新公共管理视角下的高校后勤财务管理创新

■/ 易先菊

高校后勤财务管理作为高校财务工作的重要组成部分，在高校公共管理属性框架下谋划、运行与发展，与高校财务管理相依相存。同时，后勤财务管理又是高校后勤工作的重要内容，对后勤的生存与发展发挥着至关重要的作用。随着经济改革与社会发展的纵深推进，尤其是在当前高等教育体制机制改革、“双一流”及高水平大学建设背景下，高校后勤财务管理面临前所未有的机遇和挑战。历经社会化改革二十多年的风雨兼程，高校后勤财务管理中的问题也不断凸现出来。如何理顺高校后勤财务关系，创新财务管理，更加科学有效地发挥财务监管职能，同步提升高校后勤社会效益与经济效益，助推高校后勤的健康可持续发展，是当前值得探讨的问题。

一、高校后勤财务管理创新研究的重要意义

（一）后勤财务管理

后勤财务作为后勤管理的核心内容，是高校后勤科学有效运行的基本保证。后勤实体在高校公共管理框架下，必须以坚持提供稳定可靠的后勤保障服务为首要使命，同时又要谋求必要的经济效益才能实现实体的生存与发展。由于后勤实体所具有的公益性和经济性这一双重属性特征，后勤财务关系与运行机制成为后勤经营管理中的重要内容。探讨如何理顺后勤财务关系，创新财务管理机制，将为高校后勤实现可持续发展奠定基础。

（二）高校后勤

高校后勤凭借社会化改革机遇和高校坚实的财政支持得以迅速膨胀，而后勤财务监管体系受原高校事业化、程序化等因素的影响，发展相对滞后。研究如何加大高校后勤内部控制建设步伐，优化和完善后勤财务监管体系，将为高校后勤实现可持续发展保驾护航。

（三）高校后勤财务机构

后勤财务部门是后勤经营管理的中枢系统，构建一支专业、精干和高效的财会队伍，是实现后勤发展战略的基础。在高校后勤实现快速发展、而后勤财会队伍整体素质普遍偏低的现实情况下，研究如何创新人才机制，提升财会队伍整体素质，将为高校后勤实现可持续发展提供不竭的源动力。

二、国内高校后勤财务管理的主要模式

（一）法人治理结构下实行企业财务管理的“浙大”模式

浙江大学后勤集团拥有餐饮服务、物业管理等多个法人公司和实体。后勤集团及所属单位均为公司制法人实体，执行《企业会计制度》。后勤集团内设置财务部作为大学二级财务，行使集团本级会计核算以及对集团所属实体的财务指导和监管职能。各实体内部再设专门的财务机构，作为学校三级财务，负责本实体的会计核算和财务管理工作。

（二）非法人治理结构下实行企业财务管理的“华师”模式

华南师范大学后勤管理处内设后勤财务科，作为学校二级财务，执行《企业会计制度》，行使后勤实体的会计核算和财务管理职能。各实体不再设立财务机构，各实体报账员、仓管员、收银员等财务工作岗位人员全部纳入后勤财务科统一管理和调派。财务管理上狠抓成本控制和物流管理，追求科学化、规范化、精细化、底层化财务管理。

（三）高校财务管理通用模式

这类管理模式在全国高校后勤中占较大比重，在大学财务处设立后勤财务机构，集中统一核算后勤实体的经济业务，大学后勤处和所属后勤实体不再设置财务机构，所有后勤经济业务全部纳入大学一级财务核算管理。后勤财务机构在大学财务的总体框架下运行，与大学财务执行相同的会计制度，形成高校财务管理通用模式。

三、高校后勤财务管理存在的问题及成因

（一）财务管理目标相对滞后

后勤财务管理目标是后勤财务管理活动的出发点和落脚点，决定着财务管理的定位和方向。结合国内高校主要后勤财务管理模式，后勤财务管理目标主要分为三种类型，一是法人治理结构下实行企业财务管理的利润最大化目标，二是非法人治理结构下实行企业财务管理的利润最大化目标，三是高校财务管理通用模式下的服务效益最大化管理目标。其中第三类后勤财务管理目标，在全国高校中占有较大比重。这类财务管理目标在经营实践中表现较为模糊，财务管理中带有较为浓厚的趋行政化色彩。后勤实体自营收支的缺口主要依靠大学拨款予以弥补，实体的生存与发展，很大程度上依赖大学，财务管理目标在很大程度上滞后于后勤社会化发展目标，后勤管理创新动力不足。

分析其原因主要为：①会计制度方面的原因。根据后勤社会化改革发展目标和要求，高校后勤需要建立现代企业管理体系，执行《企业会计制度》组织后勤核算。但是实行高校财务管理通用模式的后勤财务企业化程度较低，无法适应《企业会计制度》运行要求，使会计制度选择陷入两难境地，很大程度上增加了财务管理目标的不确定性。②经营监管方面的原因。现阶段，后勤实体在经营管理上的困难和缺口很大程度上主要依靠大学拨款与补助等方式解决，后勤实体的经营服务协议一定程度上成为刚性不足的“父子约定”。在后勤监管方面，形成“校企一家，风险共担”的管理现状，造成经营监管权责比较模糊，一定程度上使后勤财务管理目标更加趋于滞后。③其他内部原因。我国后勤社会化改革中，后勤国有资产产权不清晰、人事脱离不充分等导致财务管理关系不顺，是我国高校后勤普遍存在的问题，随着改革推进，因产权不清导致后勤财务关系不顺的问题日益突出，严重影响后勤财务管理的目标与方向。

（二）内部控制建设相对缓慢

2008 年国家出台了《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7 号），2012 年《行政事业单位内部控制规范》（试行）（财会〔2012〕21号）颁布，为高校后勤内部控制建设与发展带来契机。但是，由于大部分后勤与高校分而未离的现状，以及姓“事”的内部管理环境等多种因素的影响，高校后勤内部控制建设总体上相对缓慢。

后勤内部控制建设相对缓慢的原因主要为风险防控观念相对落后。经营主体的生存与发展过程，就是识别、评估与管理各种风险的过程，风险管理贯穿于经营管理全过程。由于高校财务管理通用模式下的后勤实体一直依存于大学的行政事业体制之下，后勤队伍的风险防控意识普遍比较淡薄，不相容岗位相分离、财产保护等控制活动执行效果与预期存在一定差距，培育内部控制环境、落实内部控制措施等内部控制建设工作有待进一步加强。

（三）财会队伍整体素质偏低

高校后勤实体的双重属性特征，要求后勤财务加大核算管理力度，深挖实体经营潜力。这样，对后勤财务岗位的需求由“报账会计”转向“管理会计”，要求财会人员必须具有较高的财务管理综合素质，要求既是专业的会计师，也是经验丰富的高级管理人员。但是，后勤社会化改革发展到现阶段，后勤财会队伍人才现状与管理需求存在较大的差距，整体素质有待提高，人才缺乏日渐成为后勤财务管理面临的突出问题。

其原因主要为：首先，人力资源管理理念落后。这是后勤财会队伍整体素质偏低的主要成因。原在编“老人”随实体与高校分离后，在人事关系和薪酬待遇上与大学其他部门同级人员基本一致，倾向于事业化人事管理；受聘进入实体的“新人”模拟企业人力资源政策管理。这两种人事管理模式并行的局面，使后勤无法进行总体绩效考核和薪酬体系设计，造成后勤内部“同工不同酬”和“吃大锅饭”现象普遍存在，严重影响队伍整体开拓性和凝聚力。其次，后勤吸纳和留住人才的机制和环境尚未形成。伴随改革的深入，后勤经营管理对人才的需求逐渐增加，但人力资源政策、绩效管理以及聘用与考核等管理机制不健全，良好的人才环境尚未形成。人力资源管理职能欠缺，导致后勤财务难以吸纳和留住人才。

四、新公共管理理论在高校后勤财务管理中的适用性分析

新公共管理理论最主要的内涵特征是“公共管理社会化”，其核心内涵在于：“管理过程中实施明确的绩效控制，更加关心服务效率、效果和质量，公共部门提供的服务更多选择通过市场机制和竞争机制展开。在具体的经济活动中，新公共管理主张通过强化市场机制和管理创新等大多在私人部门中使用的管理措施来提升公共部门的服务效率。”

新公共管理被认为是一场追求经济、效率、效益目标的管理改革运动，主张引入竞争机制以提高公共服务水平，采用企业化管理工具、技术与方法提高政府及其他公共管理部门的管理效率。有学者认为，“从我国高校后勤社会化和西方新公共管理运动的对比中可以看出，我国高校后勤社会化改革无论在基本思路、目标和主要任务上，都与新公共管理运动中关于市场化的理论基础基本一致。”

高校作为向社会提供教育服务这一“准公共产品”的实施机构，具有广义上的公共管理职能，后勤财务在高校的公共管理框架下运行，同样被赋予丰富的公共管理内涵。在当前经济、社会和高校系列改革的大背景下，我国高校后勤财务管理存在的一系列具体问题，比如：财务管理目标不明确、较为突出的“人才荒”、内部控制建设比较滞后、成本效益意识薄弱等问题，新公共管理理论鼓励在公共管理部门引入市场竞争、强调服务效率与效果的理念，对这些问题的改进具有很强的指导和推动作用，契合后勤社会化改革发展的必然趋势。

所以，无论是高校后勤社会化改革的总体目标与思路，还是新公共管理内涵要求，二者都有一个共同点，那就是要求高校后勤引入市场机制、走企业化发展道路。因此就高校后勤改革进程及运作模式而言，可以吸收新公共管理理论中符合我国高校后勤实际的理论基础、价值取向、运行模式与策略选择等内容，并以此来构建更为有效的财务管理体系，使后勤财务管理在新公共管理理论所倡导的“市场、竞争和绩效”思想影响下，不断改进实践中面临的问题，突破层层管理瓶颈，逐步探讨高校后勤财务管理的创新与发展。

五、高校后勤财务管理创新策略

（一）引入市场竞争机制，明确财务管理目标

高校后勤所具有的服务性和经济性双重属性，要求后勤在与市场接轨的同时，一定要以服务高校师生为首要任务，在本质上保持鲜明的公益性和服务性。同时，又要符合社会化改革的总体目标要求，在经营中寻求一定的盈利空间来谋求后勤实体的生存与发展。基于这样的现实需求，高校后勤财务管理目标的确立必须妥善处理好社会效益和经济效益的关系，必须在符合教育规律的基础上遵循市场经济规律。所以，高校后勤财务管理目标既不能简单确立为行政管理下服务高校师生的服务最大化目标，也不能笼统归结为追求盈利的利润最大化目标，而是要将两者有机结合起来，统筹兼顾保障服务和追求利润这两个方面，在实现高校后勤公益性与服务性这一对根本目标的前提下，引入市场竞争机制，盘活后勤经营性资产，调动后勤人、财、物各方面的资源，追求一个符合高校发展战略、学校师生、后勤实体员工、外来投资经营主体等相关者利益最大化的财务管理目标。在相关者利益最大化财务管理目标下，综合平衡各相关者利益，理顺各级财务关系，遵循市场中关于“向管理要效益”的理念，强化财务核算和监督管理，深挖财务管理潜力，在确保实现高校后勤保障功能的同时，通过市场搞活，增强后勤经营活力，使高校后勤走上社会效益与经济效益双赢的可持续发展之路。

（二）引入企业化管理工具和方法，加强内部控制

1.引入企业内部控制制度，保证内部控制安全有效。有效的内部控制能够起到制度笼子的作用，通过对事物的事前、事中、事后全程控制，健全完善权力运用监督体系，加大贪污舞弊成本，约束自由裁量权，形成不能腐的防范机制和不易腐的保障机制，有效防范贪污腐败。国内有学者认为，“当前的高校后勤财务内部控制制度还较为缺乏，在经济运行过程中，无法发挥财务的控制、监督和考核作用。”高校后勤财务管理在符合高校总体发展战略，兼顾《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求的基础上，需要结合社会化改革总体目标要求和新公共管理思想，强化市场化管理理念，引入《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》等文件规定，结合后勤经济业务特点，按照企业内部控制的要求，运用企业管理的工具和方法，全面梳理实体业务流程，加强内部控制，确保后勤内部控制有章可循、安全有效。

2.引入企业精细化核算手段，强化财务监管。后勤实体业务具有多行业、多种类、资金流大、物流频繁等特点。实际工作中，在内控全覆盖的基础上，后勤财务需要结合实体业务特征，引入企业精细化核算手段，狠抓重要业务控制，强化财务监管，达到重要业务重点控制的目的。例如，学生饭堂的生活原材料采购、物流及成本核算业务，工程服务部的基建维修材料管理、工程结算业务，各后勤实体的收入、税务和合同管理等均属于重要业务。后勤财务需要严格执行国家和学校管理制度，全面梳理实体收入业务，关注收入过程中的关键控制点，防范资金风险；狠抓物流管理，确保实体原材料不流失；严格区分校内外服务收入，严格按照税务要求对于校外收入依法依规纳税，确保税务安全。

（三）健全财务管理制度，挖掘财务管理潜力

1.建立健全政府会计制度下的财务管理制度体系。2019 年，政府会计制度在高校投入运行。政府会计制度下新增的权责发生制核算理念，作为企业会计核算的基础被引入高校及高校后勤，对于原来以收付实现制为核算基础的高校后勤财务来讲，是一个全新的概念和重大突破。政府会计制度下，后勤财务由原来的收付实现制核算改为收付实现制和权责发生制平行核算，将能更加客观真实地反映后勤经营成果和管理现状，同时，对与之配套的一系列财务管理制度也提出了更高的要求。所以，为了确保政府会计制度的有序推行，对原有的财务管理制度作大量的修订、补充和完善工作，进一步建立健全政府会计制度下的财务管理制度体系，成为摆在高校后勤财务管理工作者面前的首要任务。

2.完善成本费用管理制度。根据《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》所明确的“后勤的产业属性”和“向社会主义市场经济转变”的总体指导思想，在实际工作中，高校后勤财务需要强化成本意识，特别是要加强经营性业务的成本费用核算，进一步完善成本费用管理制度，强化财务监管，挖掘财务管理潜力，提升后勤财务绩效与经济效益。

（四）引进灵活性人才机制，加强财会队伍建设

1.引进灵活性人才机制，提升财会队伍整体素质。后勤财务面向多行业、多实体开展工作，来自后勤各实体的基础数据的客观真实性，很大程度上决定了后勤财务工作的会计信息质量。同时，后勤财会队伍庞大，业务涉及面广。基于这样的实际情况，引进竞争性、灵活性人才机制，采用竞争、激励、培训与考核相结合的人事管理方法，强化对财会人员的培训和考核，加强后勤财会队伍建设显得尤为重要。这样，一方面保全了后勤财务工作的专业化和职业化特性，提升了财会队伍整体素质，另一方面，增强了财会队伍整体凝聚力与归属感，有利于激发财会队伍内在潜力，对防范实体管理漏洞等财务风险实施源头控制，更好地实现新形势下高校后勤财务监管职能。

2.坚持以人为本，构建学习型、创新型财会组织。后勤实体虽然处于大学公共管理框架之下，但经济业务具有明显的企业特色，加上高校系列改革对后勤保障提出了更高的战略要求，这些对后勤财会队伍素质都提出了严峻挑战。新形势下的高校后勤财务，需要在财会组织内部，坚持以人为本，大力倡导业务学习和管理创新，培育积极向上的组织文化，促进人力资本与财务资本的有机结合，构建学习型、创新型财会组织，最大限度地实现组织职能，有效提升财务管理水平。

总之，高校后勤改革发展到现阶段，财务管理问题不断凸现。新公共管理理论关于“市场、竞争和绩效”的理念，在一定程度上可以缓解当前的管理困境。为此，进一步明确财务管理目标，强化内部控制、健全财务管理制度、加强财会队伍建设，成为理顺各级财务关系，探讨高校后勤财务管理创新的路径。