乡村振兴视域下农村宅基地退出的法律完善

贾 璐

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

农村宅基地退出改革是一项长期性工程，涉及农民的基本财产利益。自2015年在试点地区开始探索农村宅基地退出补偿机制以来，农村大量闲置宅基地得到充分利用，城市用地紧张的局面得到有效缓解。实施乡村振兴战略，推动城乡一体化发展最重要的就是解决城乡之间的主要矛盾，使两者在发展中实现资源互补。从全国范围来看，目前我国农村宅基地退出改革的推行进度还无法为城市发展提供充足的土地资源。不仅如此，在农村宅基地退出过程中所面临的种种困境也大大降低了农民参与农村宅基地退出改革的积极性。因此，在农村宅基地退出过程中必须遵循一定的法律原则，同时通过对金寨、平罗、余江等地的改革实践进行考察，建立一套符合我国农村实际的宅基地退出机制，这是当前亟待解决的重要问题。

1 乡村振兴视域下农村宅基地退出的法律原则

1.1 自愿原则

农村宅基地制度设立的最初目的就是保障农民的住房需求，这对稳定农村社会发展具有重要意义。从法律属性上来说，农村宅基地具有身份性和福利性的双重属性。农民退出宅基地后能否适应城市生活，以及相关保障体系是否到位等都是进城定居的农民所要考虑的因素。在难以适应城市生活的情况下农民可以依靠现有的宅基地重返农村。因此，在农村宅基地退出工作中应当以农民自愿为前提，由农民根据自身条件加以综合考虑。当地政府也不应以退出现有宅基地作为进城定居的必要条件，从而损害农民的合法 利益。

1.2 有偿原则

《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）规定，宅基地使用权是一项用益物权，农民具有占有、使用、收益的权利，对退出宅基地的农民进行补偿是法律应有之义。在农村宅基地三权分置制度改革下，农民对于宅基地的资格权成为重返农村生活的重要保障，进城落户的农民退出现有的宅基地将在一定程度上面临“失宅”的风险。同时，在推进城乡一体化发展的进程中，农民对于宅基地日后的经济价值也有着较高的期待，从而导致了大部分农民宁愿将宅基地闲置也不愿退出的尴尬局面。对退出宅基地的农民进行合理的补偿是解决这种局面的有效方式之一，让符合条件的农民自愿、大胆地退出，从而盘活农村大量闲置的宅基地，缓解城市用地资源紧张局面。

1.3 公平原则

对于农村宅基地退出过程中的每一项工作都应当体现公平原则。首先，对于自愿退出的农民的宅基地面积要进行公平、合理的评估，始终坚持一个标准，避免出现亲友连带关系。同时对宅基地退出过程中产生的分歧要与农民进行公平协商，从而保证农民利益的最大化，此外，对于农村宅基地退出过程中的相关信息要及时向社会公开，接受社会公众的监督，努力保障每一个退出宅基地的农民利益。最后，在退出过程中农民个体与政府之间发生纠纷时，双方都应当公平地遵守诉讼原则，排斥主体的特殊性。在公平的环境下推进农村宅基地退出改革实践，有助于更好地落实乡村振兴的战略要求，推进城乡的融合发展。

2 乡村振兴视域下农村宅基地退出面临的困境

2.1 农村宅基地退出制度规定不完善

农村宅基地退出改革事关农村社会的稳定发展，如果农村宅基地退出制度规定不完善将有很大可能会引发社会矛盾。自2017年中央文件提出进城落户的农民可自愿退出宅基地并获得相关补偿的政策以来，各地政府积极开展农村宅基地退出试点工作。当前我国农村宅基地退出改革仍处于探索阶段，在国家层面虽然出台了相关退出政策，为农村宅基地退出改革确定了方向，但由于缺乏农村宅基地退出的专项法律规定，使得各地只能根据本地区的实际情况进行初步探索。根据《民法典》物权编的规定，宅基地使用权的取得、行使及转让适用《土地管理法》和国家有关规定。而我国新修订通过的《土地管理法》仅规定了国家允许进城落户的农民可以根据自己的意愿退出现有的宅基地，这就造成了农村宅基地退出过程中法律规范的缺位。此外，我国关于农村宅基地退出的相关规定大多存在于国家政策之中，将涉及公民基本财产权益的行为交由国家政策去调整，这在很大程度上违背了“法律保留”原则[1]，因而只有明确了高位阶的法律规范内容才能为全国各地区农村宅基地退出改革实践提供法律依据。

2.2 农村宅基地退出的补偿机制不合理

在农村宅基地退出过程中，补偿标准高低对农民参与的积极性具有重要影响。当前农村宅基地退出制度在我国尚处于试点探索阶段，在中央层面并未出台统一的补偿标准。首先，地方政府在农村宅基地退出过程中缺乏实际调研，在补偿标准的设置上充分考虑当地的经济发展水平和农民的实际利益需求，导致农村宅基地退出过程中问题频发。相同面积的宅基地补偿数额不一，甚至在同一区划内都出现了较大差距，实际补偿数额与农民心理预期差距过大。同时在宅基地面积实际衡量过程中对于附属设施是否作为补偿的对象，各地政府的标准也不统一。此外，对于“一户多宅”超出补偿范围的宅基地能否适用统一标准，在具体的退出实践中也存在很大的争议。此类问题频发的主要原因在于国家层面对于农村宅基地退出过程中的共识性问题未制定统一的补偿标准。农民参与宅基地退出的积极性大大降低，阻碍了农村宅基地退出改革工作的整体推进[2]。

2.3 农村宅基地退出的保障体系不健全

推进城乡一体化发展，解决进城落户农民的后顾之忧，最重要的就是健全农村宅基地退出的保障体系。农村宅基地退出应当以满足进城农民的生活保障为前提。目前我国农村与城市的保障体系并未完全对接，进城落户的农民在教育、医疗、就业等方面无法与城市居民享受同等待遇。从农民角度而言，宅基地在农民传统养老观念中仍占有重要地位，因经济问题导致出卖宅基地的情况极少。此外，进城生活的农民不仅面临着居住场所的变化，生活成本较之从前也会大幅增加，因而进城落户的农民可能会面临无法适应城市生活而重返农村的困境。相较于宅基地退出后的风险，农民更加愿意零成本地占有闲置的宅基地。因此，在推进农村宅基地改革实践中不仅需要设立合理的补偿机制，更需要健全农村宅基地退出后的保障体系来解决退出宅基地农民的后顾之忧，让符合条件的农民大胆退出现有宅基地[3]。

2.4 农民参与宅基地退出补偿的积极性不高

农民是农村宅基地退出过程中最主要的参与者，具有参与协商、进行监督等正当权利。农村宅基地制度最重要的价值就是满足农民的住房需求，农民在退出宅基地后将在一定程度上面临“失宅”的风险，当无法适应城市生活时，农村宅基地将成为其最后的生活保障。农民在宅基地退出改革中处于弱势地位，在宅基地退出过程中会全面衡量退出后的利与弊。在当前农村宅基地退出过程中主体存在严重错位，进城落户的农民对将来生活存在担忧的情况下参与农村宅基地退出补偿的积极性明显不高。

3 我国农村宅基地退出的实践经验总结

3.1 安徽金寨的“置换式”

金寨县政府根据本地实际情况颁布了具体的实施细则，其中明确了农村宅基地退出的具体原则、补偿标准、退出激励机制等，为农村宅基地退出工作提供了一套标准化的流程。“置换式”补偿是指农民以宅基地使用权及其附着物换取区域内统一建设的住房或者一定数额的金钱。同时规定，退出农户应当自签订退出协议之日起五年内腾退完毕，并根据腾退时间进行补偿，在第二、第三、第四、第五年完成腾退的按照规定标准逐年降低，超过五年未腾退完毕的将被视为违章建筑。对于自愿退出宅基地，进城购买商品房或者在规划区域内自建房屋的农民，政府将给予一定数额的奖励。此外，金寨县政府积极推行就业政策，为进城农户开展就业政策宣讲和技能培训，帮助进城农户解决工作问题。最后，在农村宅基地退出工作的成果检验上采取抽查、互查等方式，发现问题及时追究，并建立明确的奖惩机制，以确保农村宅基地退出工作的顺利推进。

3.2 宁夏平罗的“分类收储+以地养老”式

平罗县政府以征地补偿标准为依据制定了农村宅基地收储指导价，对处于不同区域的宅基地根据指导价进行补偿。在农村宅基地退出条件审核方面规定了严格的办法，力争将矛盾化解在农村宅基地退出工作的初期，以保证进城农户生活的安定。同时还创新了以“三权”换取养老服务的举措，即农民可以通过退出现有宅基地使用权、房屋所有权、耕地承包经营权，换取养老服务。退出“三权”的农民在到了一定年龄之后可以入住当地养老院，从而解决无人养老的困境。由此将农村宅基地退出的选择权交由农民本身，让其根据自身意愿进行选择，在最大程度上保证农村宅基地退出工作的自愿性[4]。宁夏平罗县农村宅基地退出模式在设计上较为合理，但在前期退出工作中政府需要垫付大量资金，作为欠发达地区，政府难以承受如此巨大的财政开支，因而在政策具体施行上也存在不充分的问题。

3.3 江西余江的“货币补偿”式

余江区“货币补偿”模式是指通过给予退出宅基地的农民一定数额的货币来提高农民参与农村宅基地退出工作的热情。在“货币补偿”模式的基础上根据退出宅基地农民具体情况的不同，对集体组织成员和非集体组织成员给予不同的标准，并且在实际施行过程中村集体可以根据本村的实际情况对补偿标准加以调整[5]。余江区在宅基地退出中已经初步构建了区、乡、村三级制度体系，让村民积极参与到农村宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量着办。村民通过建言献策、加强监督等方式以确保宅基地退出工作的公开、透明。同时，余江区在退出的宅基地面积衡量过程中始终坚持一个标准，最大程度上避免亲友连带、权钱交易等行为，促使村民自觉退出宅基地多占部分。自愿退出农村宅基地的进城农户可享受职业技能培训、贷款优惠补贴等惠民措施。最后，各村委会对于农村宅基地退出过程中的各项工作一律采取公开、公示原则，并由乡镇进行监督，切实做到在阳光下推进农村宅基地退出改革，让广大人民群众感受到公正、合理。

4 乡村振兴视域下农村宅基地退出的完善建议

4.1 完善农村宅基地退出规定

完善的法律规定对我国农村宅基地退出改革工作具有重要的指引作用，农村宅基地退出改革涉及农民的基本财产权益，应当由全国人大及其常委会通过立法进行总体规制，同时辅以相关行政法规和具体政策。近年来，中央要求盘活农村大量闲置的宅基地，缓解城市用地紧张的局面，但当前我国对农村宅基地退出仍然缺乏完善的法律规定。从试点地区的退出实践来看，各地区对农村宅基地退出改革都作出了明确的制度规定，并对补偿标准、保障体系、退出程序等内容进行了细化，这使得农村宅基地退出改革有了具体的制度内容，而不是停留在国家政策层面上。因此，首先应当制定出与我国农村宅基地退出政策相适应的全国性制度规定，为各地区探索农村宅基地退出改革实践提供法律前提。其次，应当鼓励各地在符合上位法限定的范围内根据本地区实际情况制定具体细则。我国地域辽阔，农村各地区风俗习惯存在较大差异，因而农村宅基地退出规定也要做到因地制宜，结合本地区的风俗习惯、财政状况等因素制定不同的退出规定[6]。在上位法中对农村宅基地退出改革进行总体规制，让各地区在上位法的限制范围内作出具体规定。一方面符合《中华人民共和国立法法》的有关规定，使得相关行政法规、政策的施行符合宪法性法律规定；另一方面，可以使得法律规范兼顾灵活性，从而更好地符合我国农村地区的实际情况，有利于稳步地推进农村宅基地退出改革工作。

4.2 构建合理的宅基地退出补偿机制

农村宅基地退出补偿应当充分考虑本地区的财政情况，结合农民的实际需求作出合理的安排。当前我国各地区在宅基地退出补偿的范围、标准、方案类型等方面并没有统一的标准，构建合理的退出补偿机制有助于更好地保护农民的财产利益，使其更加积极地配合宅基地退出工作。首先，在补偿范围上不能一概而论，应当对补偿范围进行分类。一是对宅基地本身的补偿，宅基地是农民生活的重要保障，农民退出宅基地后将面临一定的养老风险，因此，对宅基地本身的补偿应当作为退出补偿工作的重中之重。二是对房屋及其附属设施的补偿，房屋是公民的私有财产，我国宪法明确规定公民的合法的私有财产不受侵犯，因此对房屋的补偿是理所应当的。此外，厨房、厕所等附属设施是房屋合理的延伸部分，同时也是农民日常生活所必不可少的设施，因此也应当纳入退出补偿的范围[7]。其次，在补偿标准上应当充分考虑本地区的经济发展情况，在补偿标准的制定上可以借鉴宁夏平罗的模式，根据地区经济发展水平的不同制定合理的补偿标准。最后，应当结合农民的实际需求构建多元化的补偿方案，除了可以借鉴江西余江的“货币补偿”模式外，还可以充分借鉴安徽金寨的“置换式”，鼓励农民以宅基地使用权及其附着物换取区域内统一建设的住房，将补偿方案的选择权充分交给农民自己。

4.3 健全农村宅基地退出保障体系

在我国，农村地区住房养老的观念长期存在，农民退出宅基地后将可能面临无人养老的困境，这对于大部分农民都是无法接受的。对于进城寻求发展甚至定居的农民在自愿退出农村宅基地后首先应当解决其就业问题，失去宅基地的大部分农民在城市缺乏必要的就业技能。首先，政府应实施积极的就业政策，加强对进城农民的职业技能培训，为有需求的企业提供合格的劳动力，同时也可以增加进城农户的家庭收入。其次，可以加大对进城农户的资金奖励，充分保障其在就业初期的基本生活。农村和城市的保障体系无法有效衔接使得大部分农民不敢轻易退出现有宅基地。为此，政府可以建立统一的社会保障体系，做好农村与城市保障体系的衔接工作，让进城农户在教育、医疗、就业等方面与城市居民享受同等待遇。最后，应当充分考虑宅基地的保障功能，对于退出现有宅基地后仍愿意留在农村生活的农民，当地政府可以借鉴宁夏平罗“以地养老”的经验，让农民可以通过退出宅基地使用权、房屋所有权、耕地承包经营权换取养老服务，从而解决无人养老的后顾之忧。

4.4 提高农民参与宅基地退出补偿的积极性

在农村宅基地退出实践中农民参与的积极性不高，其主要原因在于农民主体地位得不到保障，同时对进城后的生活存在担忧。因此，政府应当建立合理的参与机制和利益表达机制，让农民自己掌握话语权，可以充分为自己的利益发声。对农民的合理诉求应当及时处理，为此可以借鉴江西余江构建的区、乡、村三级制度体系，让村民积极参与到村级宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量着办。同时要建立完善的工作监督机制，对农村宅基地退出的材料审核、面积评估等相关信息要及时向社会公开，接受社会公众的监督[8]。在此可以借鉴江西余江在农村宅基地退出工作中的经验，由乡、镇对各村的宅基地退出工作进行监督并负责。此外，对于退出宅基地后进城生活的农民的需求也要及时处理，可通过建立教育、医疗等多部门联动机制，及时了解进城落户农民的生活需求，最大程度地解决进城落户农民的生活顾虑，从而提高农民参与宅基地退出补偿的积极性，为农村宅基地退出改革在全国范围内的开展提供有益经验。