全民所有自然资源资产国家所有权实现路径探索

李 政，王孝德，马泽忠，丁 忆，肖 禾

（1.重庆市地理信息和遥感应用中心，重庆 401121； 2.重庆市规划和自然资源局，重庆 401121）

自然资源资产是指具有稀缺性、有用性，以及产权明确的重要自然资源，是经济、社会与生态效益的有机结合体，强调资源价值属性[1]。所有权是通过对自然资源资产的终极支配来实现所有制的一种方式，是物权法律制度的核心概念，也是民事权利体系的逻辑起点。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）、《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》），以及各项自然资源单行法中均强调全民所有即国家所有。伴随着我国经济体制改革和市场化进程的加快，生态文明建设和可持续发展深入人心，人们开始重视自然资源的多元化价值，特别是自然资源资产国家所有权及其实现路径探索备受关注。当前，有关自然资源资产国家所有权实现的表述，仅存在于少数政策文件中，尚未形成统一的方法论[2]。研究文献也较多关注自然资源资产国家所有权的性质、结构等理论，而对实现形式和路径关注较少[3-4]。将所有权人简单地替换成国家，以此来界定所有权的实现更是不可行的。因此，国家所有权问题应以“履行所有者职责，保障所有者权益”为前提，以如何实现为重点。 这是解决自然资源管理中所有权人不到位、权责不明晰，以及收益流向紊乱等问题的重要举措[4]。

1 自然资源资产国家所有权的法理依据和特殊性

自然资源资产国家所有权的性质由一个国家的基本经济制度决定，是国家所代表利益的公共性和全民性的集中体现，有其历史性和现实性[5-6]。我国是社会主义公有制国家，《宪法》明确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有”。《宪法》中国家所有权的主体名为主权国家，实为全体人民，强调的是基本经济制度属性，而非具体的权利（力）义务关系。《民法典》和《中华人民共和国土地管理法》等对于自然资源的“国家所有”也均有相关表述，同时强调国务院代表国家行使所有权[7]。这不仅促使自然资源资产国家所有权由宪法到民法的过渡，还在一定程度上分离了所有权和使用权。伴随着制度的不断完善，全民所有自然资源资产管理中将更加注重资产的占有、使用、收益和处分等单个权能的实现，并接受国家所有者代表全民利益的监督、评价和考核[8]。全民所有自然资源资产所有者职责与国有经营性资产所有者的职责存在较大差别，最大的不同点就是不能像国资委代表国家那样履行出资人职责，更多地体现在使用权的让渡方面，从而获取所有者的收益，并对资产的运行进行监督[9]。

自然资源资产国家所有权实现与民法中所有权主体对具体客体实行占有、使用、收益和处分的权能不同[10]。一方面，国家作为所有权主体，是一个抽象概念，虽然有政治权利和财产权利，但要行使所有权，必须通过一定的机关或法人机构代为履行。这使得国家所有权行使主体具有公法和私法双重身份、双重法律关系，既可以与民事主体发生平等的私法关系，又要承担一定的公权力责任。另一方面，也决定了国家不能同其他个人或者群体一样仅重视经济利益 ，应该结合不同自然资源资产的自然特性和所负有使命的差异，兼顾生态和经济利益相一致，推动高质量发展。

2 自然资源国家所有权实现形式方法论

国家所有权实现形式是资源资产化的重要一环[11]。我国由于自然资源资产数量巨大、种类繁多且分布广泛，对于国家所有权实现形式的研究较晚，且主要通过借鉴国有企业资产改革经验和国外自然资源管理制度来丰富理论体系。

2.1 我国国有企业资产改革经验

我国主要是通过总结国有资产改革的经验来丰富所有权实现的方法论。国有资产运行管理体制在计划经济体制下形成和发展，又在市场经济下逐步完善。国有资产改革主要是以产权关系为纽带，实行政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，不断赋予企业法人财产权，具有独立的法人资格，从而构建国有资产经营和监管的新机制[12]。当前，我国的国有资产管理体制按照“国家所有，分级管理”的原则确立，实行“双层出资结构体制模式”，即中央、地方政府分别代理国家履行出资人职责，享有所有者权益，实际上就是一种多层级委托代理关系[13]。

总结国有企业改革经验，实现国有资产国家所有权需要以一定的条件为前提。一是明确所有权主体，即谁授权、授给谁；二是实行清单管理，制定出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案 ；三是分类开展授权放权，进行定期评估，实行动态调整；四是创新监管方式，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，不断提高监管效能。

2.2 国外自然资源资产管理经验

国外自然资源资产管理思想萌发较早，理论体系较为成熟。针对自然资源资产国家所有权实现方式从多产权角度开展，强调产权的清晰界定和资源的有效配置，实行类似于“委托代理机制”的做法[1]。具体来看，一方面，大部分国家在宪法中宣布自然资源国有，普遍确立了自然资源所有权公有制度，中央和地方政府（州）实行分级所有、分级管理，各部门、地方政府或企业具体行使所有权，美国和加拿大尤为突出。另一方面，国家所有权通过权利分离来具体实现[14]，一是通过确权登记、编制资产清单等方式实现占有；二是通过资源开发利用实现使用 ；三是通过权利金、入股或者设立国有公司直接经营获得收益；四是采取让渡使用权、租约等方式进行处分。

综上所述，自然资源统一管理已成为国际趋势。不同国家以资产管理法为保障，通过横向扩权、纵向简政、委托代理的方式建立协调机制，实现所有权与使用权分离，达到自然资源管理体系与职能的优化。

3 自然资源资产国家所有权实现形式探讨

全民所有自然资源资产国家所有权的实现是落实“两统一”职责的理论前提。通过借鉴国内企业改革与国外自然资源管理的典型经验，结合我国的管理实际，参考相关学者[15，10，16]的研究成果，可以发现：自然资源资产国家所有权的实现依赖于不同主体之间的相互关系，针对不同主体和资源需要制定不同的方案；具体实现方式主要包括所有者职责在横向、纵向上委托代理关系的实现，以及所有权与使用权分离两个方面。

3.1 所有者职责在横向和纵向上委托代理的实现

我国的自然资源属于国家即全民所有，在《民法典》中已经明确由国务院代表国家行使自然资源资产所有权。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确了自然资源部作为国务院的代表主体，具体履行统一行使所有者职责，并指出自然资源资产国家所有权在横向、纵向上主要采用授权和委托代理的方式实现，从而解决行使主体单一，行使客体广泛的难题[17]。委托代理强调委托“所有权”，目的就是要“区分所有权与行政监管权”，改变管理机构既当“裁判员”，又当“运动员”的角色。由于我国自然资源具有特殊性，委托代理性质不能单纯定位为行政委托或者民事委托，要以满足现实需求为前提，打破传统观念束缚，将委托代理明确为新型法律关系，创新委托制度。

全民自然资源资产所有权委托代理关系链条中，“全体人民”是资产的所有者，“国务院”是所有权的代表者，“自然资源部”是经国务院授权的具体委托人，通过在横向和纵向两个不同的方向上委托给各级政府、单位[17]。在委托代理框架下，具体行使路径可以概括为：编制资源清单、明确委托人和受托人、明确行使的权利内容、签订委托协议书、界定委托人和受托人的责权利边界等方面。在国家所有权实现过程中，将在现有行政体制框架下，逐步探索一种具有“民法意义的所有权”，但有别于监管权的管理方法和模式[16]。

3.2 所有权与使用权相分离

国有自然资源权利配置成为自然资源制度改革中的核心问题，而市场化是我国国有自然资源权利配置制度改革的基本方向[18]。参考自然资源管理的分类标准，将自然资源资产划分为经营性和公益性资产，由于每种自然资源资产自然属性和负载使命不同，实现路径也不同[16，19]。

公益性自然资源资产以为社会公众服务为目的，例如自然保护区、公园绿地等。经营性自然资源资产指以产品的形式进入市场流通并营利的自然资源资产，例如建设用地、矿产资源等。虽然二者的用途和目标不一致，但其国家所有权均是通过对自然资源资产的“占有、使用、处分、收益”四项权能来实现的[15]。

占有：公益性和经营性自然资源资产均通过确权登记，主张所有的方式对占有确认。前者主要通过中央或者省一级政府对资产进行清查和确权，并将所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体详细登记造册；后者是通过法定程序对所有权主体和使用权主体的占有，主要将所有权类型登记为“全民所有”，所有权代表行使主体登记为“自然资源部”，使用权主体通过不动产登记实现权利确认。

使用：占有是使用的前提和基础，国家占有自然资源资产不是主要目的，目的是保护、利用和开发[8]。公益性自然资源资产使用与处分是相互联系的，分为一般使用和特殊使用两种。一般使用要求满足公众的日常生活所需，主要针对广场、公园等资源；特殊使用则是通过法定程序赋予他人相应的使用权利，维护公共利益。针对不能流通的自然资源资产，通常不以营利为目的，可采用划拨的方式实现。针对保护型自然资源资产（国家公园等），其目的是保障生态价值、维护生物多样性，常由政府培育市场，通过许可使用等方式形成特许经营权、用水权等财产权，构建市场化交易机制，有序引导社会资本参与生态价值供给[16]。经营性自然资源资产在使用时需要依据法律授权或委托等方式明确法律主体关系，并遵循国土空间规划、用途管制等要求进行统一管理。

处分：经营性自然资源资产的处分通常分为两种，一是物理消耗（自身损耗），二是权利的转让与分离。消耗性自然资源使用的过程就是处分的过程，例如，使用、燃烧煤炭的过程就是处分过程。非消耗性自然资源资产，常通过所有权、使用权的分离来实现，这解决了国家所有权不能转让处分的现实困境。在“两统一”的背景下，常采用优化自然资源用益物权来达到使用权的差别化配置[16]。常见的用益物权有建设用地使用权、探矿权、采矿权、取水权等。

收益：公益性自然资源资产由于自身的特殊性，收益主要包含生态补偿的资金，以及通过特许经营的方式（国家公园等以旅游为目的对外开放）获得的收入。经营性自然资源资产收益由直接收益和间接收益两部分构成。其中，直接收益主要包括出让价款、租金、资源税、费等，间接收益为自然资源作价入股所取得的税后利润[1，11]。随着财税制度不断完善，利润额度和流向越来越清晰，大多数国家建立了自然资源资产收益“一本账”制度。

4 自然资源资产国家所有权实现的制度保障

4.1 完善法律制度

自然资源资产国家所有权的实现是现阶段自然资源资产产权改革的新命题，法律关系的更新与理论体系的完善能够为其长效实行提供制度化保障。首先，吸收国企和国外自然资源主管部门的管理经验，结合法理实际和需求，整合制定专门的自然资源资产管理法，明确自然资源资产国家所有权委托代理关系链条中横向、纵向的责权利边界，做到不重叠、不交叉。其次，以整体论为指导，加强自然资源综合立法。一方面，目前各类自然资源基本都有相关法律的约束，例如，水法、森林法、草原法等，但是未从自然生态环境的整体性出发，在一定程度上忽视了各种自然资源之间的紧密联系和相互依赖，导致自然资源管理立法的部门化现象严重[20]。另一方面，已有立法主要目标是确保自然资源的可持续利用，忽视了生态价值，应坚持生态、经济、社会价值的统一。最后，创新现有物权理论，构建符合中国实际、具有特色的自然资源资产产权制 度[16]。在一定程度上克服物权理论的局限性，破解因国家所有权的公私法双重属性而导致的挑战增多的难题[15]。

4.2 重构收益分配制度

自然资源资产国家所有权的实现，不仅解决了“所有权”与“行政监管权”的分离，也实现了自然资源资产的效益最大化，更是我国实现共同富裕的重要途径。目前，我国的自然资源收益主要包括所有权收益（商品价值、服务价值等）、用益物权收益（占有权、使用权、经营权收益等）、规制权收益（税收、行政规费等），各个收益分配链条中均出现比例失衡等现实问题[21]。因此，需要从初次分配和再分配的角度出发，兼顾效率和公平，重构收益分配制度。第一，完善自然资源资产定价机制，搭建公共产权交易平台，促使其进入市场，确保全民所有自然资源资产国家所有权在经济上的实现。 第二，优化收益分配结构，兼顾中央、地方与社会的收入，平衡利益杠杆，充分调动各界的积极性。第三，优化补偿机制，加强区域内时间长度和空间范围的资源互补与共享机制，缩小“贫富差距”，实现自然资源资产收益的再次分配和全民共享的目的。