从脱贫攻坚到乡村振兴：乡村治理的经验传承与衔接转变

蒋国河，刘 莉

(江西财经大学 人文学院，江西 南昌 330013)

一、问题的提出

脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。党的十九届五中全会对全面推进乡村振兴作出决策部署，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作出实施安排。从脱贫攻坚到乡村振兴，关乎社会主义的本质，是实现共同富裕的必由之路。习近平总书记在2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调“要做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接”(1)习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2021年2月26日第2版。；2021年3月22日，《关于巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》发布。

如何巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，近来也成为学术界关注和探讨的热点问题之一。学者纷纷从各自的角度分析与探索巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的逻辑、机制、挑战以及对策。首先，厘清脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑是相关研究的前提。陈明星(2)陈明星：《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基本逻辑与实现路径》，《贵州社会科学》2020年第5期，第149-155页。、黄承伟(3)黄承伟：《脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的三重逻辑及演进展望》，《兰州大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第1-9页。均从历史、理论与实践三个层面详细分析了脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑，并且基于此提出二者有效衔接存在的困境以及解决的实践路径。颜德如和张玉强也基于“理念—体制—主体”的分析框架发现脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系呈现为理念互融、体制互通、主体一致。(4)颜德如、张玉强：《脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系及其衔接》，《社会科学战线》2021年第8期，第167-175页。由此，脱贫攻坚与乡村振兴在内涵与目标上的一致性与差异性一目了然。其次，探究脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的机制构建、面临的挑战与对应的政策建议或优化的实践路径是相关研究的主体内容。郑瑞强和郭如良对“双循环”新发展格局为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接带来的机遇与挑战进行了思考，认为应该着力做好发展规划统筹等领域的工作以推进二者在新时代背景之下的有效衔接。(5)郑瑞强、郭如良：《“双循环”格局下脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的进路研究》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第3期，第19-29页。仲德涛则分析了脱贫攻坚与乡村振兴的内在机理的一致性和二者有效衔接所面临的主要挑战，认为脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接应该包括理念、产业、人才、机制与政策五个方面的衔接。(6)仲德涛：《实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径选择》，《学习论坛》2021年第2期，第119-124页。左停等以“位差”和“效度”的概念对“有效衔接”进行应用解构，基于此提出评估衔接有效性的指标，并且在理论层面提出相应的政策建议(7)左停、原贺贺、李世雄：《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策维度与框架》，《贵州社会科学》2021年第10期，第152-159页。。曹兵妥、李仙娥基于D村的实践经验总结脱贫攻坚与乡村振兴之间的实践逻辑，归纳二者在村域能够有效衔接的机制建设以及衔接的实施路径。(8)曹兵妥、李仙娥：《村域脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制及路径》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2021年第4期，第9-16页。徐亚东、张应良也对重庆S乡的农村“三变”改革进行实证研究，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的制度供给提供参考。(9)徐亚东、张应良：《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的制度供给研究：以重庆S乡农村“三变”改革为例》，《农林经济管理学报》2021年第2期，第256-266页。最后，也有学者对衔接或是转型进行思考，叶敬忠认为过渡的5年不仅仅要着重于脱贫地区的脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，也要注重转型，还要关注非脱贫地区的经济、文化、政治、社会与生态的建设。(10)叶敬忠：《从脱贫攻坚到乡村振兴：脱贫地区内的衔接抑或发展时代间的转型?》，《社会发展研究》2021年第3期，第1-10页。

脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接是全方位、全领域的衔接，乡村治理的衔接就是其中重要的一环。乡村治理这一概念自20世纪90年代末出现在学界以来，相关研究汗牛充栋，但学者对乡村治理概念的界定并未达成共识，同时，不同时期，对乡村治理也有不同的理解。随着党的十八届三中全会首次提出“社会治理”与“国家治理体系与治理能力现代化”以来，国家治理与社会治理的思想也融合进乡村治理的内涵之中，进而推出“乡村治理体系与治理能力现代化”的目标。如郎友兴认为乡村治理应在国家治理体系中进行理解(11)郎友兴：《走向总体性治理:村政的现状与乡村治理的走向》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期，第11-19页。，而龚维斌认为乡村治理就是乡村基层治理，重点是村级治理，偏向于社会治理(12)龚维斌：《全面推进乡村振兴中的基层治理》，《行政管理改革》2022年第3期，第4-12页。。简而言之，乡村治理是从国家与社会关系的角度讨论的基层治理问题。贫困治理涉及国家与农民之间围绕脱贫攻坚建构起来的一系列基层治理事务，当然也属于乡村治理范围。比如，杜志雄和王瑜探讨了随着“十四五”时期减贫目标的转变，基层治理体系的转型面临的挑战以及改进的建议等。(13)杜志雄、王瑜：《“十四五”时期乡村基层治理体系建设与减贫治理转型》，《改革》2021年第1期，第62-70页。钟海从脱贫攻坚向乡村振兴转变的角度分析了干部驻村制度优势转化为治理效能的实现路径。(14)钟海：《干部驻村制度优势转化为治理效能的实现路径——基于从脱贫攻坚向乡村振兴转变的分析视角》，《求实》2022年第1期，第93-108页。陈明从经济治理的角度架构“十四五”时期乡村治理现代化的分析框架，即农民形态、产权秩序、空间布局以及治理机制，以此分析乡村治理现代化的走向。(15)陈明：《“十四五”乡村治理现代化走向及2035年远景展望》，《治理现代化研究》2022年第3期，第26-37页。总的来看，乡村治理衔接与转变的相关研究的数量与其重要性程度不相匹配，较少学者单独研究乡村治理在未来的衔接与转变。因此，本文将总结脱贫攻坚时期宝贵的乡村治理经验，分析乡村治理在衔接与转变的过程中面临的挑战与建议，探索乡村治理转型的现实路径。

二、脱贫攻坚时代乡村治理的宝贵经验

(一)突出“精准”治理，密切了党群干群关系

习近平总书记于2013年11月在湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念。2015年11月29日，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，脱贫攻坚战略上升到国家战略层面，精准扶贫、精准脱贫是基本方略。“精准”即精细准确，精准扶贫是相对于粗放式扶贫而言的。精准扶贫的内涵包括三个层次：一是扶贫主体、客体对象与关系的精准，即详细回答“扶持谁和谁来扶”，确立了扶贫对象精准到户的准则，并建立了精准识别、精准帮扶的具体政策；二是扶贫方式的精准，即扶贫的目标、方法以及过程必须是精准的(16)庄天慧、杨帆、曾维忠：《精准扶贫内涵及其与精准脱贫的辩证关系探析》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2016年第3期，第6-12页。，明确了项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(选派第一书记)精准；三是脱贫成效评估的精准，规定了“两不愁、三保障”脱贫要求的具体指标体系，并委托高等院校的专家团队进行第三方评估。可见，“精准”是多层次与多维度的，保证了结果、过程与目标的精准性。

根据国务院新闻办2021年发表的《人类减贫的中国实践》白皮书，脱贫攻坚以来，全国累计选派了超过300万名第一书记和驻村扶贫干部与贫困户一一结对，点对点地深入贫困户家庭，了解贫困户的需求，帮助贫困户精准脱贫，他们发挥自己的才干与智慧帮助贫困村和贫困户摆脱贫困。贫困户的退出专项检查评估工作则委托高校组成的工作队开展第三方评估，按照“两不愁、三保障”的指标体系进行入户调查和精准考核，这改变了地方工作中的“唯上”不“唯下”的局面，因为满意度评价的主体是贫困户。这进一步强化了扶贫工作的精准，促使干部必须真正关心贫困群众，体贴贫困户冷暖，及时帮助解决群众遇到的困难和问题，真正投入资金和资源改善农村的基础设施和人居环境，解决好教育、医疗、住房、饮水等基本问题。在精准扶贫的过程中，驻村干部与群众之间建立了密切的联系和互动。这一方面使党员干部的基层工作能力和群众工作的能力得到锻炼、解决问题的能力和方法得到提升，另一方面也密切了党群干群关系，夯实了党的“三农”工作的社会基础。

(二)促进“社会参与”，共建多元的贫困治理格局

脱贫攻坚战取得胜利，多元社会扶贫主体的力量是不可忽视的，并且构成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多措并举有机结合与互相支撑的三位一体的大扶贫格局。可谓“东南西北中，党政军民学”皆投入到脱贫攻坚中来，能够生动地体现大扶贫格局的内涵与力量。在贫困县与贫困村，全国各部门与省直事业单位等对其展开定点帮扶，并且行业部门依据各自专业能力实施不同的扶贫方式，如教育部门开展教育扶贫，卫生健康委员会强调健康扶贫，其专业特长得到发挥，实现有效帮扶。比如，江西省泰和县某乡村的建设与发展，离不开某驻地官兵的对口帮扶。

此外，民营企业、社会组织、个人等多元主体的参与为扶贫注入了多股能量，提供了更为丰富的资源。民营企业的助力体现在产业扶贫中，“开发式扶贫”的理念重点体现在产业扶贫的方式之中，如一些保险业务类企业提供的农业再保险，对贫困户发展特色种植业与养殖业起了定心丸作用，有助于抵御农业的风险，增强产业扶贫的韧性。因此，多元主体参与脱贫攻坚，深化大扶贫格局，持续构筑起全社会扶贫的强大合力。这一宝贵经验应该在乡村振兴时代的乡村治理实践中延续下来，为培育多元主体参与乡村振兴奠定良好的基础，有利于实现政府、市场、社会良性互动，整合多方资源，共谋乡村振兴，加快实现乡村治理体系与治理能力的现代化。

(三)巧用“科技”构筑扶贫大数据，提升贫困治理效能

科学技术的发展不仅促进生产力水平的提高，也为各种工作的开展带来便利，提高工作效率。如今，社会进入信息化时代，大数据等工具被运用到扶贫工作中，建立了扶贫大数据，有效地促进了精准扶贫的管理、考核等工作的开展。建档立卡贫困户、低保户等均被纳入民政系统的数据库，贫困户的纳入与退出经实地评估后，仅需在全国精准扶贫建档立卡的数据系统中更新，这极大地便利了贫困人口数的统计工作，也有利于国家政策的宣传。全国各级政府均能掌握相关数据，通过大数据的分析可辨别出工作的重心，能够制定并更新扶贫的工作规划。更重要的是，科技的运用能够突破信息搜集与传递的“最后一公里”困境。贫困户与非贫困户均能使用手机关注国家的政策信息，也能通过一些应用软件工具与乡村干部进行沟通与联系，反馈自己的需求，解决村庄的公共事务，如建立“村民微信群”“乡村公众号”等。在贫困退出的专项评估检查中，每位入户评估的调查人员人手一台iPad也成为脱贫考核的一道风景，调查人员实时录入贫困户各项数据，这些数据通过统一联网的大数据平台自动汇总，可使国家有关部门实时掌握脱贫攻坚工作的实际成效，大大提升了贫困治理效能。

同时，在脱贫攻坚的实践中，发达省份的部分乡村也在实践着数字治理，如广东、浙江等经济水平较高的省份，最早开展网格化管理与数字治理的实践。国家政权运用数字工具纵深至基层，上级政府或部门也能通过数据了解基层的工作情况与民情。从技术赋能的角度，干部能够有效开展乡村工作，农民参与乡村治理更加便利，节省了治理过程中的时间、人力成本，提高了乡村治理效能。

(四)建立了简约高效的组织领导体系，强化了组织与政治保障

首先，各级党委建立了简约高效的组织领导体系。中共中央、国务院于2015年12月发布了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出要加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强的政治保障。中国共产党是脱贫攻坚实践的领导核心，各级党组织在脱贫攻坚战处于核心指挥地位，凝聚人心，团结各方力量。各级党委成立了脱贫攻坚指挥部，如在县一级，县委书记任第一指挥长，县长任第一副指挥长，分管的县委副书记任常务副指挥长，各乡镇党委书记以及县直的主要行业部门为其成员，简化工作层级，高效率指挥和调度全县的脱贫攻坚工作。

其次，在脱贫攻坚的规划与部署中，建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系。各个体系相互促进，共同为脱贫工作的推进保驾护航，责任与考核体系有力确保了工作成效。一是“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的责任体系得到明确，中央负责顶层设计与政策部署，省级政府负责资金投放、组织动员、监督考核等工作，市级政府负责省与县工作的衔接等，县级政府承担主体责任，落实项目实施、资金使用等工作。相关部门出台配套的政策文件与实施方案，指导健康扶贫、教育扶贫等的开展。二是“省、市、县、乡、村”的书记签下完成脱贫攻坚任务的军令状，强调“五级书记抓脱贫”，层层落实严格的考核与监督机制。脱贫工作与成果与帮扶干部的前途息息相关。考核不仅仅针对工作成效，也针对帮扶干部的工作作风与素质。

最后，脱贫攻坚战的全面胜利离不开强有力的工作队伍。一是省、市、县设立扶贫开发小组，乡镇设立扶贫工作站，村庄设立扶贫工作办公室。二是针对不同层次的贫困群体，帮扶的工作队伍与人员不同。对于国家级贫困县，由中央各行业部门派驻第一书记指导；对于贫困村，《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》指出要以贫困村的实际需求为基础，合理匹配驻村工作队，科学组织驻村工作队；对于贫困户，每一建档立卡户都有一一结对的帮扶干部。驻村工作队包括第一书记与帮扶干部，完全实现贫困村一村一队，一对一地进行帮扶。层次分明与责任清晰的工作队伍以及工作体系的建设奠定了乡村治理的组织基础，推动乡村振兴治理有效的目标实现。

三、巩固脱贫攻坚衔接乡村振兴：乡村治理的新使命

乡村振兴，治理有效是基础。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字作为实施乡村振兴的总要求。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴相衔接，是实现治理有效的重要目标。在笔者看来，进入乡村振兴时代的乡村治理，面临以下几大挑战，而有效应对这些挑战，实现乡村治理的超越与创新，也是新时代乡村治理的新使命。

(一)破除“等、靠、要”思想，激发治理主体内生动力

农民主体性一直是影响乡村治理有效的关键因素。在传统社会，乡村公共事务的处理、乡村秩序的维持、乡村资源的分配等都离不开农民的参与。在脱贫攻坚中，政府虽然重视发挥农民的主体性，强调开发性扶贫与保障式扶贫并举，鼓励农民依靠自身力量参与开发的过程，发挥农民的内生动力，发展产业脱贫致富，但在实际工作中，政府从干部到资源的总动员在为脱贫攻坚提供了强大的外部性动力的同时，也带来农民主体性发挥不足的问题。脱贫攻坚以来，党和政府为全面打赢脱贫攻坚投入了比以往任何时候都要多的人力、物力与财力，大量的资源输送到乡村，取得了巨大成效，近一亿贫困人口在政府力量的全力支持和干部的尽心帮扶下脱贫，全国的贫困县摘帽，贫困村退出贫困的序列。然而，政府在脱贫攻坚工作中也表现出了一定程度的大包大揽的状况，部分造成了农民乃至乡村干部的“等、靠、要”思想，并且这种思想在乡村振兴中仍然在延续，不利于乡村振兴形成可持续的动力。

首先，贫困户形成的“等、靠、要”思想束缚了乡村发展的内生动力和活力。在脱贫过程中，贫困户受到政府的重点关注，享受国家所给予的医疗、教育、养老等方面高于一般农户的福利待遇，与帮扶干部一一结对，可以利用帮扶干部带来的额外的资源以提高经济收入，在遭遇意外和困难时能够及时得到帮助。所有这些政策及行为支持的本意是使贫困户能顺利脱贫，而不至于因为教育、大病等陷入贫困陷阱，但是保姆式的扶贫行为也造就了贫困户的“福利依赖”。贫困户形成或增强了“等、靠、要”的思想，增强了不劳而获的观念，这不利于发挥农民的主体性作用。此外，部分贫困户通过“等、靠、要”获得额外政策资源，会强化非贫困户的相对剥夺感，从而对参与乡村治理、乡村建设抱有抗拒心理，甚至拒绝为村庄公共事务贡献力量，削弱其主体性的发挥，也不利于村庄合力的形成。

其次，乡村干部的“等、靠、要”思想不利于基层组织在乡村振兴中发挥创造力。在项目进村的背景下，乡村建设的资源依靠项目输送，要求乡村干部跑项目以获取资源。为促进贫困县摘帽，国家各部门的项目在贫困县、贫困村落地生根，解决了大量贫困村的基础设施问题，如道路交通和自来水供应等。久而久之，乡村干部认为项目资源可以等来，可以靠上级政府，可以伸手要资源，其主观能动性降低，通过自致性努力拓展资源的动力下降，形成了对上级资源的依赖心理，这种工作惯性在乡村振兴中仍然有所延续。尤其是在一些深度贫困地区，乡村基层组织缺乏进取心，软弱、涣散，是在课题组调研中一些地方干部常常提到的问题。

乡村振兴、乡村建设是一个长远工程，行政力量的作用仍然很重要，包括在统筹、规划和资源投入方面，但其可持续发展之路还需要依托农村改革充分激发农村发展内生动力，积极探索农村产权制度和要素市场化配置机制和宅基地制度改革，调动市场主体和农民主体的积极性。

(二)拓展治理的内涵，衔接脱贫攻坚与乡村振兴的治理体系

脱贫攻坚以来，在以减贫为目标的政策与现实的导向之下，学界有关乡村治理的讨论集中形成了一个重要的主题——贫困治理。王小林认为贫困治理是一个国家或地方政府对贫困的全过程管理，宏观层面涉及政府、社会与市场在解决贫困问题中的角色与关系以及所采取的战略与政策工具和责任与问责，微观层面涉及对贫困的识别、分析、监测与评估。(17)王小林：《改革开放40年:全球贫困治理视角下的中国实践》，《社会科学战线》2018年第5期，第17-26页。因此，脱贫攻坚阶段乡村治理的主要目的是减贫，主要的治理力量为政府、社会与市场三方，主要的参与主体是国家或地方政府，主要任务是识别贫困户、对贫困户进行管理等。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》文件中提出了现阶段以及未来一段时期对乡村治理的要求，包括但不限于现有的贫困治理的内涵。

目前，从中央到地方的政策文件反复强调“巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接”，但在治理体系上，脱贫攻坚应该如何与乡村振兴衔接目前缺乏明确的操作指引，导致基层干部甚至主管乡村振兴工作的部门在落实相关政策时无所适从。2022年中央1号文件已明确，乡村振兴的三大任务是乡村发展、乡村建设和乡村治理，但笔者在某乡村振兴局调研时发现，乡村振兴局的干部对乡村振兴框架下的乡村治理应该做什么很茫然，缺乏明确、具体的目标和任务指引。只能按照脱贫攻坚时期的老办法，借助扶贫的经验，将工作的重点放置在“巩固脱贫攻坚成果”上。由此，乡村治理依旧是以解决贫困为主要目的。然而，乡村振兴是实现共同富裕的关键，必然要求全面的振兴，而不仅仅止步于巩固脱贫防止返贫。乡村振兴也不仅仅限于农村，而是县、乡、村一体化发展。乡村治理作为推动乡村振兴的重要手段，其治理的视角、对象等也必须进行转换或者拓展。乡村治理体系包括治理理念及其机制的更新，是乡村振兴的动力之源。治理理念不更新，难以全面推进乡村振兴。

(三)调和城乡价值冲突，克服乡村振兴时代乡村治理的内在张力

县、乡、村一体化发展是全面推进乡村振兴的必然要求，是乡村振兴区别于以往“三农”工作的最根本特征。改革开放以来，乡村人口加速流动，中国的乡村面临百年未有之大变局。乡村的经济结构、社会结构发生了较大变化，县、乡、村的联系也越来越紧密。乡村的发展规划要从城乡一体化来考虑，乡村的公共服务体系建设也要实现县、乡、村一体化。 党的十九届五中全会指出，要强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业、农村现代化。因此，构建新型城乡关系，成为当前“三农”工作和全面推进乡村振兴的重要前提和基本价值。王玉茹和杨济菡提出中国共产党成立以来，城乡之间的关系经历了农村中心、城乡二元、城乡失衡、城乡统筹以及城乡融合五个阶段(18)王玉茹、杨济菡：《中国共产党百年乡村治理:“乡土中国”到“城乡中国”——基于城乡关系的视角》，《河北经贸大学学报》2021年第4期，第11-18页。。如今，进入到全面推进乡村振兴阶段，乡村要走的发展之路就是城乡融合发展之路。在城乡融合发展的进程中，来自城市和乡村的多元主体的价值观念、行动逻辑、审美标准存在差异。这其中，来自城市的治理者的价值观往往居于主导地位或优势地位，又缺乏对地方性知识的了解，从而导致以城市化思维搞乡村建设，从而导致在乡村振兴或乡村建设行动相关的乡村治理方面，比如对人居环境的治理，城乡不同主体间往往存在着价值冲突。其根源是治理者往往对乡村独特的“价值性”缺乏认识。

乡村建设行动中的主要板块之一就是农村人居环境整治。在基层的实践中，人居环境整治的重点是对村容村貌进行整改，包括对农民散养鸡、鸭、鹅等家禽的行为进行整治。乡村干部按照政策文件的要求，改善乡村人居环境，强制要求村民不准散养家禽，甚至不能在山上圈养，家禽都要圈养在家，理由是散养会破坏环境与卫生。然而，农民散养家禽的习惯是长时间养成的，也具有一定的合理性，如圈养在家会影响家庭环境卫生，不利于人的居住，也会影响家禽的成长。因此，农民对这样的行动持有异议，甚至是反对，做出极端行为，影响乡村治理的效率。在城乡融合发展的背景下，农村人居环境的标准很大程度上借鉴了城市环境的要求，也就是说城市的环境是怎样的，农村的环境也应该进行模仿。但是部分农村人居环境整治的简单粗暴行动忽略了农村几千年来的传统习惯，这就使得持有农村传统价值观的农民不认可也不认同带有城市价值观的人居环境整治行动。一些农村人居环境整治行动的失败，根源于治理过程中城乡价值之间的冲突与不协调，也与现代社会的技术治理的架构息息相关，使得乡村治理的效率难以提升，乡村振兴的使命目标也难以实现。

(四)改善乡村公共服务，增强乡村治理的社会基础

健全的公共服务体系是让乡村留住人、改变“空心化”状况、提升乡村生活质量的基础和前提，也是乡村治理的重要内容。这要求政府对公共服务建设与提供方面加大支持。新公共管理的一个新理念是，政府的职能是服务。(19)[美]珍妮特·V.登哈特、[美]罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第5页。某种意义上，“服务”即治理。建设“服务型政府”便是一个选择。“服务型政府”是一种政府模式，其基本理念是把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心。(20)施雪华：《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》,《社会科学》2010年第2期，第3-11页。这一模式强调政府的社会服务功能与民众的参与性。“服务型政府”的理念同样影响着乡村治理，由此催生出服务型治理。如有学者提出，乡村治理模式已经从嵌入汲取型转向整合服务型，整合服务型的乡村治理的重点是增强服务乡村、建设乡村的功能(21)蒋锐、刘鑫：《中国乡村治理模式的转型：从嵌入汲取型到整合服务型》，《当代世界社会主义问题》2021年第2期，第55-61页。。因此服务型治理是以人民为本，便于民利于民，重点是增强乡村的公共服务功能，建立健全乡村公共服务体系。

据第七次全国人口普查数据，农村常住人口为50979万人，占总人口数的36.17%，相比于第六次全国人口普查的数据，十年间，农村常住人口占比下降了近15%(22)第六次全国人口普查中，农村常住人口为67414万人，占全国人口总数的50.32%。。农村青壮年进城务工，携带子女甚至是家中老人一同外出生活。同时，因追求更优质的教育资源，留守乡村的妇女与儿童流向城镇或者是县城，村小学就读率降低。这使得乡村空心化的程度进一步加深。乡村空心化影响着乡村建设的规划，使得政策决策者以及大多学者认为县域或者是中心镇应该成为公共服务提供的理想场所，公共服务上移。但具体到实践中，若是农民享受公共服务要到县域或者是中心镇，尤其是医疗卫生服务，那将会大大增加农民获取公共服务的成本，如医疗成本、教育成本、养老成本等。因病、因学致贫的现象也可能再次出现。因此，警惕公共服务上移陷阱，为妇女、儿童、老人等留守乡村的大部队提供便利的公共服务，提升乡村治理的社会基础，是服务型治理的现实需求，也是实现治理有效、全面推进乡村振兴的必然要求。

四、从脱贫攻坚到乡村振兴：乡村治理衔接、转变的实现路径

在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过程中，乡村治理的衔接是影响脱贫攻坚衔接乡村振兴有效与否的关键因素。而在乡村治理的衔接中，既需要传承在脱贫攻坚中形成的宝贵经验，如，锚准目标，精准治理，扩大社会参与，健全组织领导体系，加强数字乡村建设，推进智慧社会治理，也需要破除“等、靠、要”思想困境、拓宽治理内涵、调和价值冲突，增强乡村振兴时代乡村治理的社会基础，实现乡村治理层面从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接和转变，具体可从以下几个层面探讨衔接和转变的路径。

(一)夯实治理共同体，增强基层治理活力

中共中央办公厅、国务院办公厅2019年发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要健全党组织领导的自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。增强乡村治理的活力，是乡村治理的核心，而村民自治的主体是村民以及村民自治组织，其与乡村治理的活力与效率息息相关。如今，不论是作为自治主体的农民还是村委干部，都存在一定的“等、靠、要”思想，主体性作用发挥不足。破除治理困境必须加快构建基层治理共同体，激活农民主体性，增强基层治理活力。

党的十九届四中全会明确提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”(23)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日第1版。。何谓社会治理共同体？学者王思斌的解释是，社会治理共同体是“围绕社会治理和为了进行社会治理，相关各方基于某种信任、共同理念而形成的具有合作取向的群体形式”(24)王思斌：《社会治理共同体建设与社会工作的促进作用》，《社会工作》2020年第2期，第3-8页。。从增强活力的角度出发，构建基层社会治理共同体，可从以下路径展开。

一是扩大党建引领的基层治理网络。学者黄晓春的研究表明，我国社会治理创新的重要经验是通过构建覆盖面更广的治理网络以更好获得公众需求信息并把握社会微观运行的复杂脉络，从而维护好社会运行秩序。(25)黄晓春：《党建引领下的当代中国社会治理创新》，《中国社会科学》2021年第6期，第116-135页。为此，需要进一步扩大基层党组织在农民群体中的覆盖面，在此基础上，进一步提升党建网络搭载治理功能的能力。就乡村治理而言，这将扩大党的基层组织在乡村振兴和乡村建设工作中的群众基础，吸收更多优秀农民尤其是青年农民加入党组织，在现代化的视野中培养和提高乡村年轻干部的工作能力与人文素养(26)赵秀玲：《现代化视野下的乡村年轻干部培养》，《福建论坛(人文社会科学版)》2022年第3期，第191-200页。，通过党建+乡村振兴，丰富农业农村工作的形式和内容。比如，江西等地开展的党建+互助养老模式，充分发挥了基层党员在农村互助养老中的作用，取得了很好的成效。

二是充分发挥基于家庭、家族、邻里等情感型纽带联结的农村自组织、非正式组织、非正式关系的作用。周飞舟对脱贫攻坚的研究敏锐、细微地察觉到了，国家与农民两个利益主体在脱贫攻坚能够实现有效对接与合作，也是中国家庭本位、伦理本位的社会文化起作用的结果。 或者说，“家” 提供了国家和农民“对接”的通道，他指出，重视“家国一体”的一面，有利于在乡村振兴中保持和维护“家”的主体地位(27)周飞舟：《从脱贫攻坚到乡村振兴：迈向“家国一体”的国家与农民关系》，《社会学研究》2021年第6期，第1-22页。，激活农民主体作用。笔者承担的脱贫攻坚与乡村振兴典型案例调研课题组在江西等地的调研也表明，当地自发组织的家族、宗族理事会在村庄公共事务中表现活跃，在乡村基础设施建设、人居环境整治和公共服务供给中发挥了重要作用，分担了村级基层组织的大量工作，也节约了国家投入与支出。在浙江仙居的调研表明，新乡贤在乡村振兴中也发挥了重要作用。

三是合理发挥驻村干部、外来资本以及社会组织等外生政治、经济、社会力量在乡村治理中的参与作用，建设具有包容性的、城乡融合的乡村治理共同体。虽有部分第一书记等驻村干部在工作中存在着形式主义问题，但总体来说，驻村干部在调适村庄与基层政府、村干部与村民关系方面具有一定优势(利益中立、权威性高、社会资本充沛等)，在乡村治理中起到了“润滑剂”“缓冲剂”的作用，也有助于整合农村发展资源。而资本下乡过程中，村企之间虽存在一定的合作困境，但只要适度改善村庄治理结构，鼓励下乡资本更好地参与村庄的社会治理，从而使资本下乡企业形成对互惠互利的道义经济的自觉意识，就能有效发挥下乡资本在乡村发展、村庄建设、公共服务提升等方面的积极作用(28)蒋国河、江小玲：《乡村振兴中的资本下乡与村企关系：互惠难题与合作困境》，《江西财经大学学报》2022年第1期，第111-124页。。社工机构、志愿者组织等社会力量在乡村发展方兴未艾，他们能够在扶弱济困、助老扶幼、关怀关爱留守人群方面发挥作用，提升乡村治理的温度，增强弱势人群在乡村振兴中的获得感与安全感。同时，如果社会组织要在基层治理中充分发挥效能，必须从制度、组织、资源以及技术等层面为其提供支持(29)刘春湘、江润洲：《社会组织在基层治理新格局中的作用》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2021年第4期，第164-171页。。

(二)从贫困型治理向发展型治理转变

乡村治理过程具有鲜明的目标导向特征。治理实践一般是为达到某一目的，如解决某些问题、合理分配资源、维持社会稳定。脱贫攻坚时期的乡村治理是以摆脱贫困为导向的治理。中国农村发展已然步入全面推进乡村振兴阶段，乡村振兴的目标是加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活(30)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》，2021年3月13日第1版。，逐步实现共同富裕。因此，如果说，脱贫攻坚时代的乡村治理具有鲜明的贫困型治理特征，乡村振兴时代的乡村治理则具有发展型治理的特征。为此，乡村振兴时代的乡村治理在外延与内涵、目标与任务、视角与方法上均应有所改变，实现乡村治理的时代转变。

一是扩大和丰富乡村治理的外延和内涵。中国解决了困扰人民几千年的绝对贫困问题，但这不意味着贫困已不存在，相对贫困和共同富裕是下一阶段乡村治理要重点关注的问题。相对贫困和共同富裕问题主要体现在两个方面，包括农村及农民内部的差距和农村及农民与城镇和城镇居民的差距。因此，在外延上，乡村振兴时代的乡村治理面对的对象是整体意义上的农村区域和农村居民。同时，乡村振兴在范围上涵盖了乡(镇)与村，甚至是县域的范围。因此，乡村振兴时代的乡村治理不仅关注村级治理，也涉及县乡治理，是上下联动的治理。在内涵方面，乡村振兴时代的乡村治理面对的不再是贫困型的治理，而是发展型的治理，不再仅是关注脱贫户的发展，而是需要关注整村居民甚至所在城镇居民的发展问题，要逐步缩小城乡差距，降低农民内部分化程度，扎实推进共同富裕。

二是更新目标任务。脱贫攻坚阶段的乡村治理的内容更侧重的是物质生活水平的提高和硬件设施的建设，对精神文化生活和软件服务的重视程度不够。乡村振兴的总要求涉及经济、政治、社会、文化与生态五个方面，是整体性与系统性的。乡村治理作为实现乡村振兴的手段，其治理的内容应该是物质生活与精神文化生活并重，既强调农民的经济生活水平的提高，也关注乡风文明的建设与农村文化活动的开展。乡村治理在建设硬件设施的同时也要提高软件设施的水平，实施发展型社会政策，建立健全农村公共服务体系，改善人居环境和人力资本，增强发展的动力与能力。

三是转换乡村治理实践的视角和方法。经过五年的脱贫攻坚行动，不少乡村干部与农民形成了一定的思维惯性，即乡村治理的目标就是解决绝对贫困问题。他们是从贫困治理的视角看待乡村治理的，而乡村振兴战略要求他们必须转换视角，其中最重要的一个视角就是城乡融合。接续乡村振兴的下一阶段是共同富裕。共同富裕要求缩小贫富差距和城乡差距，因此，缩小城乡鸿沟、走城乡融合发展之路是乡村治理实践的核心视角。其次是治理现代化的视角。要完善协同治理体系，充分发挥好政府之外力量在乡村振兴中的作用，实现政府、企业、社会组织、农民等多元主体的分工协作与功能互补，发挥好政府、市场、社会三方合力，从而形成党委领导下政府、市场、社会等多元主体协同治理的良好局面。在方法上，党政部门和基层组织不宜大包大揽，既当裁判员，又当运动员，不越位，但也不缺位，重在做好服务，夯实基础设施，整合资源，注重发挥市场的力量，发挥社会组织的作用，激发农民的主体作用，注重县域资源的统筹与衔接，结合好外力与内力，实现城乡互补、工农互促。

(三)从技术治理向价值治理转变

官僚制与科层制是现代社会的典型组织形式，尤其是在政府与企业中最为常见，以非人格化、工具化与理性化为显著特征，为政策传达和目标实现奠定了组织基础。基于此，乡村治理抑或是国家治理都存在技术治理的倾向。如今，技术治理却会给人们思想带来韦伯所说的“现代的牢笼”，在实践中造成文山会海、过度留痕管理、层层加码等基层治理困境。对此，学者欧阳静提出简约治理的乡村治理现代化之路(31)欧阳静：《简约治理:超越科层化的乡村治理现代化》，《中国社会科学》2022年第3期，第145-163页。，这也被许多学者所关注。然而，价值治理在当下乡村治理中的重要作用也不容忽视，也是提升乡村治理效率的关键视角。乡村振兴时代的乡村治理，亟须由单纯的技术治理向价值治理转变，或者说更加重视乡村价值在治理中的作用，建设具有滕尼斯意义上的乡村共同体(32)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京：商务印书馆，1999年，第52页。，增强对乡村的文化认同与价值感、归属感。

人们的社会行动当中蕴含着他们在深层次观念中的价值。进而，在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的过程中，从价值层面讨论和分析乡村治理的衔接是十分有必要的。第一，乡村治理必须是蕴含乡村共同体价值的社会行动。在费孝通先生笔下，中国人民对土地有着深厚的感情，中国基层社会就是乡土社会(33)费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年，第6页。。中国传统社会是以礼治维持社会秩序的，有自己独特的一套乡村治理规则。在当代中国农村，尽管乡土社会已越来越趋向现代化，但是在农村生活的居民依然深受传统的乡土价值影响，乡贤人物依旧对农民有足够的影响力。近年来，学者提倡的新乡贤治理正是乡村治理价值取向的生动体现。第二，乡村治理需要良好地融合了传统价值与现代价值的新乡村价值观的引导。在这方面，既要传承优秀的传统价值，保留乡村特色风尚，也要对粗鄙文化移风易俗、开放吸收现代文明价值文化。新乡村价值观要与乡村治理有机结合，真正实现德治、法治与自治相结合。第三，作为乡村治理实践集中体现的乡村建设行动，其中已凸显的行动冲突根源于价值冲突的可能性，并从转变价值观入手以化解矛盾。例如，在农村人居环境整治方面，村民与乡村干部之间的冲突正是村民传统价值观与文件所体现的“城市”环境要求所不符的表现。如何解决这一问题，从村民价值观的转变入手或者是结合农村价值观而因地制宜地调整人居环境整治的要求都是可行的。因此，重视乡村治理中价值的作用，有利于在乡村振兴和乡村建设行动中调和城乡价值冲突，促进传统与现代的融合，这样的乡村建设才是具有中国特色的乡村建设道路。

(四)从总体性治理向服务型治理转变

脱贫攻坚时期，为全面打赢脱贫攻坚战，顺利完成党中央部署的消除现行标准下的绝对贫困的目标任务，党和政府从人员、资源方面进行了全面总动员，各级党委高度重视，五级书记抓扶贫，统一部署和调度，挂图作战，从而实现了既定的脱贫攻坚目标，创造了人类减贫史上的奇迹。这一时期的贫困治理，具有鲜明的总体性治理特征，采用的是总体性支配的方式(34)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期，第104-127页。，以调动政治和社会经济诸领域的资源和力量，达成既定目标。乡村振兴、乡村建设是一个长远工程，是全面建设社会主义现代化的重要内容，是要建设一个宜居、宜业的美丽新乡村，让广大的农民过上更美好的生活。事实表明，以经济发展、收入提高为主要目标的“三农”工作并不能保证实现乡村的振兴。改革开放四十多年来，农村的基础设施有了极大改善，农民的收入在不断提高，但与此同时，农村的“空心化”状况也不断加重。改变“空心化”状况，需要夯实乡村振兴发展的社会基础，健全农村公共服务体系，提升乡村生活质量。服务即治理。以人民为中心的发展观，也需要不断改善民生，为此必须推动服务型政府建设，加快政府职能转变。因此推进服务型治理，健全乡村公共服务，应是乡村治理的重要内容。2019年召开的党的十九届四中全会提出了建设人民满意的服务型政府的目标。建立健全的农村公共服务体系也应是乡村治理的重要内容。教育、医疗与养老是如今我国公共服务内容的三大主体，也是切切实实关乎民生的基本服务。然而，乡村公共服务供给却在各种因素的影响下出现服务上移的现象，尤其是在偏远地区。这无疑会加大农民获取公共服务的成本。现今，县域是公认的提供高质量的公共服务与缓解城市公共服务压力的最佳场域。但是县域公共服务的供给压力与偏远山村公共服务的可及性问题也应该被考虑。要谨防县、乡、村一体化中出现的偏差，导致资源过于集聚于中心城镇尤其是县城的现象。为此，要强化县、乡、村统筹衔接的公共服务职能。

首先，要建立县、乡、村既一体化又均衡化的公共服务供给机制。优化义务教育、医疗卫生体系的资源布局，发展教育共同体、医疗共同体，实施城乡教师交流制度，均衡城乡教育医疗资源配置，加快培养乡村医疗卫生人才，加强乡镇卫生院医师队伍建设，提升村卫生室标准化建设和健康管理水平；以中心村为单元推进“山区幼儿园”项目；建立县域统筹、乡镇为平台、行政村为单元点的农村社会福利服务体系，加快推进乡镇社会工作站建设，发挥社工站在社会福利服务方面的综合指导和督导功能；实现“农村互助之家”全覆盖，深化农村互助养老。完善困境儿童和留守儿童关爱保护服务体系，每个村至少配备一名专职儿童福利工作者。加强对社会福利服务工作者的技能培训和提升。有效引导慈善组织、企业基金会资助乡村公益事业发展。

其次，适度增强中心镇的服务功能。中心镇起到承上启下作用，能够有效链接资源建设乡村和影响其他乡镇，承担着增强乡村基本公共服务供给的重要角色，有助于缩短农民与良好的公共服务之间的地理距离，并降低农民获得资源的成本。中心镇的公共服务建设应突出回应农村居民在教育、医疗与养老服务的需求，将之作为公共服务的中心工作，有利于保障城乡教育公平，便利农村居民的医疗服务需求，满足农村对养老服务的急迫需求。

最后，要加快社会政策创新，健全乡村公共服务的长效机制。农村的财政能力较弱，从事公共服务的专业人才缺乏，依靠农村固有的力量难以满足服务需求，需要国家层面加强制度建设，加快普惠型农村社会福利体系建设，重点加强教育、医疗、养老、托幼等普惠性、兜底性、基础性民生公共服务建设及其人才队伍建设，夯实乡村公共服务发展的制度基础，为农业农村现代化服务。