《政府信息公开条例》修订前后的对比分析

刘明洲，郑 宇，段君君，肖宇评，郭振华

（自然资源部信息中心，北京 100812）

2019年4月15日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例2019》）修订并正式发布，这是对2008年实施《政府信息公开条例》（以下简称《条例2008》）以来的首次修订。《条例2019》共6章56条，相较《条例2008》修改幅度较大。本文通过条例修订前后的对比，论述政府信息公开制度的发展变化。

1 《条例2008》的施行效果

1.1 政府信息公开工作取得的进展

《条例2008》发布后，原国土资源部政府信息公开工作取得了突飞猛进的发展。在主动公开方面，不断扩大公开范围和内容。其中，人民群众特别关切的征地批复的公开情况比较具有代表性。2008年以前，征地批复的公开方式均为不公开。《条例2008》实施后，公开方式调整为依申请公开。随着信息公开工作逐步深入，以及依申请公开数量的逐年增加，公开方式最终调整为主动公开。这是行政机关自身公开意识的不断加强，上级主管部门的指导督促，以及人民群众日益增长的法治需求共同作用的结果。在依申请公开方面，《条例2008》施行的第一年，原国土资源部政务大厅全年仅收到信息公开申请46件，随后逐年增加，到2018年达到了3029件[1]。政府信息公开申请数量的激增，给行政机关带来了实实在在的工作压力，以及公开后需要承担的复议和诉讼风险，倒逼行政机关必须在制度和平台建设上下功夫。经过10多年的发展，自然资源部已经建立了政府信息公开工作规范、公开目录、公开指南等一整套较为完备的制度体系，搭建了政务服务办事平台，为群众获取政府信息提供了便利。

1.2 《条例2008》存在的问题

《条例2008》作为国务院制定的第一部关于政府信息公开的行政法规，对推动我国政府信息公开发挥了积极作用，但在条款制定上难免有疏漏之处。主要表现为：一是主动公开的范围不够全面，对群众关切的信息内容涵盖不够广泛。二是对政府信息的定义表述不够严谨，易引起纠纷。三是依申请公开的答复类型归纳不全，行政机关在答复各种疑难、复杂申请时，缺少明确的法律依据。四是依申请公开办理程序的规定不够细化。例如，申请人应当向谁提出申请，从何时起算时间等问题，《条例2008》规定得不够详细，这恰恰又是行政机关在办理时必须面对的问题[2]。

2 修订《条例2019》的总体思路

本次修订的核心体现为“公开为常态，不公开为例外”，力求在吸收近年来政府信息公开工作的新进展、新成果的基础上，着力解决长期以来存在的突出问题，既要在公开数量上有所提升，也要在公开质量上有所优化。主要表现为，一是扩大主动公开范围。《条例2019》扩大了各地区、各部门主动公开的政府信息范围，明确各级行政机关应主动公开的15类政府信息（表1），较《条例2008》的规定增加了4类信息。同时，市县乡级人民政府还要根据本地方实际情况主动公开与基层群众关系密切的市政建设、公共服务、社会救济等方面的信息。二是明确不予公开信息的情形。包括：涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，以及危及“三安全一稳定”的信息。除上述明确属于不予公开范围的信息，其余政府信息原则上均应当予以公开。三是健全信息管理动态调整机制、公开方式转化机制。旨在确保政府信息应公开尽公开，尤其是扩大主动公开范围[3]。

表1 《条例2008》和《条例2019》政府信息主动公开范围对比

3 《条例2019》条款变动的主要内容

《条例2019》是在《条例2008》的基础上作出的一次全面、细化的修订，基本解决了《条例2008》中的遗留问题，使政府信息公开制度得到进一步完善。主要修改情况如下。

3.1 体例优化

《条例2008》分为“总则”“公开的范围”“公开的方式和程序”“监督和保障”和“附则”五部分；《条例2019》修改为“总则”“公开的主体和范围”“主动公开”“依申请公开”“监督和保障”和“附则”六部分。在体例上，《条例2019》作了两处修改。一是将第三章“公开的范围”改为“公开的主体和范围”。《条例2008》第十七条规定信息公开的责任主体为信息的保存机关。在实践中，尤其是依申请公开方面，申请人与行政机关关于公开责任主体的争议较大，产生了大量因公开主体问题引发的行政复议和行政诉讼案件。一方面有法规条文在表述上有不明确的地方，另一方面也有行政机关互相推诿扯皮的现象。《条例2019》将公开的主体和范围作为第三章的标题，旨在突出公开主体的重要性。二是将主动公开和依申请公开两类公开方式单独成章，条例体例更加清晰。

3.2 完善“政府信息”的含义

《条例2019》明确了政府信息是行政机关履行行政管理职能中产生的信息，将行政机关记录、保存的履行非行政管理职能的信息予以排除，使政府信息的含义表述更加严谨。这是因为行政机关在参与社会公共活动中并不只扮演行政管理者的角色，很多时候也以民事主体身份参与社会活动。比如行政机关的安全保卫、卫生保洁、食堂餐饮等物业管理事项，通常是采用与物业公司签订劳务合同的形式；在法律上，双方均以平等民事主体身份参与其中，遇有纠纷则按照《中华人民共和国民事诉讼法》办理。这类履行非行政管理职能的信息不属于条例中所指的政府信息。

3.3 明确垂直领导部门政府信息公开的主管责任

《条例2019》第三条是关于政府信息公开主管部门的规定。《条例2019》在《条例2008》基础上，明确了海关、金融、国税、外汇等实行垂直领导部门的政府信息公开工作不再由同级人民政府承担，使政府信息公开工作的领导责任更加清晰。

3.4 进一步明确政府信息公开的原则

《条例2008》政府信息公开原则的表述为“公正、公平、便民”，《条例2019》进一步丰富为“公正、公平、合法、便民”。增加“合法”二字，明确提出了依法公开的要求，即行政机关要做到应公开尽公开，并且严格依法依规依程序进行公开。

3.5 明确“其他组织”不包括行政机关

《条例2008》第十七条规定了政府信息的责任主体。该条将信息公开的主体分成制作信息的机关和获取信息的机关两种情况，本意是两种公开主体情况并列，不存在交叉关系。但在实践中，依申请公开的申请人往往认为“其他组织”也包含行政机关，即使不是信息的制作机关，只要收到申请的行政机关在履职中获取了相应信息，也应当负有公开义务。这就与“制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定相矛盾，条款应用时逻辑混乱。《条例2019》解决了这一问题，第十条中明确了“其他行政机关”不属于“其他组织”的范畴。

3.6 派出机构和内设机构是政府信息公开的责任主体

《条例2019》明确了行政机关的派出机构和内设机构，同样负有政府信息公开责任。不能以非独立法人为由拒绝履行信息公开义务。以自然资源部为例，主要包括国家海洋局各海区局，以及国家自然资源督察驻地方局等有行政监督权的单位。

3.7 明确内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息可以不公开

《条例2019》第十六条规定内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息原则上可以不公开。《条例2008》未将这三类信息排除，在《条例2008》发布后，国务院于2010年发布了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，明确了内部管理信息和过程性信息一般不属于政府信息的范畴。但该文件毕竟不是法律法规，不具有法律效力。《条例2019》修订后，除上述两类信息外，又增加了行政执法案卷信息，明确此三类信息因其特殊性不宜作为政府信息 公开[4]。

3.8 明确了受理政府信息公开申请的机构

《条例2019》第二十九条规定，申请人应当向行政机关指定的政府信息公开工作机构提出申请。在实践中，申请人邮寄信息公开申请时，经常出现将收件人写成行政首长或者其他工作部门（比如信访部门、信息中心等）的情形，往往造成办理期限的延误。《条例2019》第十二条规定了政府信息公开指南的编制要求，其中包括政府信息公开工作机构相关信息。因此，申请人需要向政府信息公开指南中指定的工作机构提出申请。

3.9 优化政府信息公开申请条件

《条例2019》第二十九条对信息公开申请条件进行了细化，明确要求申请人在申请时须提供身份证明，旨在确保申请人真实存在，申请行为是本人真实意愿的表达，保障了信息公开工作的严肃性。同时，删除《条例2008》第十三条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”，杜绝行政机关以此为由拒绝向申请人公开信息，保护了申请人的申请权。

3.1 0 明确了信息公开申请时间的确定方法

《条例2019》第三十一条分别就当面、邮寄、互联网、传真等提交方式的申请时间作出了规定，使行政机关依法履行政府信息公开职责的期限起算更加明确。对于没有第三方明确记载收到时间的，《条例2019》创新性地建立了申请人和行政机关双方确认制度。

3.1 1 滥用申请权可不予受理

《条例2019》第三十五条规定，申请人申请公开信息的数量和频次明显超过合理范围，行政机关有权要求申请人说明理由。申请人无法作出合理说明的，行政机关可以不予受理信息公开申请。《条例2008》强调保护申请人的申请权，但未考虑到如果申请人滥用申请权，会造成行政资源浪费的现象发生。《条例2019》明确提出在充分保障申请人申请权的同时，行政机关也有权判定申请人是否为滥用申请权，这是对行政机关的一种保护[5]。遗憾的是，《条例2019》未就判定标准作出明确规定，在实践中容易引起纠纷。

4 《条例2019》发布后带来的变化

从上述条款变动情况来看，主要修改变动来自政府信息依申请公开方面。从近年来政府信息公开申请数据上也能反映出明显变化。自然资源部2018年办理政府信息公开申请3029件，达到历年的峰值。《条例2019》实施以来，2019年、2020年和2021年政府信息公开申请数量分别为2751件[6]、1934件[7]和1846件，呈逐年下降趋势。主要原因包括以下方面。一是《条例2019》对申请人的申请行为进行了必要的规范和限制，比如对申请人身份核验，以及对申请数量、频次的限制。二是明确了行政机关可不作为信息公开申请处理的申请事项，如不能将政府信息公开申请与信访、投诉、举报等活动混淆。三是将行政机关办理依申请公开的答复期限延长为20个工作日[8]。

在主动公开方面，自然资源部门户网站依据《条例2019》有关规定，按照国办公开办统一规范要求，于2020年建立了自然资源部政府信息公开平台，实现了主动公开文件集中发布。通过数据集成、页面开发等工作，优化信息检索、查阅、下载等功能，大幅提升了主动公开实效。《条例2019》发布后，自然资源部加快优化全国征地信息共享平台，集成国务院批准用地信息和31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团的征地信息,内容覆盖征地批前、批中、批后全流程；整合的征地信息包括了征地告知书、“一书四方案”、建设用地批复文件及转发文件、征地公告、征地补偿安置方案公告等。群众可以通过“项目名称”“批准文号”“行政区划”“项目位置”“批准时间”等多个字段查询所需信息，从而大幅减少了群众申请公开征地信息的数量。随着历史征地信息补录工作的加快，全国征地信息共享平台将更加完善。

5 《条例2019》发布后需要完善的配套制度

5.1 对政府信息公开申请人身份的核验

《条例2019》规定申请人需提交身份证明，旨在提高信息公开工作的严肃性。但仅提供纸质证明材料仍然无法保证申请人身份真实有效，政府信息公开机构工作人员辨别难度很大。应尽快通过与民政、工商等部门信息共享，利用现代信息技术进行身份自动核验，不再要求申请人提供身份证明材料。

5.2 推进政府信息公开网上申请、网上查询、网上告知

为申请人提供多渠道的申请方式，是互联网时代下，打造服务型政府的必要要求。只有线上线下融合发展，才能满足人民群众日益增长的办事需求。政府信息公开作为政务服务的重要组成部分，“一网通办”的理念在信息公开领域同样适用，应当尽快与“互联网+政务服务”建设体系相对接，真正做到便民利民[9]。

5.3 制定自然资源政府信息公开行业标准和规范

目前，各级自然资源主管部门按照《条例2019》的规定自行开展工作。在执行中，无论是主动公开还是依申请公开都存在各地标准和规范不统一的现象。作为行业主管部门，自然资源部应当抓紧制定适合自然资源系统的公开标准和规范，必要时出台相应的部门规章，加强对地方信息公开工作的指导[10]。

5.4 落实监督考核责任

建立考核指标体系，委托第三方评估机构定期对政府信息公开工作成效进行全面系统的检查。建立奖惩机制，对工作表现突出的单位和个人予以表彰；对工作中出现严重错误，以及对工作不重视、不积极的，给予督促整改或通报批评。提高政府信息公开工作在人事考核中的分值权重，提升公职人员的公开意识和落实工作的责任感、使命感。