英国规划公众参与的特征与制度借鉴

邓丽君，李 平

（1.长春市规划编制研究中心 长春市城乡规划设计研究院，长春 130033； 2.吉林省社会科学院，长春 130033）

随着城镇化进程的不断深入，公众越来越重视生活质量和周边环境,参与意识不断增强，规划的公众参与逐渐受到社会各界的关注和重视。英国是世界上最早建立规划体系的国家，建立形成了相对成熟的公众参与制度体系，对探索推进我国规划领域公众参与具有较好的借鉴意义。国内诸多学者针对国外特别是英国的公众参与程序、内容，以及制度等进行了有益研究和讨论。例如，陈志诚等介绍了欧美城市规划公众参与成功经验,提出符合我国国情的“公众参与生长模式”[1]。侯小伏从法律制度、环保团体作用、公众参与环境评价等方面介绍了英国公众参与环境管理的一些做法[2]。孙施文对英国新规划体系下的公众参与进行了分析解读[3]。贾帅针对英国引导公众参与重大科学议题的讨论进行了介绍[4]。孙书妍重点讨论了英国城市规划中的公众参与，详细介绍了英国城市规划公众参与的制度与方法[5]。孙施文等针对西方城市规划中公众参与的思想基础、政治基础和方法论基础进行了深度剖析[6]。邢海峰结合实地考察介绍了英国公众参与的特征[7]。此外，付宇程、顾大治、李济时、崔财周、金苗等分别从英国公众参与的听证制度、公众参与规划编制、民意表达、环境治理，以及媒体平台辅助手段等对公众参与进行了广泛探讨[8-12]，丰富了英国公众参与研究成果，为不断推进我国公众参与的工作研究进程提供了有益参考。但是，针对英国规划体系的公众参与的特征与制度的系统分析并未成为主流研究方向，特别是在建立健全新时期国土空间规划体系背景下如何有效推进公众参与的研究鲜见。因此，有必要从法律制度、协作主体、参与程序、参与方法等角度分析总结英国公众参与的制度特征，找出具有现实操作意义的经验做法，为建立新时期国土空间规划公众参与制度体系提供参考。

1 英国规划公众参与的重要前提

1.1 公众参与主体的界定

英国公众参与的主体并没有严格的界定。任何人均可参加关于规划的公众参与活动，公众参与的范围不仅限定于建设项目的四邻，一些项目，如餐馆、基础设施等项目还必须征询选区议员、为该地区服务的相关组织，以及居民委员会等[7]。在项目开发过程中，影响公众参与的关键问题是确定合理的公众范围，即利害相关人，通常包括法定利益关系人（社会组织、政府机构等），居民自治组织，如社区、居民协会和其他有关组织，特殊利益群体（关注环保、资源等问题的人等），专业人群或机构（专家学者、非政府组织）等。建设项目的公众参与法定程序是必须听取利害相关人的意见，从这一角度看，利害相关人在很大程度上代表了英国的公众参与主体。

1.2 民主是公众参与制度的政治前提

以民主选举为基础的行政决策形式奠定了英国公民行使民主权利的政治基础。随着民众参与各项社会治理工作的热情不断增长，以及对政府服务的不满逐渐增多，从20世纪60年代开始，英国政府、民众，以及社会民间组织共同推动了公众参与的兴起和发展。政府也有意愿通过公众参与来改变公众对政府工作的质疑，积极鼓励公众参与规划工作。以多元主义理论为基础创建的“倡导性规划”“多元共识”原则，以及后续的利益相关者概念等理论，强化了公众参与的思想基础[9]，使公众参与成为规划体现民主的代表性工作。

1.3 完善的规划法规体系是重要保障

英国完善的规划法规体系成为许多国家，尤其是英联邦国家建立规划体系的蓝本。1947年颁布的《城乡规划法》提出允许社会公众对规划发表意见，各规划部门公布所编制规划的要求。1968年《城乡规划法》正式将公众参与作为一项法定制度，经多次修订，公众参与工作不断强化。法定规划公布前，必须履行公众参与环节，这种制度性安排一直延续至今。21世纪初出台的《规划和强制购买法》《社区参与说明》等，将公众参与作为包括结构规划和地方规划在内的不同层级规划编制的前置性工作，更加强调社会公众的参与，保障了公众参与在规划体系中的有效性和制度化。

2 英国规划公众参与的特征与制度分析

2.1 法规制度连贯确保了公众参与的基本权利

公众参与在英国不断发展成熟得益于其连贯的法规制度保证。英国公众参与被纳入法律层面，最早可以追溯到1947年颁布的《城乡规划法》。在1968年的修订过程中，社会要求和民间组织极大地推动了公众参与的发展，制定形成的著名的斯凯夫顿报告更是将公众参与规划从一般倡导演化成了各种具体的可操作性制度[5]，规范了公众参与的方法、途径和形式[1]，使得公众参与成为规划和项目开发的重要制度。1985年颁布的《地方政府法》和1990年颁布的《城镇和乡村规划法》，同样提出公众有咨询和参与的法定权利，必要时可以公众质询的形式展开，向公众开放[2]。至1991年英国出台《规划和补偿法》，将规划体系由原来的三级调整为两级，但公众参与工作并未受到影响，反而在可持续发展原则的影响下，公众参与得以强化并创新。1997年，英国将公民陪审团、兴趣群体、民意测验等活动作为咨询机制,通过专题讨论小组和论坛等形式促使公众参与决策过程。进入21世纪，英国政府推动设立了评议组织[4]。2004年出台的《规划和强制购买法》，明确公众将获得法定的参与机会，参与到英国各级规划的制定过程中，更加强调社区层面规划的公众参与工作。而后出台的《社区参与说明》成为指导公众参与的重要法定文件，明确规定了公众参与地方规划的程序等内容。2011年通过的地方化法案，提出地方公民投票超过50%，本区域的邻里社区规划即可获得通过，极大地赋予地方公民参与规划决策的权力[13]。

2.2 多元的组织协调主体在不同层面发挥作用

英国规划的公众参与主要的推动力量不仅包括政府，规划部门、规划援助组织、社会团体和非政府组织（NGO），尤其是社区组织、居民协会和志愿者组织等其他相关组织成为不可替代的重要力量，由此极大地推动了英国公众参与的演化进程。针对不同层次的规划，设置不同的公众参与负责机构。例如，国家层面，社区与地方管理部负责制定规划政策说明，并专门成立了规划审查署，负责规划申报及申诉等业务[13]，同时，设有社区和地方事务大臣，各项规划事务由其直接负责审查工作；区域层面，区域议会下设区域规划机构，必须准备并公布公众参与说明，直接明确了公众参与的各阶段的任务；地方层面，《社区参与说明》是关于规划准备和规划实施过程中社区参与的政策性文件，规定了公众参与的最低要求。发达的非政府组织是英国公众参与的主要组织协调者，其协调作用贯穿于英国各层面的规划事务中。由于其非营利特性，具有相对中立的立场，在很大程度上受到了政府和公众的双重认可，发挥了很好的桥梁作用。政府鼓励公众参与规划的编制、实施和监督工作，通过多种形式扩大公众参与的渠道，包括采用论坛、任命专职官员等。由政府代表、企业代表、科研机构及非政府组织组成的地方企业团体亦可参与规划编制，配合政府推进相关工作[9]。地方规划也赋予教区议会、镇议会、邻里论坛等编制邻里发展规划的权力，各层次人员以不同身份和角色参与到规划中。

2.3 多层次的公众参与程序规范明确

斯凯夫顿报告提出了鼓励公众参与规划的形式，如社区论坛、任命专职官员负责联络公众参与群体等。可持续发展理念在英国得以深化，英国政府强调将社区参与作为规划前置条件，这也是英国规划所谓“尽早参与”原则的最早体现。国家层面，通过立法明确公众参与的程序，如2004年颁布的《规划和强制购买法》严格规定了公众参与的程序、阶段安排，诸如区域规划公众参与包括草拟项目阶段、发展选择和政策阶段、提交政府阶段、小组公共审核阶段、小组报告阶段以及事务大臣批准阶段等[5]；地方层面，《社区参与说明》中明确了公众可以参与规划过程中的信息收集、倾向性方案、修订后规划文件、独立审核、约束性报告五个阶段[5]，每个阶段公众均可提出意见，每个阶段有明确的程序设计、参与方法、时间安排和期限要求。例如，向规划机构递交书面评论要求在6周时间内完成，地方规划机构拟定的《社区规划说明》也需要进行为期6周的公众咨询[14]，递交规划事务大臣后，公众仍然拥有6周的公众评论期限，而且上述评论文件、咨询意见等均要求公众和政府以书面形式形成回应。

2.4 多样的公众参与形式兼具较强的针对性

英国规划公众参与的形式相对丰富多样，主要有意见收集、规划公众参与说明、向公众展示规划成果文件、网站发布、媒体发布、宣传手册或宣传单、固定场所的展览、开通热线电话，以及召开听证会、咨询会、论证会、问卷调查等。我国与英国的主要区别在于我国公众参与工作多倾向于规划编制后的参与，而针对规划编制前的公众参与工作较少开展，当前较为流行的问卷调查、公众号的意见征求等活动也基本处于规划编制过程中。另外，英国公众参与不断创新，政府推动设立评议组织，组建专题小组和市民评议小组，以及互联网对话等形式，将公众参与贯穿到规划的前、中、后各阶段。值得注意的是：英国公众参与针对不同对象有不同的参与方法，例如，政府制定的宏观决策，主要通过街头随机调查、固定场所展示等多种方式，以便广泛收集意见[7]。如果是影响公众利益本身的行为，政府部门通常采取意见听证、议会辩论等形式，充分听取利益相关者的意见[7]。针对重要基础和公共服务设施的建设活动，采用较为综合和全面的公众参与意见征集方式，多种方式共用，直至全民公投[7]。此外，英国建立的“邻里委员会”网络，召开会议，征求公众意见。针对特别问题，也不定期召开主题讨论。同时，专门设置援助机构，囊括相关领域专业人员，提供相关规划咨询服务，便于公众咨询和了解规划相关专业问题。

2.5 公众参与始终贯穿规划全程

公众参与在英国规划体系中从早期的简单磋商、询问，发展到从规划早期介入、手段多样的阶段，再到现在的规划全过程参与，一些重要项目的公众参与过程可能要持续几年，甚至几十年。公众参与始终贯穿于规划全程。规划编制前，优先提交公众参与说明报告，详细阐述组织编制规划前的公众参与情况，包括如何组织公众参与、时间、方法、利益相关者参与情况，以及公众意见处理和反馈情况等[5]。公众参与文件作为规划编制前置条件，保障公众参与的权力。规划编制过程中，通过定期或不定期地召开会议，包括重点问题、专题方案等咨询会、讨论会等，公众可以不受约束地参加，政府设置常设部门提供规划援助；社区层面的“居民委员会”更是获得较大的规划参与权利，在规定时限内可以提出书面评论。在规划实施过程中，规划申请内容需要通知社区，通过媒体发布、发放通知单等形式让公众获取信息，每个人均可针对申请提出意见，地方规划部门要做出回应。英国公众参与贯穿规划全程并始终保持着双向机制，具有很强的操作性和实效性，确保了较好的民主特性。

2.6 公众参与规划许可确保反馈通道开放

英国建立了相对健全的公众参与规划许可机制。规划许可是控制项目开发的实质性环节，直接影响项目是否可行。英国地方政府开发许可的申请过程中设置了两个公众参与环节。一是地方政府规划部门公布规划许可申请，公众可对项目提出异议，通过规划委员会会议提出建议和意见。通常争议较小的项目，其规划许可可以申请授权给资深的规划官员，根据已审批的规划来决定是否核准[15]。但针对较大的项目或有较多争议的项目的规划许可则需要递交规划委员会，召开会议，由议员决策。公众可到场参加并申请发言阐明自己的观点[15]。即使在规划许可决定做出后，公众如果针对该决定有异议，仍可以向政府的规划专员或者监督专员提出意见。与此相对，如果开发商的申请被拒绝了的话，开发商也可以向政府的部长提出申诉。

3 英国规划公众参与的经验借鉴

以人民为中心是新时期规划编制的核心。如何建立与之相对应的公众参与制度，形成全新的具有可操作性的公众参与机制，具有很强的现实意义。结合英国规划公众参与的制度特征，提出以下借鉴经验。

3.1 转变公众参与的规划逻辑与定位

新时期规划编制坚持以人民为中心，贯彻新发展理念，需要及时转变对公众参与的传统认识。主要体现在两个方面。一方面，公众参与作为规划工作的一部分。显然，传统规划中公众参与往往被作为附加工作，或者说是程序性工作，规划编制完成之后进行公示，公众接收相关信息，相关利益者的意见通过听证会、专题会等方式发表，专家论证会、专题讨论会等专业性较强的会议通常局限于少数群体，公众鲜有参与。从新时期国土空间规划角度出发，观念亟待转变，公众参与不能作为附加工作或者程序性要求，而应作为规划工作的重要组成部分，纳入工作框架中，并渗透到规划各环节，如公众参与各类会议，规划讨论等邀请公众代表。另一方面，公众参与要贯穿规划全程。以往规划中公众参与工作往往在规划编制完成后开展，公众意见仅仅起到小范围修改或者“修边角”的作用，而对于规划的框架、核心思路等基本没有影响。这对于政府宏观规划相对影响不大；但如果涉及详细规划层面，涉及公众日常生活等空间利用规划就显得尤为重要，在一定程度上讲，这一层次的规划直接受益者是公众，更要强调公众参与。建议可以参考英国模式，编制公众参与报告，明确规划编制前、规划编制过程中、规划实施过程中的公众参与环节，听取公众的合理化意见，给予公众参与权、知情权等，发挥公众的能动性。

3.2 持续建立完善公众参与制度体系

英国规划公众参与模式的形成离不开其完善的规划法律体系，早在20世纪40年代英国颁布的《城乡规划法》中就明确提出了公众参与的要求。相比而言，我国规划公众参与工作起步较晚。2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》提出：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”,这也是我国首次将公众参与纳入规划法律范畴。机构改革后，我国逐步建立国土空间规划体系，但缺少必要的法律支撑，公众参与工作也缺乏法律依据和政策制度支持，尽快出台相关法律法规和制度规范十分必要。建议将公众参与纳入未来研究制定并出台的《国土空间规划法》《国土空间规划管理办法》中，将公众参与作为国土空间规划编制前、中、后期的重要组成部分，公众参与意见及反馈等纳入规划成果或单独制定形成报告作为规划成果。建议研究制定专门的公众参与规划文件，明确公众参与的程序、参与时间、内容等，全流程贯穿于规划编制、实施、监督过程。

3.3 成立专门机构或常态化组织

英国政府鼓励公众参与规划，并设置专门机构，专人负责，其发达的民间组织和社会团体作为第三方也起到极其重要的推动作用。结合我国行政管理体制特点，建议设立专门机构或常态化组织负责公众参与工作，如在国土空间规划主管部门设置负责规划公众参与的处室，或在既有处室职责中增设公共参与组织、协调职能，专人负责，全程统筹。另外，应积极推动成立常态化的公众参与第三方组织，为各级各类国土空间规划的编制、实施与监督提供公共参与平台；第三方组织可以作为常设机构，有效解决公众无处咨询、无处表达的尴尬。鼓励高等院校、城市开发运营机构、社会团体等设立相应机构，辅助政府推进公众参与工作。例如，北京大学早在2004年成立了公众参与研究与支持中心，作为一个独立的非营利性学术研究机构，致力于提倡公众参与理念、推动公众参与实践、支持公众参与活动、观察和研究公众参与进程中的问题，自创立以来先后主持推动了多项中央和地方政府的法规制度、公益项目等的公众参与推进与评估工作，起到了积极的示范作用，值得在有条件的地区和机构推广。

3.4 多渠道拓展公众参与的公开反馈机制

公众参与在规划过程中是十分必要的。通过公众参与，规划可以最大限度地获取公众意见和建议信息，能够获得需求最佳结果；公众可以行使规划权利，提高公众对规划议题的决策参与，同时也能够增强公众意识。在当前大力推进建立国土空间规划体系并监督实施工作的过程中，更应加强公众参与，从而真正贯彻以人民为中心的核心原则。本文从完善我国当前公众参与的保障机制角度，提出如下建议：一是拓宽规划信息公开制度。充分利用传统媒体、网络和新媒体技术等进一步推进规划信息公开的范围和深度，不能仅仅局限于规划编制完成的信息公开，规划编制前期的资料收集、信息披露，规划过程中的相关信息也应适当公开，最大限度地让公众充分获取信息，让公众参与真正有效。二是建立完善公众参与的程序制度，明确公众参与的范围、程度、参与群体、牵头部门、参与节点、内容要求、时限要求、是否第三方组织参与等，既是制度约束，又是公众权利的保障。三是完善公众参与的反馈机制。传统规划的公众参与多数局限于信息的单向流动，公众被动接收信息，如公示、展览、宣传报道等；而通过问卷调查、座谈、访谈、建立听证会制度的双向互动并没有形成完善机制。因此，建议完善公众参与的反馈机制，包括明确反馈的方式、方法、时限等，要让信息双向流动，公众能够及时获知意见的处理采纳情况，增强公众的参与能动性。四是建立公众参与的奖励机制。制定形成适当的奖励标准，鼓励公众积极、尽早参与规划过程。