土地承包方收益更加微薄，在一定程度上影响了土地流转的积极性[7]。

五、对策建议

根据上述研究成果可以得出，虽然目前土地流转对农村的养老保障带来了诸多积极影响，但大部分农户对土地流转政策缺乏了解，土地流转制度不健全、流转程序不规范等都是亟待解决的问题。本次研究将从土地流转政策的完善、土地流转政策的宣传普及等方面对目前土地流转带来的农村养老保障新模式中存在的问题给出对策建议，提供一些新的思路。

政府应当完善土地流转政策，加强对土地流转的监督管理，健全土地流转市场服务体系，为土地流转下农村养老保障新模式提供稳固的政策支持

在目前的土地流转政策下，土地经营权流转交易方式的不正规如口头约定、协议签订混乱，可能使农户面临租金难以收回的问题，土地流转收益缺乏保障，农民的养老资金来源不稳定，出于风险规避心理，农户可能不愿意将大部分土地用于土地流转，也从减少土地租出亩数的角度减少土地流转收益。政府应当完善土地流转相关的法律法规，并且加强有关部门对土地流转的监督管理，健全土地流转市场服务体系，促使土地经营权流转的正常运行，也为农民以土地流转带来的收益作为养老资金来源提供稳固保障。

政府应当指定土地流转的鼓励和支持政策，提高农民参与土地流转的积极性，提高土地流转收益占农民养老收入来源的比重。

根据线上调查问卷显示，土地经营权流转带来的收益较低，绝大部分人群土地流转的净收益占家庭年收入的30%以下，政府可以通过适当给予补贴提高农民参与土地流转的积极性，能在一定程度上提高农民的收益，增加农民的养老资金，提高土地流转收益占农民养老收入来源的比重。

在对参与土地流转人群的流转期限进行调查时，得到土地流转期限主要分布在十年以内，大部分人群土地流转期限较短。政府应当完善土地流转的相关政策，提高长期参与土地流转的农户的收益，提高其参与土地流转的积极性，也能够增强农民参与土地流转的稳定性，稳定养老资金的来源。

相关部门应当加强土地流转政策的宣传和普及，让更多农民了解并参与到土地流转中。从问卷数据可以看出，超过74%的被调查者目前为止都没有了解过土地流转的相关政策，土地流转政策的普及度较低，政府还需进一步加大土地流转的宣传普及力度，得到更多农户的认可和参与。让农民在充分了解土地流转程序及收益方式的情况下，能够更加放心地参与土地经营权的流转，增加养老资金的来源。在提供土地流转程序咨询方面，可以有专业人员推荐入股，出租，签订正规合同，并且提高土地流转费用，降低失地保险等方式来获取较为稳定的养老来源保障。