近十年来发达国家自然灾害治理新趋向及鉴戒

李雪梅

(福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350117)

21世纪10年代以来，重特大自然灾害(1)根据联合国专注于减灾相关事务的实体机构减灾国际战略(UNISDR)定义，自然灾害主要有三种，第一种是洪水、干旱、暴雪、极端气温等水文气象灾害；第二种是地震、海啸、火山喷发等地质灾害；第三种是流行病等生物灾害。第三种灾害治理涉及医学更多，与前两种灾害治理具有较大差异，因此本研究主要聚焦于气象和地质自然灾害。与此同时，国际上关于自然灾害的等级界定尚未统一标准，一般根据致灾因子和引发后果强度分为小灾、中灾、大灾、巨灾。本研究主要针对大灾巨灾进行考察分析、提出建议。频频发生，给受灾地造成重大打击的同时，也对国际社会产生强烈震动，使得防灾减灾在国际治理议程中进一步凸显，也获得更多的研究关注和资源投入。2015年日本仙台举行的第三届世界减灾大会参会规模和层次以及探讨问题的广度和深度都前所未有，这从侧面反映了自然灾害风险对相关国家和地区发展构成严峻威胁。国际社会特别是欧洲、美国、日本等发达国家和地区认识到，人员和资产暴露在致灾因子区域的速度和强度在提升，原有防灾减灾和应急管理体系已经不能有效应对新型灾害和危机的挑战，需要做出相应的改进。不仅要检视和弥补机制的疏漏，而且引入防灾减灾的新理念、新模式，进行整体性、深层次整合和重构，推动应急管理体系实现结构调整与功能优化，以期提高防灾减灾效能，实现“灾害最小化”目标。系统总结国际社会防灾减灾疏漏不足以及积极探索和推广实施的新理念新实践，有利于更好把握国际灾害管理的共同议题和整体性变化，对我国进一步提升综合防灾减灾效能具有启示和参考意义。

一、全球自然灾害呈现出的新特点及对人类防灾减灾构成的挑战

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)在2018年新年致辞中指出，“气候变化的速度已经超过了我们的行动速度”(2)《记者手记：古特雷斯2018年的愁与喜》，2018年1月4日，http:∥big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/2018-01/04/c_1122212159.htm，2022年5月17日。。近年来，全球自然灾害在频度、强度和复杂度等方面呈现出新的态势。

一是发生次数越加频繁化，导致灾害风险总量持续增加。联合国救灾署建设的最全面的自然灾害公开数据库研究显示，灾害数量在显著增加，相当于每年额外发生3.5场灾害。(3)Jennings Steve，“Time’s Bitter Flood:Trends in the number of reported natural disasters，”Oxfam Policy and Practice:Climate Change and Resilience，Vol.7,No.1,2011，p.7.联合国减少灾害风险办公室(UNDRR)发布的《全球评估报告 (GAR 2022)》预计到2030年，灾害事件的数量将达到每年560起。(4)United Nations Office for Disaster Risk Reduction，Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction，2022，p.17.同时有研究报告表明，造成1000亿美元损失的风暴发生频率将由100年一遇变为56年一遇。(5)The World Bank，Natural Hazards，UnNatural Disasters:The Economics of Effective Prevention，World Bank Publications，2010，p.178.世界气象组织根据全球顶尖气候专家团队的研究成果指出，温室气体效应导致全球气候变暖，高温天气的发生概率比19世纪末增加了150倍以上。联合国新闻中心也援引上述观点，认为气候变化导致极端天气频率增加。(6)《世界气象组织：今夏北半球高温洪涝增多 “罪魁祸首”或是温室气体》，2021年8月18日，http:∥www.cankaoxiaoxi.com/sports/20210818/2451476.shtml，2002年5月17日。自然灾害有增无减越发加重了防灾减灾的负担。联合国环境规划署报告显示，到2030年全球气候适应成本可能增加4-5倍。(7)刘长松：《城市安全、气候风险与气候适应型城市建设》，《重庆理工大学学报(社会科学)》2019年第8期，第22页。

二是发生规模出现极端化，导致灾害破坏性更为强烈。德国气象学者指出：“近十年来世界各地频繁出现各种极端天气。”(8)⑧ 《2012，见证极端天气“常态化”》， 2012年12月28日，http:∥big5.news.cn/gate/big5/www.xinhuanet.com/world/2012-12/28/c_124162701_2.htm，2022年5月17日。2012年，俄罗斯远东和西伯利亚地区遭遇1938年以来从未有过的异常寒冷天气，极端寒流使气温降低至近零下50℃。⑧2013年第30号台风“海燕”成为有历史记载以来人类遭遇的最强热带气旋，威力甚至超出卫星所能测量的范围。2022年1月汤加附近海域的火山喷发成为近30年来最强的火山爆发事件。全球极端自然灾害不断刷新数据，特大地震、特大洪水等巨灾，波及面广、破坏性大，对发生地及周边造成全方位的重大深远影响。2021年12月11日，美国6个州遭遇史上极为罕见的超大龙卷风袭击，美国总统拜登发声称可能是“历史上最大的龙卷风灾难之一”，在灾害初期甚至无法判断全部破坏程度。

三是发生可能性难以预测化，导致低概率灾害时有发生。随着技术手段的更新递进和更有效的数据支撑，人类对灾害的预测预防更加精准。但是，历史记录并非包含所有答案，人类认知也毕竟有限，无法对所有灾害的发生过程和交互作用进行详细建模预测。尤其是部分新发灾害非线性发展变化，偏离了传统的形成和演变路径，科研人员难以根据历史数据进行分析研究和判断预测，使得灾害的发生具有隐蔽性、潜伏性、瞬即性和不确定性等特点。2011年东日本9.0级大地震，并非特征地震，突破了此前科学界对日本地震观测和预测的最大级别8.3级，成为人类有地震记录以来最大级别地震之一，是典型的极小概率事件。2012年，美国国家情报委员会发布的《全球趋势2030》警告，气候变化是“黑天鹅”事件。(9)Office of the Director of National Intelligence，“National Intelligence Council Global Trends 2030:Alternative Worlds，”Foreign Affairs，December 2012，p.187.2012年“桑迪”这般规模的飓风在北纬38°以北地区登陆实属罕见。美国龙卷风一般在3-5月份频发，基本不会在冬季出现，然而2021年的巨型龙卷风却发生在12月份。耶鲁大学气候研究项目气象学家杰夫·马斯特斯惊讶地表述:“12月怎么会发生这种事？”“我从来没在这个时候见过这样的情况。”(10)《美专家：冬季出现如此巨大龙卷风很罕见》，2021年12月12日，https:∥m.gmw.cn/baijia/2021-12/12/1302717561.html，2022年5月17日。灾害发生不确定性增强，就更难预测哪些地区应该为什么样的灾害做好准备，没有做好准备的地区会因来不及防范而遭受更大的损失。

四是发生后果衍生级联化，导致灾害效应成倍放大。一种灾害形成互生、次生等灾害链，不同灾害因子像“滚雪球”一样加剧单个灾害的严重程度，形成了彼此之间增强回路，衍生出其他类型甚至更大规模的灾害，使得单一灾害向复合型灾害转变，产生灾害链发和群发的多米诺骨牌效应，导致灾害持续时间长、空间扩大，对发生地经济社会发展造成的危害极大地超出了自身的承受和应对能力。级联灾害有三类形式。一类是一种自然灾害引发或并发另一种或多种灾害，不同类型自然灾害短时间内对同一地区反复袭击。东日本地震引发了多次波高10米以上的巨大海啸，席卷日本东北三陆海岸、仙台湾、福岛区和关东东海岸。“桑迪”飓风灾害中，大风、降雨以组合拳形式重创美国东北沿海地区。2018年12月印度尼西亚苏门答腊岛和爪哇岛由火山崩塌引发海啸。汤加火山喷发后产生的海啸波及太平洋沿海所有国家和地区。另一类是自然灾害冲击一定地理区域内的经济社会秩序，诱发、衍生一系列经济社会功能的紊乱，譬如人员伤亡增多、能源供应停摆、粮食和水匮乏甚至引发暴乱等。再一类是灾害袭击由点及面扩散开来，由局部性和区域性的影响演变成跨区域甚至国际性的影响，其破坏力非线性升级放大。如2010年冰岛艾雅法拉火山爆发，影响范围从冰岛一国扩展到整个欧洲大陆，导致欧洲出现史无前例的火山灰危机。

二、发达国家自然灾害治理的新理念、新趋向

自然灾害的频繁化巨灾化引发人们对防灾减灾行为与成效的思考。发达国家近年来对灾害风险本身和防灾减灾的观念和方式都实现了转变。

一是从“硬化”措施抗灾到恢复“原态”减灾。以往人类对与自然的关系认识是二元对立的。人们坚信，对自然灾害的防御和抵抗能力越强，自然灾害的发生频率和造成的损害就会相应减少。但抗灾与灾害发生并没有“此长彼消”。如建设长达30年、全长1900多米的日本岩手县釜石港防波堤，被吉尼斯世界纪录认定为世界“最大最深的防波堤”，在面对东日本大地震引发的海啸中没有起到抵御作用。这种情况使人们重新思考人与自然以及自然环境内部的关系。部分自然灾害本质上是自然现象，从根本上来讲具有不可避免性，如地震、火山爆发等；部分自然灾害是人为，是自然对人的“报复”和“反扑”。对于前者，人类只能顺从自然规律，通过调适防灾减灾方式方法，减轻自然灾害的影响等；对于后者，除了积极应对以减轻其破坏作用外，还要求改变人的行为，尽力减少自然灾害的发生。无论哪种自然灾害，都要求人类顺应自然、保护自然，用“生态”的方式来应对。以往防御灾害注重建设能抵御和承受灾害风险的物质环境，以“硬化”措施来抵挡。如投入大量的财力、物力与人力，依据相应的规划设计、规范要求、设防标准来修筑堤坝、泄洪渠、排水沟、抗震器等硬体公共减灾工程。这些做法的确提高了御灾能力，但这种能力是固定的、机械的，抗灾强度存在极限。一旦超出原来设定的标准，不但起不到抵抗和防护作用，反而带来负面效应，甚至引发灾害。过度或错误的防灾减灾也可能是酿成或扩大自然灾害的重要原因。如防堤加高过多，一旦发生超过堤防防御能力的洪水，或堤防遭到破坏，原本受堤防保护的区域将面临更大的灾难。不少国家和地区在顺应和尊重自然规律、保护生态环境的基础上，通过调适防灾减灾方式方法，在保持对自然环境的“低冲击”情况下，提升应对各种不确定性的能力，减少自然灾害的发生、减轻自然灾害的影响。荷兰提出了“还地于河”等理念，英国提出了“为水留下空间”等理念，改变过去的“围堵”“拦截”等方式，转为“退堤”“退田”以还江河湖以原生态，反而提升了蓄水防洪的能力。(11)周利敏：《从结构式减灾到非结构式减灾：国际减灾政策的新动向》，《中国行政管理》2013年第12期，第95页。

二是从“单一孤立”化解到“一揽整体”应对。以往自然灾害治理多是以分区域、分灾种来进行，这种治理模式存在分割化、碎片化、孤立化的缺陷。对此，国际社会灾害治理更加“周全”以适应自然灾害复杂化、广域化趋势。一是面向全域范围。2011年，美国制定的应急准备明确把全国作为基本战略。(12)游志斌、薛澜：《美国应急管理体系重构新趋向：全国准备与核心能力》，《国家行政学院学报》2015年第3期，第119页。英国施行国家风险登记制度，内阁国民紧急事务秘书处与相关部门共同发布《国家风险登记册》等重要文件，引导和推动全体社会成员的力量参与国家风险治理。(13)游志斌：《英国政府应急管理体制改革的重点及启示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61页。欧盟各成员国也都启动国家风险评估，查明可能影响整个国家的威胁和危害，从国家角度评估潜在风险及其影响。(14)Lexin Lin，“Integrating a National Risk Assessment into a Disaster Risk Management System:Process and Practice，”International Journal of Disaster Risk Reduction， No.27,2018，p.625.二是面向全部灾种。美国设置了联邦紧急事务管理署作为全灾害管理部门，负责对所有类型灾害进行规范管理和通性协调。(15)Glenn M.Cannon，“Strengthening the Federal Emergency Management Agency’s Disaster Response Capabilities，”Journal of Business Continuity Emergency Planning，Vol.1，No.1，2015，pp.281-293．英国对所有灾害风险进行年度评估，识别、描述和量化可能对社会产生影响的灾害风险，列出综合全面的政府风险清单。(16)游志斌：《英国政府应急管理体制改革的重点及启示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61页。三是面向全体成员。日本《名古屋防灾安心城市建设》要求自主防灾组织、消防团和灾害救助地区本部委员三者开展合作，共同从事社区减灾活动，名古屋自主防灾组织率接近100%。(17)伍国春：《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》，《城市与减灾》2010年第2期，第19页。日本都道府县2017年6月制定持续计划，引导和推动100%的大型企业将业务持续计划作为企业经营战略的重要组成部分(18)熊淑娥：《日本灾害治理的动向、特点及启示——2018年版〈防灾白皮书〉解读》，《日本研究》2019年第2期，第48页。，以提高产业韧性。

三是从紧急情景应处到着眼长期治理。发达国家逐渐摆脱自然灾害紧急处置的短期目标行为，不仅注重防灾减灾的短期、即时的效果，而且更加注重长远的能力建设和提升。不仅注重灾害治理的显性行为效果，而且也更加注重可持续发展等隐性行为目标。不少国家把自然灾害治理与长远发展战略规划等相结合进行“长期建设”。澳大利亚出台的《灵活应对洪灾的未来战略》将洪灾的战略规划到2031年。美国纽约则以2050年为时间标准，对潜在灾害风险可能造成的损失进行了评估和分析。(19)郑艳：《推动城市适应规划，构建韧性城市——发达国家的案例与启示》，《世界环境》2013年第6期，第50、52页。加拿大于2019年1月发布了应急管理战略(EM战略)，勾勒了迈向具备更强“韧性”的2030年的未来之路。(20)陈阳：《加拿大2030年应急管理战略及对我国韧性社区建设的启示》，《中国煤炭》2020年第2期，第106页。

四是从“发展问题”到“安全议题”。长期以来，自然灾害的应对问题都是属于环境治理问题，主要依靠物质技术手段的提升并配以有效的管理。至今国际社会关于灾害治理的总体议题设置仍归属于人类的发展问题，都还在发展这一框架内解释和论述灾害治理战略和策略。但是，随着大灾巨灾对发生地的生产生活等发展问题构成严峻挑战，而且有可能引发和激化当地甚至国际间的利益冲突和矛盾，对当地社会稳定乃及国家安全带来冲击。不少发达国家提出自然灾害治理事关国家安全的观念，主张从维护国家安全的高度来审视防灾减灾问题，将防灾减灾与应急管理纳入国家总体安全框架，使得灾害管理成为公共安全的重要工作，紧急情况下公共安全组织之间进行有效协调，契合了防灾减灾和应急管理快速响应的趋势需要，促进优势力量和资源向战略重点和优先性问题倾斜和集中。2010年，英国卡梅伦内阁在改革国家安全管理体制中，将应急管理与国防、外交、警务等部门统一整合到“大国家安全”管理框架中，由内阁国民紧急事务秘书处负责相互间的协调与合作，有效促进了应急管理跨部门协同联动、资源整合与能力提升。(21)游志斌：《英国政府应急管理体制改革的重点及启示》，《行政管理改革》2010年第11期，第61页。2015年，美国《国家安全战略》分析研判认为，气候变化对其国家内部安全和外部安全都构成新的风险。(22)“White House Report:The National Security Implications of a Changing Climate，”May 20，2015，https:∥obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/05/20/white-house-report-national-security-implications-changing-climate，May 17，2022.

三、发达国家自然灾害治理仍然存在的问题

发达国家自然灾害治理的理念、技术等比较领先，针对自然灾害治理也进行了改进和提升。但是由于制度、体制等因素，发达国家自然灾害治理效果不尽理想，遭受国内民众乃至国际社会的批评。

一是灾情决断以及统筹推动效率迟缓。应对“预想之外”的大灾巨灾往往需要更加迅速果断的决策和强力有效的行动。特别是跨区域的巨灾需要上一级政府甚至中央政府的快速决断力和推动力。但是一些发达国家和地区在社会治理中推行“弱政府”“有限责任”政府模式，过度依赖民间机构和民间力量使得“条”“块”之间的统筹协调性不足等，在灾情发生后特别是初期缺乏足够的应变能力、统筹能力、调控能力、整合能力，难以形成统一高效的合力。一是反应速度不够快。2011年东日本地震并引发海啸，许多地区外部救援队伍3天后才到达，甚至一星期后才抵达海啸极重灾区。燃料、食品、防寒衣物、药品等基本生活物资日趋匮乏。震后两天，大部分避难场所的饮食供应难以为继，医生和药物严重不足。而政府组织的大规模搜救在灾后半个多月才开始。(23)周国胜：《东日本大地震应对行动的启示》，中华医学会航海医学分会航海医学专业委员会学术会议2011年，第183页。面对越来越少的食物、日益增大的压力和杯水车薪的救援，日本灾区群众失去了耐心，对当时菅直人政府的不满逐渐升温，纷纷抨击政府救援效率低下。(24)申文庄、侯建盛：《日本大震巨灾应急措施分析》，《中国应急管理》2012年第5期，第55-56页。冰岛艾雅法拉火山喷发致使欧洲航线航班大面积瘫痪，而欧盟在5天后才召开各国交通部部长视频会议商讨协调。(25)《欧洲反思“火山灰教训”》， 2010年4月22日，https:∥world.huanqiu.com/article/9CaKrnJniRD，2022年5月17日。二是协调机制不够顺畅。东日本大地震中，受灾地区的政府机构职责分工不明确，没有充分发挥县灾害应对总部与各区域分部的协调联动事宜。(26)王娟、苏彦：《“3.11”东日本大地震海啸应对经验教训——岩手县应急响应 21 项行动调研报告》，《中国应急救援》2013年第5期，第52-53页。2021年12月，美国中部6个州遭遇30余场龙卷风肆虐数天后，灾区还较少看到官方的救援人员和物资。(27)《龙卷风袭击美国多州 记者探访肯塔基州道森斯普林斯市 官方救灾不力 民众组织自救》，2021年12月14日，https:∥tv.cctv.com/2021/12/14/VIDEtteXmjjt1lWoo3xbYD3H211214.shtml，2022年5月17日。三是恢复建设不够高效。2021年美国巨型龙卷风受灾最严重的肯塔基州居民遭受停暖、停水或停电长达数周时间，灾后重建“要花费数年才能恢复正常”。(28)董晓白、IC：《美国遭遇史上最强龙卷风——极端天气或成未来常态》，《东方剑》2022年第2期，第10页。东日本大地震后178小时才解决断电问题。虽然恢复供电，但也无法保障居民生活和企业生产的电量需求，被迫采取限电措施。(29)高孟潭：《东日本9.0级大地震推动日本防灾理念重大变革》，《防灾博览》2021年第2期，第19页。震后5个月建造和设立的临时性住宅距离承诺数还有大幅差距，仍有9万多名灾民居住在临时避难所内。(30)周国胜：《东日本大地震应对行动的启示》，中华医学会航海医学分会航海医学专业委员会学术会议2011年，第181页。甚至地震十周年之际，据日本放送协会(NHK)在全国的民意调查，30%的受访民众认为：“海啸灾区复兴重建”没有进展。(31)朱秋雨：《东日本大地震十周年：未完的拷问》，《看世界》2021年第6期，第49页。

二是技术失效情景缺乏替代补救措施。引入科学技术固然能够有效提高自然灾害治理现代化水平。但是科学技术运用需要客观条件和要素支撑保障，如信息技术设备断电就无法运行。在技术不成熟不稳定情况下有可能被技术所误所困。东日本大地震中，市町村等官网及服务器无法运转，通讯手段无法应对因大规模灾害导致的停电。(32)王娟、苏彦：《“3.11”东日本大地震海啸应对经验教训——岩手县应急响应 21 项行动调研报告》，《中国应急救援》2013年第5期，第53-54页。由于无法对交通信号指挥系统及时进行适灾运行切换，也没有交通指挥员在交通要点要道现场指挥疏导，导致许多民众在海啸来临前的紧急撤离中遇见交通信号红灯仍遵守平时的停车等待通行规则，延误了宝贵的逃离时间而遭致不幸。(33)申文庄、侯建盛：《日本大震巨灾应急措施分析》，《中国应急管理》2012年第5期，第55页。2021年欧洲多国遭受的洪灾中，卢森堡科学家所发布的天气预警和实际落实的行动之间存在差距。一些警报甚至是在洪水袭来之后才发布的。预警即使灾前发布了，但仅依靠技术手段无法确保绝大多数居民知晓。不知情的灾民未作准备，遭遇洪灾时措手不及。(34)《美媒：拥有先进预警体系的欧洲却遭洪灾肆虐 一些警报洪水袭来后才发布》，2021年7月20日，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1705792003687893753&wfr=spider&for=pc，2022年5月17日。美国2021年巨型龙卷风发生前，美国国家风暴预测中心已经通过媒体等方式发出了预警，但有的企业却“置若罔闻”仍在生产，建筑坍塌造成作业员工死伤。(35)王永明、蓝琳琳：《2021年12月美国中部龙卷风灾害浅析及启示》，《中国减灾》2022年第5期，第48页。

三是天然弱势受灾人群没有覆盖顾全。发达国家灾害治理对微观个体的救治不够精准。尤其是对应对灾害能力较弱的群体关注关怀不到位。如发达国家普遍进入老龄化社会，老年人缺乏自救能力，即使收到灾害和避难信息，仅仅依靠自身难以实现避难自救。东日本大地震死亡人数中，60岁以上老年人占比过半，数量是其他年龄组别的3倍以上。(36)高孟潭：《东日本9.0级大地震推动日本防灾理念重大变革》，《防灾博览》2021年第2期，第19页。2011年日本有超过120个中老年人因为3·11地震后遗症自杀。这些自杀者，绝大多数都来自受灾最严重的岩手县、宫城县和福岛县。即便地震过去了近10年，2020年仍发生了5起与之相关的自杀事件。(37)朱秋雨：《东日本大地震十周年：未完的拷问》，《看世界》2021年第6期，第49页。“桑迪”飓风过后，纽约曼哈顿店铺餐馆大都关门歇业，孤寡老人居家断水断电，还无法购置食物。(38)《飓风过后纽约曼哈顿孤寡老人最受罪》，2012年11月2日，https:∥www.chinanews.com.cn/hr/2012/11-02/4297381.shtml，2022年5月17日。再如不少发达国家每年都吸引大量外国客人来观光旅游。他们在遭遇自然灾害时，由于对当地地理、交通等情况生疏，往往“束手无策”“坐以待毙”。日本大阪和旅游胜地京都2018年遭遇暴雨和台风等自然灾害时，不少外国游客因信息不畅而不知所措。(39)《日本将向外国游客推送灾害信息》，《新民晚报》，2019年4月16日第13版。

四是重点产业发展适灾韧性不够。灾情发生后，由于原料能源等供应链中断以及雇工无法上岗等原因，不少行业企业尤其是中小企业和个体企业的生产经营或多或少受到影响。减少灾害损失程度及灾后恢复生产运营速度和比重直接影响抗灾救灾和灾后重建成效。东日本大地震导致汽车零部件生产工厂受灾，继而又直接导致整车生产线流水中断。(40)熊淑娥：《日本灾害治理的动向、特点及启示——2018年版〈防灾白皮书〉解读》，《日本研究》2019年第2期，第48页。地震也对日本的半导体、数码产品造成冲击并关联影响到全球产业链。(41)吴云清等：《3.11东日本大地震对我国城市防灾规划管理的启示》，《国际城市规划》2011年第4期，第24页。据日本东京商工会议所调查，日本因震灾而受到影响的企业高达92.7%，特别是半导体企业和汽车企业。震后2到3个月时间内，日本汽车产量减少了一半。造成巨大经济损失的重要原因是产业链的断裂,并且这种损失持续了相当长的时间。2019年日本学者研究表明，东日本9.0级大地震后日本产业后续经济损失是企业厂房、设备等物理损失的100倍。产业及产业链缺乏应对极端事件和巨灾的能力。(42)高孟潭：《东日本9.0级大地震推动日本防灾理念重大变革》，《防灾博览》2021年第2期，第18页。

四、对提升我国自然灾害治理水平的鉴戒

我国自然灾害防抗救一体化的综合治理在汶川大地震之后取得了巨大进步，统一指挥的应急响应更加高效，广泛积极的社会参与更加有序，及时充足的物资保障更加到位。这主要源于中国特色社会主义制度能够集中力量办大事，能够充分调动各个社会阶层的人民群众拧成一股绳,克服各种风险挑战,实现宏伟目标。(43)辛向阳：《中国特色社会主义制度集中力量办大事的理论逻辑研究》，《国外社会科学》2020年第1期，第4页。在这种体制下，应对大灾巨灾时能实行举国救灾体制，最大限度减轻各方面人力物力直接间接损失、最快速度保障和恢复灾区生产生活，赢得国内各界的热情赞誉和国际社会的积极评价。但与此同时，我们也清醒看到，我国自然灾害治理能力和综合防灾减灾能力仍有待提高。2021年7月河南郑州特大暴雨灾害暴露出的应急响应不及时、应急措施不精准等问题在其他城市也不同程度存在。落实党中央提出的从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力的要求，需要在总结国内国际既往灾害治理经验教训基础上，顺应自然灾害变化趋势，进一步强优势、补短板。

一是纵向垂直指令与横向扁平互援相结合，实现联合防灾救灾格局。我国具有高度集中统一的制度优势，防灾救灾能够统筹、协调和整合各方面的力量形成高效合力，集“八方”资源应对“一方”遭受的自然灾害。毫不动摇坚持党和政府在自然灾害治理中的领导者、决策者和组织者作用。中国共产党在风险防范中展现出的组织协调能力是中国共产党为什么能成功应对重大风险的重要因素。(44)容志：《组织应变力：中国共产党成功应对重大风险的理论解释——以抗击新冠肺炎疫情为例》，《探索》2021年第3期，第69页。纵向上各级党委和政府对接同构，进一步改进和完善党委和政府主导地位，强化和提升党委和政府协调指挥能力和资源调配能力。强化流域圈、生态圈以及经济圈等经济社会发展关联密切的地方主体防灾救灾全空间网络组团连结度。分布式建设应急避难场所、防灾据点、生命通道等，平时定期维护、灾时能够顺利启用。同时，强化不同层级跨区域防灾救灾联动，编制跨区域防灾救灾应急预案、开展联合培训与演练，清理保障区域间应急物资、拓宽救援通道等，形成以都市为中心的72小时防灾救灾相互援助合作圈，提高区域共同防灾救灾能力。促进畅通双边多边以及多种形式防灾减灾国际合作，既积极利用国外先进技术和资源，又争取在国际防灾减灾工作中发挥更大作用。与金砖国家、上海合作组织等国际组织成员国之间和东亚、东南亚等周边国家和地区之间，就防灾减灾救灾的管理、技术、信息等方面交流与合作开拓更多更有效的渠道和内容，尤其是建立面对巨灾的救援机制并加强演练，在国内和周边国家发生重大自然灾害时能够接受和派遣官方和民间较大规模的救援力量。

二是灾前防范与灾后复原相结合，实现“风险管理—灾害管理—后果管理”三位一体。针对灾前灾中灾后灾情发展不同特点，采取相应的治理措施，通过各阶段的目标实现提升整体应对韧性，努力使国土、经济、社会避免遭受致命损失。灾前：面向全部可能灾种制定完整的防灾应对预案以及物质储备和基础设施建设方案等，一方面是通过对已积累存在或新生新发的风险进行评估、管控和化解以预防可能风险变成现实灾难；另一方面是针对自然灾害极端化趋势特征，预演非常规自然灾害情景应对。针对可能发生的所有类型灾害，研究制定应对办法做好防灾减灾的有关工作以备“战时”调度运转。不仅针对可预计的所有灾害，按照“底线思维”设想超出有效应对范围、发生概率极小的灾害的破坏强度和后果情景，立足最坏情况建立起任务、路径、措施明确的储备应对方案。灾中：推广建立第一响应者制度，政府职能保持持续运转，迅速开展实施救援力量组织动员、物质资源调拨配置、医护人员机动调度、灾情信息汇集传递、灾民疏散撤离安置、交通运输通讯保障等应急响应和救援工作。灾后：通过有效、可持续的灾后应对措施以及高效性、实用性、及时性的重建项目恢复灾前生产生活。特别是巨灾情况下确保关键业务功能可持续运行。重点针对中小企业复兴重建予以支援。及时制定对灾后中小企业的支持政策，帮助中小企业恢复活力。并对特定企业提供补助，包括对中小企业的集体性补助、对受灾的小规模创业者再创业的补助、对地区性企业再建的补助等，保障经济活动所需的基本能源、物资和交通等网络，确保经济活动(包括供应链)不受更大的损失并尽快重建和恢复。抓住重建过程中的窗口机会推动防灾减灾变革，针对灾害事件的肇因尤其是人为因素进行制度体系和政策执行方面的回应和反思，进一步提升灾害治理水平，避免同类甚至同样的治理失误跨时序反复出现。

三是宏观整体性规划引领与微观个体全覆盖观照相结合，实现空间范围内相契合与精准化。自然灾害往往具有一定空间属性，需要基于区域和空间范围来制定防灾救灾策略措施。一方面，促进自然灾害治理与全域发展规划在统一空间内作为一个完整系统相衔接统筹。在全域以及区域总体规划、战略规划等重大发展规划和土地开发利用规划中开展针对自然灾害的风险评估和防御设计，特别是长远规划中充分考虑气候变化影响和风险。防灾减灾规划和预案根据发展规划，综合分析区域空间结构、自然水体情况等因素制定设防标准、布置防灾设施，在标准尺度上实现一致，协调发挥规划的权威综合调控作用。另一方面，加强对灾害弱势群体的识别与保护以扩大防灾减灾政策的社会群体干预范围。基于各地不同特点构建各类群体社会脆弱性评估分析，设计制定面向自然灾害弱势群体的识别、保护和救援政策措施。不仅老、弱、病、残而且包括处于自然灾害风险区、发生区的因为缺乏设备、知识、训练而同样面对灾害陷入脆弱的群体，都纳入到防灾救灾政策和措施考量和辐射范围，对“无助的受害者”“沉默的一群人”予以关怀和救助。借助于微观数据和人口学特征指标分析，精准分析不同个体风险状态信息，作出更有针对性的识别和保护等救助。

四是加快前沿技术成果运用与培养挖潜个体经验能力相结合，实现现代智能与人力应变的相互补位。自然灾害治理完全依赖技术、片面强调“技术赋能”，忽视受灾个体能动的应变能力提升，就容易陷入“技术至上”困境。一方面，以“大范围”“全方位”“立体化”理念加快自然灾害应对信息化建设步伐。引导和促进大数据、物联网、云计算、通信技术等前沿科技进步成果最先或同步运用于自然灾害治理领域，成为防灾减灾在相当程度上普及数字化、信息化、智慧化的重要技术助力。在自然灾害多发易发地区和重要城市、重要设施周边建设超级基站，提高应急通信网络抗毁能力，实现自然灾害应对的高度信息化。特别是针对灾情期间通信网络被破坏的极端情景，建设具有跨平台、便携式、离线工作及系统可移植性性能的移动灾后管理系统建设。另一方面，全方位提高公众应对自然灾害的素质和能力，挖掘个体单独应对自然灾害的潜力。尤其是社区、农村、企业、学校等组织和单位作为自然灾害治理系统末梢的基本单元，是灾害的第一现场、第一防线、第一梯队，个人、家庭和单位的自救和互救的意识与技能，直接影响到能否安全逃生、成功避难。进一步加强个体防灾减灾能力，使个体在灾害发生后能够改变“被动的受援者”状态。

五是注重维持生物自然过程和生态资源完整性要求相结合，实现防灾减灾与生态保护协调发展良性互动。防灾救灾与自然生态是有机共生的，防灾减灾在保护生态环境的基础上可以寻求最佳途径，实现共赢的可持续发展。强化防灾减灾的生态意识、生态认知，尊重与敬畏自然生态，摒弃“与自然争资源” “与自然争空间”及“与自然争环境”等防灾减灾观，把防灾减灾放在改善生态环境可持续发展的系统、整体、大局中统筹考虑，掌握好“防”与“保”的关系，突破“一刀切”“孤岛式”的治理局限，结合生态环境目标(如保护生物多样性)，尽量减少对植物、生物和地景的干预干扰，防灾减灾在生态系统承载能力范围之内进行，保持防灾减灾与自然生态环境之间的平衡，兼顾防灾减灾效益与生态环境保护效益。

自然灾害治理是国际社会的共同议题。近年来，人类面临的自然灾害挑战更加复杂严峻，部分大灾巨灾甚至超出了人类现有知识经验预期和应对能力范围。原有的防灾减灾框架要适应自然灾害新特点和国际社会灾害治理新趋势，进行整体性、深层次整合和重构，推动自然灾害治理在复杂多变的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化，提升对自然灾害演变的适应能力，才能有效提高防灾减灾效能。