党内法规的几个理论问题研究

周翔宇

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

中国共产党历来重视党规党纪建设，并构建了比较完备的党内法规体系。2012年十八大召开以来，党中央对党内法规重视程度不断提高，党内法规体系建设不断完善。以党内法规建设为基础，全面构建党内法治体系，对于促进执政党对内依法治理、对外依法执政，全面推进法治中国建设、实现党和国家治理现代化，无疑具有重大和深远意义。①肖金明．论通过党内法治推进党内治理—兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联[J]．山东大学学报（哲学社会科学版），2014（05）．

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的研究逐步成为热点。关于党内法规的研究众多，但是在一些基本的理论问题上应该厘清相关内涵，从而为展开党内法规的深入研究打下基础。本文主要探讨了两个基本问题，一是党内法规的内涵，是一个定性研究，文章从党内法规是否为法的角度来探讨。二是党内法规与国家法的关系，是研究党内法规乃至我国社会主义法治体系时不可能绕开的一个重要的基础理论问题。②刘长秋．党内法规与国家法．关联、区别及其关系之协调[J]．治理现代化研究．2020（03）．文章试图从权力规制的角度来揭示两者之间的关系。

一、党内法规内涵探析

党内法规是一个实践先行提炼在后的概念，③王伟国．国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析[J]．中国法学．2018（02）．从党的一大颁布第一个具有党章性质的纲领性文件开始，党内法规建设已经成为党的建设的重要组成部分。①周叶中．关于中国共产党党内法规建设的思考[J]．法学论坛．2011（04）．现有研究认为“党内法规”最早由毛泽东同志提出。1938年，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上的报告《中国共产党在民族战争中的地位》中讲到党的纪律时说，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”②毛泽东著．毛泽东选集（第2卷）[M]．人民出版社：1991：528．。至1990年，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，才首次明晰了党内法规的名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体和具体程序。不少学者也从历史脉络入手，来明晰党内法规的内涵，如许耀桐在梳理了从1938年毛泽东首提“党内法规”到2013年《中国共产党党内法规制定条例》出台70多年中党内法规历史演变，并总结到中国共产党把党内制定的制度规定和纪律约束，称之为党内法规，或称党规党纪。③许耀桐．党内法规论[J]．中国浦东干部学院学报．2016（10）．操申斌分别从国际共产主义运动的历史、中共建设的历程以及党内文件形式等几个方面详述了党内法规的证成。④操申斌．“党内法规”概念证成与辨析[J]．当代世界与社会主义．2008（03）．并指出“党内法规”的提法不仅是合理的，而且是有充分依据的。⑤操申斌．新时期中国共产党党内法规建设研究[D]．中国人民大学，2007．

当然学界也有人不赞成党内法规这种提法，有学者认为，党不是国家组织，“法”属于国家内涵范畴，将“法”置于党内容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质，因此主张“依规治党”的说法。⑥王贵秀．中国政治体制改革之路[M]．郑州：河南人民出版社，2004：331-332．其理由是政党组织不拥有立法权限、党内条例不具备法规特征和党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。⑦曾市南．“党内法规”提法不妥[N]．中国青年报，2004-01-02（008）．柳亚东在其著作《党内法制论》中指出，“党内法规”表示的是一个平面的、静态的东西，是一堆各种各样的以条文形式存在的文字材料，缺乏立体感和动态感，宜用“党内法制”的提法。⑧柳亚东，陈本立．党内法制概论[M]．北京：中共中央党校出版社，1996：4．．刘作翔主张凡属于政党制定的规范，诸如党章、党规、党纪等，都属于党内规范的范畴，建议用党内规范的提法替代党内法规的提法。⑨刘作翔．论“党纪与国法不能混同”[N]．北京日报．2015-08-03（17）针对不同的论点，本章节从几个方面来探讨党内法规如何为“法”。

（一）党内法规何以能够为“法”

根据教材经典界定，法是由国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系。⑩张文显主编．法理学（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：58．

当然，法是法和法学领域中语义极为含糊和复杂的概念。⑪⑪ 张文显主编．法理学（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：55．⑫ 张钧．法律多元理论及其在中国的新发展[J]．法学评论，2010（04）．特别是20世纪70年代后期新法律多元主义兴起极大地拓展了法的内涵，该主义认为，并不是所有的法律都产生于国家的法庭中，除此之外，还应该有其他的形式。⑫⑪ 张文显主编．法理学（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：55．⑫ 张钧．法律多元理论及其在中国的新发展[J]．法学评论，2010（04）．苏力早些年结合中国实际情况已经提出了法律多元的概念，从一个角度阐释了法的内涵，他认为不仅要看到中央的统一法律制度占统治地位，还要发现那些在社会中活动着的规范社会的其他形式，以及这些形式在什么程度上构成一种“法”。①苏力．法律规避和法律多元[J]．中外法学．1993（06）．田成有也提出法不独与国家相连，不独出自于国家，“国家的法”（State law）只是社会法律秩序的一部分，除了国家法之外，还有非国家法。②田成有．“习惯法”是法吗?[J]．云南法学．2000（03）．肖金明引入奥地利学者“活法（Living Law）”概念，将其界定为国家制定法相对应的在社会生活中真正起作用的各种社会规则，也就是各种社会团体的内在秩序”③肖金明．关于党内法治概念的一般认识[J]．山东社会科学．2016（06）．。

在这些理论基础上，罗豪才提出了“软法”理论，“法律有硬法与软法两种基本表现形式，国家法即‘硬法’，那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范则属于‘软法’范畴”④罗豪才 宋功德．认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J]．中国法学．2006（02）．。当然，软法的提出更多的是经济社会的不断发展要求上层建筑做出变化的表现，随着公共治理模式的兴起，“一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家—控制法范式正在成为过去时”⑤罗豪才、宋功德．软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M]．法律出版社，2009．。姜明安在讨论软法内涵时将软法的范围限定在六个方面的规则，其中执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则是属于软法范畴。⑥姜明安．软法的兴起与软法之治[J]．中国法学．2006（02）．同时姜明安高度抽象出法的三个特征，⑦1．法是人们的行为规则；2．法是具有外在约束力的人们的行为规则；3．法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们的行为规则。并以此推导出软法不仅姓“法”，同时也使软法与道德、习惯、潜规则、法理、政策和行政命令相区别。⑧姜明安．软法的兴起与软法之治[J]．中国法学．2006（02）．姜明安将软法的理论引入到党内法规的理论探讨中，剖析“党内法规”的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法。⑨姜明安．论中国共产党党内法规的性质与作用[J]．北京大学学报．哲学社会科学版．2012（03）．随着我国经济的发展转型，现代社会的构建是未来之趋势，多元化是现代社会的基本特质，可以开放性地追求多样的价值，社会规范也多元化，⑩全炳梓（韩）．多元社会中法律的性质与作用[J]．法制现代化研究，1999（05）．法的内涵逐渐丰富而范畴模糊。社会的多元发展颠覆了国家权力角度对于法内涵的传统界定，社会生活中除了国家制定的“法律”之外，还有很多其他的“法”规范。正如沈宗灵认为，“法”除作为法学上的用语外，还可用于其他领域，例如党规党法、厂法厂纪、道德法典。在西文中法还有规律、法则等含义。⑪⑪ 沈宗灵．法理学[M]．高等教育出版社，1994：25．⑫ 王振民．党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]．中国高校社会科学．2013（02）．⑬ 周叶中．关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]．武汉大学学报：哲学社会科学版，2017（05）．⑭ 付子堂．法治体系内的党内法规探析[J]．中共中央党校学报2015（03）．一个社会整个规范体系至少包括国家宪法和法律、社会善良风俗和道德规范、社会自治组织制定的自我约束的规范、社团、大型企业内部规章制度、各个政党、政治性组织制定的章程和其他规范。国家制定法只是社会规范体系的一部分，尽管是整个规范体系中最重要的组成部分，但并非全部。⑫⑪ 沈宗灵．法理学[M]．高等教育出版社，1994：25．⑫ 王振民．党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]．中国高校社会科学．2013（02）．⑬ 周叶中．关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]．武汉大学学报：哲学社会科学版，2017（05）．⑭ 付子堂．法治体系内的党内法规探析[J]．中共中央党校学报2015（03）．

此外，从党内法规规范角度看，“党内法规体系”的提出，是遵循规范主义建构路径的具体表现形式，将体系化方法运用到党内法规制度建设之中。⑬⑪ 沈宗灵．法理学[M]．高等教育出版社，1994：25．⑫ 王振民．党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]．中国高校社会科学．2013（02）．⑬ 周叶中．关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]．武汉大学学报：哲学社会科学版，2017（05）．⑭ 付子堂．法治体系内的党内法规探析[J]．中共中央党校学报2015（03）．付子堂从制定主体、规范对象和表现形式三个要素以法学规范主义视角论证了党内法规的规范性、系统性。⑭⑪ 沈宗灵．法理学[M]．高等教育出版社，1994：25．⑫ 王振民．党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]．中国高校社会科学．2013（02）．⑬ 周叶中．关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]．武汉大学学报：哲学社会科学版，2017（05）．⑭ 付子堂．法治体系内的党内法规探析[J]．中共中央党校学报2015（03）．屠凯基于党内法规的法律特征，一是党内法规是事实上的行为规范，二是党内法规在某些领域的骨干作用，因此在广义的“法”与其他社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴。①屠凯．党内法规的二重属性．法律与政策[J]．中共浙江省委党校学报．2015（05）．宋功德则提出了党内法规定义六要素构成，包括主题要素、本质要素、内容要素、保障要素、形式要素、属性要素。②宋功德，张文显主编．党内法规学[M]．北京：高等教育出版社，2020：14-19．近些年来党内法规体系的构建实践也一直用规范主义的方法来建构党的内部行为规则。③秦前红，苏绍龙．论党内法规与国家法律的协调衔接[J]．学术前沿，2016（10）．综上，我们认为，党内法规应涵盖于法的内涵之中。

（二）党内法规的政治性与权威性

学界从不同角度揭示政党的内涵，总的来看，政党由硬要素和软要素两部分组成，硬要素包括组织原则和组织制度，而软要素就是政党的意识形态。④王长江．政党论[M]．北京：人民出版社，2009：80．政治属性和制度属性是政党的基本内涵。⑤王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：43．

政党意识是一种政治意识，具有强烈的政治性，这是由政党本质所决定的。⑥刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：29．意识形态往往是一政党区别于其他政党的主要标志。⑦张秀琴．政治意识形态的理论、制度与实践[J]．北京大学学报：哲学社会科学版，2007（04）．因此政治与意识形态在某种意义上经常等同起来使用，或者直接将政治视为一种意识形态。在众多政党理论中，西方政党理论更重视政党在体制中的地位，偏向于政党的组织性，而马克思政党理论则强调政党的政治属性，“政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织”⑧王浦劬．政治学基础[M]．北京：北京大学出版社，2005：266．。不同于西方政党理论，马克思主义政党都比较强调政党政治性的一面。⑨王长江．政党政治原理[M]．北京：中共中央党校出版社，2009：51．为了有效的组织政治力量开展政治活动，政党必须把政治目标上升为政治纲领，这是政党政治性的突出表现。事实上也可以认为政党是意识形态的直接表现形式。⑩张秀琴．政治意识形态的理论、制度与实践[J]．北京大学学报：哲学社会科学版，2007（04）．不过需要强调一点的，即使马克思主义政党理论区别于西方相关理论，但无可否认的是，政党政治属性和制度属性都是政党的基本内涵。⑪⑪ 王韶兴．政党政治论[M]．山东人民出版社，2011：43．⑫ 乔新生．从政党政治本质看中国共产党根本特征[N]．北京日报，2016-08-15（013）．⑬ 屠凯．党内法规的二重属性：法律与政策[J]．中共浙江省委党校学报，2015（05）．⑭ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．

中国共产党作为马克思主义政党，从诞生的那一刻起，就不是一个纯粹的利益共同体，而更是一个典型的价值共同体，具有鲜明的政治属性。⑫⑪ 王韶兴．政党政治论[M]．山东人民出版社，2011：43．⑫ 乔新生．从政党政治本质看中国共产党根本特征[N]．北京日报，2016-08-15（013）．⑬ 屠凯．党内法规的二重属性：法律与政策[J]．中共浙江省委党校学报，2015（05）．⑭ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．因此，中国共产党党内法规必然体现政党的意志。具有鲜明的政治属性。但中国共产党作为现代政党，其党内规范也具有制度属性。有学提出党内法规政治属性优先于法律属性。⑬⑪ 王韶兴．政党政治论[M]．山东人民出版社，2011：43．⑫ 乔新生．从政党政治本质看中国共产党根本特征[N]．北京日报，2016-08-15（013）．⑬ 屠凯．党内法规的二重属性：法律与政策[J]．中共浙江省委党校学报，2015（05）．⑭ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．笔者认为该观点存在着一些不严谨之处。

以政党构成要素作为参照条件或划分标准，政党内部规范主要包括政党意识形态、纲领与政策等抽象性、原则性规范，党内规章制度，政党内部伦理与政党文化等三大方面。⑭⑪ 王韶兴．政党政治论[M]．山东人民出版社，2011：43．⑫ 乔新生．从政党政治本质看中国共产党根本特征[N]．北京日报，2016-08-15（013）．⑬ 屠凯．党内法规的二重属性：法律与政策[J]．中共浙江省委党校学报，2015（05）．⑭ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．党内法规中政党意识形态、纲领与政策的内容就表现出强烈的政治属性。如党章第一章第二条：“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。”

而党内规章制度部分是党的各级组织和党员具有约束力的党内规范，其内容主要是政治性、组织性的。在马克思韦伯提出科层制理论后，这种行政（管理）类型已经渗透到人类社会的各个方面，包括各种政治体制以及所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，如商业企业、政党等。科层制的主要特点之一就是通过稳定的规章程序运作，①王春娟．科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论[J]．学术交流，2006（05）．由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。②韦伯著，简惠美译．韦伯作品集3：支配社会学[M]．桂林：广西师范大学出版社，2004：22．当代政党的运作离不开稳定的规章制度，要形成良好的内部秩序，就必须用有效的内部规范来规范党员、党的各级组织的政治行为，正确处理党内各种关系。③刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：135．如《中国共产党党章》第二章专节规定了组织制度。政党的良性运转正是党内法规制度性的体现。党内法规作为政党政治的组成部分，是任何政党都存在的制度现象。④刘长秋．论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法[J]．马克思主义研究，2017（10）．

据此，笔者认为中国共产党党内法规固然具有鲜明的政治属性，但并不是所有的党内规章制度都是政治性优于制度性，中国共产党作为现代政党，必然需要完善的规范制度体系为依托良性运转。党内法规的政治属性与制度属性二者缺一不可。

在法的诸种形式价值中，权威性、普遍性、统一性、完备性为四种主要价值。法的权威性指的是任何个人或团体都必须无条件服从法律的支配，法律的尊严神圣不可侵犯。⑤张文显 主编：法理学（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：367．法律的权威结构由外在和内在两方面影响力构成。法律的外在影响力，它主要是通过国家性、责任性和强制性三个要素来建立和维护的。法律的权威性体现内在影响力，即法律必须被信仰。⑥孙笑侠．论法律的外在权威与内在权威[J]．学习与探索，1996（04）．法律权威内在影响力源于何处，可以借鉴卢梭观点。卢梭将法律定义为人民意志的记录，赋予了法律一种新的权威，它不同于神的意志，也不同于理性，更不同于利益。它的目的是使人们对法律的服从是自愿的、非强制的，通过服从法律，获得自由，实现统治的非暴力性。⑦郭忠．法律权威如何形成——卢梭法律观的启示[J]．现代法学，2006（02）．之所以引用卢梭人民主权理论来解释法律权威的内在影响力，原因是在社会主义中国，中国共产党党内法规权威内在影响力与之有着相同的来源。

霍布斯和卢梭都认为社会契约是在个人和个人之间形成的，但是卢梭将国家等同于个人之间的契约所形成的政治社会，政府或统治者则只是人民授权行使权力的委员会。⑧张千帆．主权与分权—中央与地方关系的基本理论[J]．国家检察官学院学报，2011（04）．卢梭人民主权理论中的核心概念是共同意志（general will），卢梭说共同意志是多数人的一致，意在强调共同意志来自民意而非个别人的意志；共同意志来自民意，在某种意义上又独立于民意，介于民意和神意之间。⑨聂平平，贾永梅．个体、人民与政府：卢梭的“共同意志”学说分析[J]．江西社会科学，2010（07）．共同意志概念是卢梭为了调解古典政治哲学自然目的论的政治观念与近代意志哲学政治合法性必须建基于人民的同意的主张所产生的结果。⑩谈火生．卢梭的“共同意志”概念缘起与内涵徐大同[A]．马德普．中西政治文化论丛（第六辑）[M]．天津：天津人民出版社，2007：357-383．卢梭的主权学说在民主性上大大高于以往的主权学说，他坚持人民是主权者，认为主权是公意的具体表现，人民的公意表现为最高权力。

历史以斗争的方式把中华民族整合成了一个以中国共产党为代表的政治主体，①陈端洪．论宪法作为国家的根本法与高级法[J]．中外法学，2008，20（04）．并形成了“领导代表制”的宪法结构，把领导与代表结合在一起，从绝对的革命专政意义上的领导到人民代表的转变。②高全喜．革命、改革与宪制：“八二宪法”及其演进逻辑 一种政治宪法学的解读[J]．2012（05）．在当今中国，“三个代表”理论充分论证了中国共产党就是全体中国人民公意的直接体现，习近平总书记也指出，“中国共产党始终代表最广大人民根本利益”③习近平．在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[J]．2021（07）．。

因此，党内法规的权威源于中国共产党，源于中国共产党作为先锋队，代表着人民的利益和意志。

（三）国家法治体系视角下党内法规新意

田飞龙从党的法治的角度阐述了党内法规的内涵，他认为《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》是“党内立法法”，分别从“立法”和“审查”的角度对党内规范体系予以法治化编码。将党的权力运行纳入“法治思维与法治方式”之中，通过规范的党内立法而不是既往的“政策”“口号”方式来治党和治国，这是中共执政思维与治理文化的重大转变，是党“模范”遵守宪法与法律的积极表现。④田飞龙．法治国家进程中的政党法制[J]．法学论坛．2015（03）．强世功认为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提供了四种法律规范体系，⑤四个规范体系包括：规范整个国家发展方向和目标的路线、方针和政策；规范国家机构、社会组织和公民行为的国家法体系（包括司法解释和指导性案例）；规范执政党和党员的党内法体系；规范各种社会组织和个人行为的社会习惯法。这就意味着《决定》试图坚持法律多元主义法治观，在法律规范体系、法律实施主体、法律实施环节和法律文化传统等方面，建构多元主义的法治格局。⑥强世功．党章与宪法．多元一体法治共和国的建构[J]．文化纵横．2015（04）．王伟国也提出中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系，党内法规体系涵盖其中。⑦王伟国．国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析[J]．中国法学．2018（02）．

习近平总书记曾强调治国必先治党，治党务必从严。⑧习近平．庆祝中国共产党成立95周年大会在京隆重举行[N]．人民日报．2016-07-02（002）．在现代国家构建的大背景下，中国国家治理必然与从严治党紧密联系在一起，这不仅是现实的需求，也是历史的必然。历史维度看，中国共产党的领导地位是历史和人民的选择，其背后的国家和政党的逻辑关系是，先有政党，再设立目标，再建立政治体制，再发展经济，最后发展民主政治。因而，执政党对整个政治体制的构建起着决定作用。⑨王长江．现代政党执政规律研究[M]．上海人民出版社，2002：72．中国共产党在我国不仅是执政党，更是国家政权和整个社会的领导党，具有对国家和社会的领导权。⑩张文显．治国必先治党[N]．光明日报．2016-11-02（004）．在此情形下，不依法治党，也很难依法治国。⑪⑪ 俞可平．依法治国必先依法治党[J]．廉政瞭望．2010（08）．⑫ 张文显．法治与国家治理现代化[J]．中国法学．2014（04）．从现实需求看，在现代国家中，法治是国家治理的基本手段，提高国家治理制度只有通过法制化去完成，党内法规制度体系是法治化的重要组成部分。⑫⑪ 俞可平．依法治国必先依法治党[J]．廉政瞭望．2010（08）．⑫ 张文显．法治与国家治理现代化[J]．中国法学．2014（04）．在实践中，党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威。同时，加强党内法规建设，以自身的制度化带动国家治理的制度化。

二、党内法规和国家法制关系

中国共产党作为领导党和执政党，决定了中国共产党的党内法规具有管党治党和治国理政双重的功能。因此，明晰二者区别联系、范畴界限，才能够有效地推进两者紧密地统一在中国特色社会主义法治体系之中。①李斌雄，廖凯．正确认识和处理党内法规与国家法律的关系[J]．思想理论教育．2019（06）．当下学界对于二者关系的论述分为三个角度，一是中共作为执政党视角下的二者关系；二是国家治理体系中党内法规和国家法律；三是多元法的概念的角度分析。

（一）执政党角度

田飞龙从国家型政党的角度指出中国共产党完成了从革命党向执政党的转变，这个转变过程就是要通过法治型政党的建设，来配合、推动、引领法治中国的建设，使党成为中国法治建设的“领头羊”。②田飞龙．法治国家进程中的政党法制[J]．法学论坛．2015（03）．王伟国充分论证了党的主张这一内涵，概括国家治理制度体系为三个方面有机构成。③王伟国．国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析[J]．中国法学．2018（02）．

宋俭认为在当代中国的国家治理体系中，中国共产党的领导既包括依法领导，也包括依规领导、依制领导。党内法规制度和宪法法律一样，是中国共产党领导人民治理国家的重要规范体系，在国家治理中具有重要地位。中国共产党作为执政党要依法执政。而作为领导党，在履行国家治理的领导职能时，就不仅需要靠宪法和法律法规来调适，还需要依靠党章和党内法规制度来调适。④宋俭．论党内法规体系与国家治理体系[J]．人民论坛·学术前沿．2018（06）．强世功认为党章乃是中国宪法体系的有机组成部分，并提出中国特色的“党国宪政体制”是当下党章与宪法、政党与国家的关系的基础。中国的党国宪政体制，不仅要“以党建国”，而且要“以党治国”。走出一条既不同于西方的党国分离宪政体制、也不同于苏联的党国整合宪政体制的第三条道路，即党和国家的关系既不是分离，也不是整合，而是在两者互动中保持动态平衡。⑤强世功．党章与宪法．多元一体法治共和国的建构[J]．文化纵横．2015（04）．

党的政策在建国后的政治生活中发挥着主导作用。至改革开放，法律系统逐渐分出，其相对于政治系统的独立性不断加强，法律在国家和社会治理中所扮演的角色越来越重要。⑥秦前红，苏绍龙．论党内法规与国家法律的协调衔接[J]．2016（10）．李树忠总结了中华人民共和国成立以来党法关系的几个重大变迁后，指出法治是现代国家的基本特征，依法执政是党治国理政的基本方式。⑦李树忠．党内法规与国家法律关系的再阐释[J]．中国法律评论．2017（02）．同时要坚持“宪法为上，党章为本”的基本原则。

（二）国家治理角度

张文显从国家治理的高度指出中国特色社会主义国家治理体系是由一整套制度构成，党内法规体系是重要组成部分。⑧张文显．法治与国家治理现代化[J]．中国法学．2014（04）．罗许生指出国家治理现代化的两个基本面向是治理体系的法制化与治理能力的法治化。国家治理的制度体系除了国家法律体系外，还包括党内法律体系。⑨罗许生．国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构[J]．中共福建省委党校学报．2016（06）．肖金明也提出相应观点，我国的法制度体系由国家法律制度、党内法规制度、社会规章制度三大体系构成，努力建设一个讲规矩的执政党、一个讲规范的国家政权、一个讲规则的社会，其最终目的是推进党和国家以及社会治理体系和治理能力现代化。①肖金明 ．传统制度文化、当代法治精神与治理现代化[EB/OL]．（2017-02-11）[2020．08．21]htts．//www．baidu．com/link?url=Ac8JozuolMiiG3GKoRWrWh9AUn_dJ4UhM5dh7uaEzbUam7RQtFU5GuwWNxHjhER BE8StxiCbTBmanvyBmsAa&wd=&eqid=9a7751a400331958000000065e55cecf．

秦前红提出对于二者之间关系时要跳出“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定式，立足法治一般规律和中国政治现实，着眼于国家治理现代化，遵循国法高于党法、党法严于国法原则，提出了体系共存的相容性、具体规范的无矛盾性、值追求的同向性、行为指引的连贯性四个方面的基准。②秦前红，苏绍龙．党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J]．法律科学．西北政法学院学报．2016（05）．

此外，不少学者从法治和党治衔接的角度阐述了党内法规建设与国家治理的关系。王伟国提出依法治国与依规治党在中国特色社会主义法治体系、坚持全面依法治国基本方略、党依法执政和坚持全面从严治党基本方略以及国家治理现代化达成有机统一。③王伟国．国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析[J]．中国法学．2018（02）．

（三）多元法视角下党法关系

姜明安从五个方面论述了党内法规和国家法律的关系，指出党内法规无疑构成依法治国的“法”的重要组成部分。作为国家执政党的中国共产党当然也是依法治国的“治”的主体。从社会角度来看，执政党基本性质属于社会，所以社会治理当然包括执政党的治理。④姜明安．论党内法规在依法治国中的作用[J]．中共中央党校学报．2017（02）．付子堂认为党内法规和国家法律关系表现为价值取向一致、规范对象相融、功能发挥互补等方面，并指出两者之间关系的基本原则就是以宪法为遵循，以党章为根本⑤付子堂．法治体系内的党内法规探析[J]．中共中央党校学报2015（03）．高鹏怀认为，随着国家治理现代化的演进和国家治理能力的提升，单一的“国家法”体系已无法胜，“党内法规”便产生了效力之外溢，与“国家法”一道成为国家治理中的重要规范供给。⑥高鹏怀：廉睿．国家治理现代化视阈下“党内法规”与“国家法”良性共存机制的建构路径[J]．保定学院学报．2018（01）．在实践中，“党内法规”通过立法吸收或立法整合等具体方式间接作用于社会事务，从而达成对社会的“柔性治理”，弥补“国家法”的“刚性治理”之缺憾。⑦廉睿，卫跃宁．发端于中国本土的“软法”机制——中国共产党“党内法规”的性质透析及其逻辑解构[J]．青海社会科学．2017（01）．即使如此，鉴于中国共产党的特殊地位，软法性质的党内法规必将对国家事务产生相应的影响。⑧罗许生．国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构[J]．中共福建省委党校学报．2016（06）．

三、制度化与权力规制—党内法规和国家法的衔接

在探究党内法规和国家法制二者关系时，政党和国家理论是明晰二者关系的基础。政党和国家关系作为政治学的基础理论在此不必赘述，但政党和国家理论也因其基础性则用作于探究党内法规和国家法制关系稍显宏大，具体可以从制度化和权力规制的角度来寻找二者的衔接点。

（一）政治制度化与政党制度化

亨廷顿认为政治制度是共同体的政治秩序，首提政治制度化的概念，指出制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，并设定了四个维度的标准。①（美）塞缪尔·P·亨廷顿著 王冠华译．变化社会中的政治秩序[M]．北京：三联书店，1989：11-22．但是亨廷顿的理论构建中并没有区分组织和制度两个概念，而是笼统混杂在一起，②韩奇．亨廷顿政治制度化理论的回顾与反思[J]．河南师范大学学报（哲学社会科学版）．2012（01）22-26．更多讨论的是组织如何保持自主性和稳定性。尽管如此，亨廷顿依然给予了很多启示，他认为，在政治参与和政治制度化高水平上保持二者平衡的社会，则可以断言是长治久安的社会。③（美）塞缪尔·P·亨廷顿著 王冠华等译．变化社会中的政治秩序[M]．北京：三联书店，1989：381．在当今世界中，政治制度化是现代国家发展的核心要求之一，④林尚立．政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思[J]．复旦政治学评论．2009（01）．政治制度化可直观地理解为政治生活的规范化和有序化。⑤程竹汝．论现代司法的政治制度化功能[J]．政治学研究．2002（02）．而在制度化和制度的关系上，个人认为制度化是一个动态过程，制度是一个静态的结果，是制度化的表现形式。

政治制度包括三个层面上的内涵，内层和中层分别是国体和政体，外层即具体可操作的规则、程序等，外层又分为法外制度和法内制度两种形态。而法内制度即规定政治行为的法律准则。⑥浦兴祖．当代中国政治制度[M]．上海：上海人民出版社．1990：1．如人民代表大会制度是我国根本政治制度，直接体现在我国宪法当中。从法律和政治制度的关系来看，法律是由政治制度所决定的，但国家政治制度只有通过法律才能规范人们的行为，⑦杨方杰．政治法律关系论[J]．现代法学．1988（02）．同时，法律也是政治的规则。⑧卓泽渊．法政治学[M]．北京：法律出版社，2005：34．

制度化的理论框提出后，有学者将其运用在政党理论研究中，即政党制度化研究。胡荣荣将政党制度化的内涵界定为政党行为稳定化、常规化、理性化的过程。同时指出，政党制度化可以降低不确定性、增强可预期性。反之，制度化的滞后、失败、不足和缺失都会引发政党危机。⑨胡荣荣．政党制度化．理论框架与实践分析[J]．广州社会主义学院学报．2012（03）．林尚立指出政党活动的制度化是现代国家建设追求制度化和一体化的必然结果。⑩林尚立．政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思[J]．中国延安干部学院学报 ．2009（05）．虽然刘红凛没用制度化一词，但也认为世界各主要国家的政党与政党政治逐渐走向规范化、制度化、理性化、有序化，政党政治逐渐走向成熟与稳定，政党规范化成为和平时期政党政治发展的一个基本要求，也是一个基本趋势。⑪⑪ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．⑫ Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．⑬ Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．⑭ 林尚立．执政的逻辑．政党、国家与社会[J]．复旦政治学评论．2005（01）．随着相关研究不断深入，政党制度化理论构架集合诸多要素，⑫⑪ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．⑫ Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．⑬ Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．⑭ 林尚立．执政的逻辑．政党、国家与社会[J]．复旦政治学评论．2005（01）．但其中有一个基础核心要义就是规则的稳定性。⑬⑪ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．⑫ Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．⑬ Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．⑭ 林尚立．执政的逻辑．政党、国家与社会[J]．复旦政治学评论．2005（01）．此外，林尚立明确了政党制度与国家制度的耦合以及党内民主的制度化是政党制度化发展的两个方向。⑭⑪ 刘红凛．政党政治与政党规范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．⑫ Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．⑬ Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．⑭ 林尚立．执政的逻辑．政党、国家与社会[J]．复旦政治学评论．2005（01）．

在罗列了众多理论观点后，我们大可化繁为简，将政党制度化理解为依规而治，通过规则约束党员行为模式，调整、维护党内秩序，推进实现政党目标。①刘洋．党内法规的三重意义与建构逻辑析论——基于政党制度化的视角[J]．江汉论坛．2020（08）．而这些规则不仅包括党内法规为代表的正式规则，包括以党内惯例、党内文化为代表的非正式规则。法治是政党制度化的主要目标。

亨廷顿的政治制度化理论架构虽然存在一定的缺陷，但是经过日后学者的不断完善，已成为普遍接受的理论。政治制度化是向现代国家转型的必经方式。不同于西方国家，广大发展中国家为政治制度化理论实践提供了广阔空间，如何实现政治制度化并没有普遍的模式。②韩奇，曲建晶．亨廷顿政治制度化理论的回顾与反思[J]．河南师范大学学报（哲学社会科学版）．2012（01）．政党制度化作为政治制度化构成部分，有着内在的一致指向，即法治。制度化是法治化的前提和基础，法治化是制度化的目的和方向。③宁显福．全面推进新时代党的领导制度化法治化[J]．世界社会主义研究．2019（01）：9-16．

（二）权力的规制

从权力角度看，政党与国家权力密切相关。权力的发展经历了两次分化，第一次是国家权力从社会权力分离出来，第二次就是政党政治下执政党权力从国家权力分离。因此，政党虽不是国家组织，但其活动与国家权力密切相连。④王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社2011年版：181．从政党定位看，获取权力并实现和保障特定利益是根本任务、基本出发点和最终目标。最直观的第一任务是成为执政党。⑤段志超．政党政治视角下的政党与国家权力—兼及中国共产党领导的多党合作制度[J]．学习与探索 ．2004（03）．

我们知道，法治核心要义是控权制度的存在和权力制衡原则被遵守，⑥徐显明．论“法治”构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J]．法学研究．1996（03）．而政党权力由内生性和外生性两大方面构成。⑦王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：171．因此，顺着权力控制的思路，“政党法治内涵应包括以政党章程和国家宪法、法律作为政党活动的总规范，以政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党治理模式”⑧王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：275．。

但是在这里需要注意的是，政党的外生性权力包括政党领导和政党执政。⑨王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：172．政党执政是国家法律认可的政党获得国家权力的方式，而政党领导本质上是一种社会动员力，可以超越国家体制的。⑩王长江．政党政治原理[M]．北京：中共中央党校出版社．2009：176．不同于西方国家政党的作用是补充制度的力量，中国共产党作为先发型政党，能够影响乃至决定现代化带来的社会秩序变迁，对国家政治发展起着更为重要的作用。⑪⑪ 罗干．政党制度化与国家治理．后发展国家政治发展的理论观察[J]．江苏社会科学．2016（03） ．⑫ 王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：172．通过解构政党权力可发现，政党通过执政的方式和国家在公共权力形成了交汇，在特殊情况下，政党领导甚至能获得体制外的权力。⑫⑪ 罗干．政党制度化与国家治理．后发展国家政治发展的理论观察[J]．江苏社会科学．2016（03） ．⑫ 王韶兴．政党政治论[M]．济南：山东人民出版社，2011：172．

中华人民共和国成立伊始，百废待兴，法制初创，中国共产党肩负起重构秩序的重任，此时，党权凸显，此时权力的制约更多靠党的自我约束。改革开放后，经过数十年的转型发展，依法治国成为新时代实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，这必然要求党和国家活动纳入法制框架。

党内法规和国家法律同属于中国特色社会主义法治体系，同属于国家治理体系，治党与治国相辅相成，缺一不可。而且，依规治党也是依法治国的重要前提。①张文显．习近平法治思想的理论体系[J]．法制与社会发展．2021（01）．正如习近平同志所说，治国必先治党，“纲纪不彰，党将不党，国将不国”②习近平．加强党对全面依法治国的领导[J]．求是．2019（04）．。“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”③习近平．在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M]．北京：人民出版社，2016：3．

结 语

党内法规涵盖于广义法的内涵之中，党内法规和国家法律之间的关系既有区别也有联系。我们在讨论党内法规的法律属性时，同时也应重视党内法规的政治属性的研究。在探寻党内法规和国家法律的关系的进程中，不可回避的基础理论是政党和国家关系，党内法规和国家法律关系只是政党和国家关系的表征之一。但囿于政党和国家关系该理论的宏大，无法更进一步明晰二者关系细节，因此从制度化和权力规制角度着手，能够更好地探寻党内法规和国家法制联系之实质。