法律规制视域下的我国上市公司会计信息披露研究

■/ 李玉红 刘明蕾

证券市场在我国社会主义市场经济体制中发挥的作用不言而喻，作为构建证券市场透明规范环境的关键一环，会计信息披露制度是证券市场制度设计的重要组成部分。然而在实践中，存在着较为严重的会计信息违规违法披露问题。信息披露法律制度，是指证券监管法要求证券市场运行主体在证券发行、交易、服务以及监管过程中，依法向社会公众通过一定的方式方法披露与上述活动相关的一些可能影响证券价格的真实信息，使得投资者根据所获取的该真实信息从而进行证券投资活动的证券监管法律制度（李东方，2019）。据此，上市公司的会计信息披露行为是指上市公司依据法律法规的规定，通过某些特定的方式，将本公司的财务状况和经营情况等信息，向社会公众公开和向监管部门报告的行为。

上市公司披露的会计信息是投资者等利益相关者进行决策的重要依据，倘若上市公司提供的会计信息存在问题，会给市场带来错误的导向，从长远来看也不利于整个证券市场的健康稳定发展。从法学理论的角度来看，上市公司对自身的会计信息进行必要的公开，也是《民法典》规定的公平原则在证券交易行为中的体现。

一、我国上市公司会计信息披露的法律规制现状

（一）立法现状

目前，对于规范上市公司的会计信息披露，我国已经初步构建了法律规制体系，涉及了有关信息披露的内容、方式以及相应的法律责任等方面。

首先是法律，包括《公司法》《证券法》《会计法》，等等，上述法律或多或少都含有与上市公司会计信息披露行为相关的内容。从具体的法律条文上看，《公司法》中主要是一些原则性的规定；《证券法》《会计法》中则更加具体化，包括了披露的内容、披露格式、披露途径等。

其次是行政法规和部门规章，制定机关主要为财政部和证监会，是一些较之法律更加具体的规范性细则。包括《股票发行与交易管理暂行条例》《公开发行证券的公司信息披露规范问答》等一系列具体规范。

最后是具体规范，由自律性组织制定，包括证券交易所、证券业协会等社会团体组织制定，针对在实际情况下所遇到的具体问题，提供更加细化的操作规范和指引。

总体而言，我国已经建立了相对完善和系统的上市公司会计信息披露制度体系。从整个制度设计上来看，我国对上市公司会计信息披露的监管属于集中立法型导向，这是符合现实要求的，但仍然存在许多不足之处。

（二）执法现状

自1990 年上海证券交易所成立起，我国证券市场不断发展，上市公司的数量在逐年剧增，通过查阅中国证券监督管理委员会2021年年报的统计数据可知，2021 年整个市场中新增上市公司524家，年末公司总数量增至近4700家，总市值的规模稳居全球第二。然而与此同时，上市公司会计信息披露违法违规的案件数量也在逐年增长，图1是近四年因会计信息披露违规的相关事项而被证监会予以处分的上市公司数量。

图1 2018-2021年会计信息披露违规公司数

在2021 年的最后一天，搜于特、晋亿实业、聚光科技等9家企业公告收到证监会下发的9项行政监管处分，至此2021年全年，因会计信息披露违规的相关事项而被证监会予以处分的上市公司数量定格在1000 起。2020 年和2019 年相比增长率较高，这可能与新《证券法》的颁布施行有关。在新法中，第一次以专章的形式规定了信息披露制度，这也显示了立法机关对上市公司信息披露问题的重视，并将处罚金额上限从原来的60 万元提升至1000 万元。正如中国政法大学教授刘纪鹏所说，“信披问题是证券市场的灵魂。上市公司只有信息披露准确、真实，投资者才能减少风险，市场才能更健康发展。”

近年来，上市公司会计信息披露的违规行为不仅在数量上呈现逐年上升的趋势，而且在手段上也更加地隐蔽，所导致的危害也更加地严重。目前在我国上市公司主要的五种违规类型里，有四种都与信息披露行为相关，如表格1中所示。从近四年的执法情况来看，出现违规数量最多的类型是“未及时披露重大事项”，仅2021年涉及该项的违规数量就多达738起。

正如表1所示，因“未及时披露重大事项”而遭到处分的公司，2021年较2018年增长了46.72%，而同一时间段，我国上市公司的总数仅仅增长了31.05%。位列第二的是“信息披露虚假或严重误导性陈述”，这种情形主要指虽然所披露的信息是真实存在的，但其所记载的方式或内容等存在缺陷，可能误导信息使用者的认识，影响决策判断（李方华，2019）。此类虚假陈述行为比推迟披露更加积极主动，具有更强的主观恶意性。据统计，2021年至少有19家上市公司因财务造假遭到证监会的行政处分。以*ST 浪奇为例，经查明其在2018 年至2019 年的三年里，公司通过虚构交易行为等违法方式，虚增利润约4.11亿元。与“信息披露虚假”不同，“严重误导性陈述”往往用来伺机减持套现，例如，汤姆猫妄称其已成立元宇宙方向的转向工作组，直接导致其股价出现了连续上涨，在收到来自证监会的关注函后，才表示“公司产品与理论上的元宇宙还存在很大差距”。而与此同时，公司的控股股东金科控股和一致行动人朱志刚却在此期间趁机减持套现约3.6亿元。

表1 2018—2021年信息披露违规类型

二、我国上市公司会计信息披露的法律规制问题

（一）法律责任的规定范围存在缺陷

通过对我国上市公司会计信息披露的法律规制现状进行梳理，可以看出，我国在对上市公司会计信息披露问题进行规制时，多以行政处罚为主，而较少适用民事处罚或刑事处罚。

1.行政责任。如图2 所示，在绝大多数情况下，针对违规披露的行为仅仅处以书面或口头上的警告、批评教育、处以罚款。这样的处罚，对于负面影响较轻、违法程度轻微的违法行为来说比较适用，但在社会影响的范围较大或者情节较为严重的情况下，若只采用行政责任，则无法真正实现警醒效果，也会对投资者的信心造成一个沉重的打击。例如，市场中影响力巨大的*ST 康美300 亿财务造假案，也仅仅被公开处罚了60 万元。甚至在某种意义上来说，这种与危害程度不相匹配的处罚是对违法行为的变相纵容，当违法的成本远远低于其带来的收益，最直接后果就是会计信息违法披露的现象将越来越泛滥。

图2 2021年上市公司信息披露违规处分情况

2.刑事责任。虽然2006年《刑法修正案（六）》便已确立了“违规披露罪”，但是司法实践中几乎不适用该罪。据查，从2006年到2020年，能在公开渠道中检索到的追究信息披露违规犯罪人刑事责任的案件总数不到10 件。《刑法修正案（十一）》新增“控股股东、实际控制人违规披露、不披露重要信息罪”，与此同时，最高刑期提升为10 年以下有期徒刑。此次新增不仅扩大了主体范围且明确权责的内容，填补了之前法律规定的漏洞，同时提高对违法行为的惩罚力度，这在一定程度上能够对造假的公司和相关利益的主体产生威慑力，进一步强化了对于我国信息披露制度的相关法律保护（胡云腾、徐文文，2021），从而有效抑制信息造假行为的发生。

3.民事责任。相较于前两种法律责任，民事责任能够为受害的利益相关者提供更为充分的救济。在我国的理论界和实务界已经拥有了一个共识，即在证券市场中，因违法违规行为遭受损失，应当承担民事赔偿责任。然而，一直以来，对会计信息披露不当行为所导致的民事责任主体存在一定争议。加之我国的相应司法配套设施也还不够完善，目前“民事责任”只是空有共识，鲜有实践。除此之外，共同诉讼程序较为复杂，不仅具有高昂的成本负担，而且诉讼效率非常低，这对于人数众多、分布却又特别分散的中小投资者来说，无疑是一个过分低效的维权手段。然而，每位投资者所遭受的损失数额始终是有限度的，个人的力量也是有限制的，故在经过现实考量下，作为理性个体权衡成本和收益后，放弃起诉的概率很大，这种现状无形中又助长了上市公司违规信息披露的气焰。

（二）会计信息披露的监管机制不健全

1.监管主体间权责界定不够清晰。在我国，对上市公司的监督管理，主要是由财政部和证监会负责，两个部门之间的权责范围，存在着部分职能重叠、交叉的现象，还不能很好地满足我国证券市场的监管需要。财政部制定和发布会计准则，内容包括公司的会计机构设置以及会计人员配备等；此外还负责监督注册会计师的工作。然而在《会计法》中，相关规定还是较为抽象，不具有很强的可操作性，很容易出现监督的漏洞或空白。作为中国的证券市场中最直接和权威的管理者，证监会主要负责制定具体的规则和直接处理重大的信息披露案件。从规制上市公司会计信息披露行为的内容看，两者之间会出现一些矛盾的地方，有时可能会出现难以同时满足两大监管部门的要求。

2.行业自律组织监管较为薄弱。单凭政府的监管，往往很难顾及到市场的方方面面。行业自律组织是始终置身于市场之中的主体，很好地起到了连接作用，同时市场主体往往是存在被尊重的需要。这时证券业协会可以很好的调节平等主体之间的微妙关系，达成双赢局面（鲍颖焱，2019）。因此作为行业协会，应当尽可能发挥出行业自治的优势，行业自律组织应当充分调动主观能动性，协助政府监管机构的工作。目前，我国的证券交易所更像是附属于证监会的机构，没有发挥出自律监管的职能。当证券交易所怀疑上市公司存在违规违法披露行为的可能，要向证监会反映，再由证监会去调查与核实是否存在违法违规问题，这种二线监管地位，使得证监会的调查权和处罚权都很难充分发挥出真正的作用。而作为一线监管部门的证券交易所交易所，却只有于警告、通报批评、公开谴责等处罚权力，所能起到的惩戒作用十分有限。

3.公司内部控制机制频频失灵。在实践中，许多上市公司还不具有健全的内部治理结构，出现了诸如股权比例严重失衡、监事会职能缺失等问题。当内部监管不能有效发挥作用时，面对利益诱惑难免心怀侥幸，最终造成会计信息披露违法违规现象的泛滥。造成公司内部控制机制失灵的原因主要包括两个方面：一个是上市公司的股权结构不合理，例如有的出现了一股独大的局面，这打破了上市公司制度中构建的股东会、董事会及监事会三方相互制衡机制；另一个是独立董事和监事会功能冲突（王俊莹，2015），因为监事会制度在实践中几乎失效，我国强制规定上市公司应当建立独立董事制度，结果导致了独立董事与监事会的功能冲突，如表2所示，这种双重监督的局面往往会出现双重推诿的情况。

表2 独立董事与监事会功能冲突

三、我国上市公司会计信息披露的法律规制完善

（一）完善会计信息披露的法律责任

1.适当使用行政责任。行政责任虽然在追究会计信息的违法违规披露行为中，发挥了比较大的作用，但威慑力还远远不够，难以起到有效的惩戒效果。在巨大的利益诱惑面前，唯有加大对会计信息披露违法违规的处罚力度，才能有效地杜绝证券市场上此类行为的泛滥。除此之外，笔者认为可以进一步完善行政和解制度。2019 年，新《证券法》第171 条首次在法律层面确立了证券执法领域的行政和解制度（汪金钗，2020）。作为保护投资者的一项创新制度，证券行政和解在国内的实施还远远未达到域外成效。以证券市场发展较为成熟的美国为例，对于会计信息披露不当的案件，半数以上都以和解结案。

2.加强刑事责任追究。2021年7月，我国发布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，开启了对金融证券领域犯罪严厉打击的新时期。2022年在全国人大第五次会议上，最高人民检察院检察长张军指出金融证券领域犯罪是“两高”在2022年的重要工作安排。笔者认为，刑事责任与行政责任的关联度较高，应当形成行刑共治的强监管模式，加大处罚力度，尽可能减少会计信息造假的行为发生。除此之外，有部分上市公司还会通过会计信息披露来进行操纵证券市场的犯罪行为，例如上文中提到的康美药业案，造成了极其恶劣的社会影响。尽管此时违规披露会计信息的行为是操纵市场罪的手段行为，彼此之间存在牵连关系，但笔者认为仍然可以独立追究上市公司违规披露行为的刑事责任，以儆效尤，震慑潜在的违规披露主体。

3.拓宽民事责任适用。从域外的经验来看，真正使得上市公司难以承受的责任，恰恰是由广大中小投资者以自身权益遭受侵害提起的民事诉讼，而非来自监管机构的行政处罚。笔者认为，应尽快建立以民事赔偿为主的信息违规披露法律责任制度。民法侧重于对权利进行救济，承担民事责任是为了消除违法行为所导致的不利后果，拓宽民事责任的适用有助于抑制违规披露现象的发生。针对共同诉讼程序的问题，可以引入美国式的集团诉讼模式，是以“默示参加，明示退出”作为基本原则，目前我国证券市场上的集团诉讼主要还是针对典型重大的案件。笔者认为，应当构建更为合理的集团诉讼制度，从立法层面对个人投资者提起诉讼的行为持支持态度，鼓励其维护自身权益，最大限度地拓宽民事责任适用范围，以保障证券市场的健康良性发展。

（二）改进会计信息披露的监管机制

1.明确各监管主体的权责范围。发达国家的通行做法是由证监会对证券市场进行统一的监督管理，此举能够有效地避免财政部和证监会之间出现权责相互冲突的情况。除此之外，证监会承担的角色应当是“抓大放小”式的宏观监管，将更具操作性的权力赋予证券交易所，充分发挥出行业自律监管的积极作用。多头管理的体制不利于政令统一，一个良好的沟通协调机制有赖于监管主体间的协调一致性，从而避免执行中的混乱，最终达到一个较好的监管效果。

2.充分发挥行业自治组织作用。正如前文所说，证券交易所是处于监管一线的机构。从目前来看，证券交易所的自由性和灵活程度不够，无法很好地满足证券市场监管的需要。因此，应当一定程度上提高证券交易所的职权，以强化其作为自律监管组织的地位。各个交易所拥有独立的调查权，也不是简单地审查上市公司主动提供的信息，而是可以“主动地”监管，要求问题公司配合调查，甚至能够直接入驻问题企业，深入其内部去调查核实，那么对于违规的信息披露问题，就能及时得到解决，将一些违法违规行为扼杀在摇篮里。

3.优化上市公司内部治理体系。公司的内部治理结构是为了保证公司正常的生产经营活动，股东会、董事会和监事会三者之间应当是一种互相制衡的关系，而现行公司治理结构的制度性缺陷也导致了目前的会计信息质量普遍不高。故笔者认为，可以从两个方面进行上市公司内部治理体系的优化。首先，公司的股权结构应当尽可能合理化，避免出现过度集中的情况，从章程里就要充分保障中小股东的权益；另一个方面，将独立董事和监事会的职责划分清楚，使得能够充分发挥出二者对公司业务活动的监管作用，最终实现虚假披露会计信息的行为在公司的有效内控下得到最大程度的遏制。