中加民族高等教育财政资助政策比较分析

刘额尔敦吐

(内蒙古民族大学 教育科学学院，内蒙古 通辽 028043)

中国和加拿大都是拥有优秀传统文化的多民族统一国家。基于客观视角审视其制度方面，中加两国在民族高等教育政策和制度方面有其相似性,特别是民族高等教育财政资助政策的制定及其实施理念和目的等方面有其共性。当然，由于中加政治历史和经济及其文化教育背景的不同，使得民族高等教育财政资助政策在实施的背景和目的及其内容等方面也有其不同性。

一、中加民族高等教育财政资助政策的主要内容

少数民族大学生高质量地完成学业直接影响少数民族高等教育的健康发展。要使少数民族大学生顺利完成学业，政府应该提供有必要的财政资助。在新时代视域下，对中加民族高等教育财政资助政策的发展问题进行比较分析，发现在形式与内容上具有多样性和前瞻性。

(一)中国的民族高等教育财政资助政策的主要内容

中国人民共和国成立之前，由于政治历史和自然环境等因素的影响民族地区生产力发展水平较低，尤其是民族高等教育的发展速度极其缓慢。因此，我国结合民族高等教育发展的规律及其特点，通过少数民族高等教育制度设计或创新来推动其发展，民族高等教育财政资助政策是其中的重要组成部分。

在1950年颁布的《培养少数民族干部试行方案》中规定，凡考入高等学校的少数民族学生一律以公费待遇[1](P260)。在我们看来，其方案是新中国最早的一项民族高等教育财政资助政策，也为我国民族高等教育财政资助政策的完善与发展提供了有力的政策依据。在1952年颁布的《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》中明确规定：“高等学校学生全部享受人民助学金，标准每人每月十二元，少数民族学生的标准可酌情提高。”[1](P260)由此可见，党和国家对少数民族大学生的帮助和关心无微不至。从1956年起，国家对教育经费拨款方式进行改革，尽管少数民族教育补助经费不单列项下达，但在教育经费中仍包括其经费。如1964年全国少数民族教育补助费为1 500万元[2](P61)，其中当然包括民族高等教育财政资助经费。在当时的经济发展背景下，这些民族教育经费投入实属不易。但高等院校少数民族大学生作为全国大学生的有机组成部分，同其他学生一样享受全体免除学费，实行人民助学金制度，这种完全式的民族高等教育财政资助政策，对于偏远地区的少数民族大学生来说无疑是一种福音。尽管以上民族高等教育财政资助政策有效地解决了少数民族学生上大学的后顾之忧，但在无形当中增加了国家的财政负担。

1977年颁布与实行《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校实行人民助学金制度的办法》，其中明确规定：“当时标准每人每月十五元，高等学校每人每月四元，民族学生每人每月可再加贰元。”[1](P260)1983年颁布与实行的《普通高校本专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》两份文件政策中也规定：“一般学生困难补助费每人每月贰元，民族学生每人每月另加四元。”[1](P208)从1997年起，中国高等院校取消国家计划招录形式和办法，全国高等院校推行收费制度，但与此同时进一步构建和完善“奖、贷、助、补、免”高等院校学生财政资助体系[3](P130)。我国高等教育财政资助制度特别是民族高等教育财政资助政策的改革是不断加大力度且一以贯之的。

从1999年高等院校扩招以来，少数民族大学生的学费也大幅度上涨，基本维持在每年2 500—5 000元左右，加之生活费对贫困少数民族家庭增加了更多的经济负担。随着高等院校少数民族在校生数量的逐渐增加，贫困少数民族大学生的比例也大幅度上升。国内媒体的大量报道也引起社会各界的高度关注。我国现行的高等教育财政资助体系很难解决全部少数民族大学生的贫困生问题。因此，我国基于国情积极借鉴国外的成功经验，推动民族高等教育财政资助政策的发展和完善，并进一步扩大财政资助的覆盖面。尤其是二十一世纪以来，党和国家为了更好地解决少数民族大学生的实际经济困难，保证其学业顺利完成，继续出台了一系列的财政资助举措，积极推进完善民族高等教育财政资助政策体系。2002年颁布与实施《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》，其中明确规定，民族地区和西部地区各级政府财政积极设立寄宿制学生经济补助专项经费[4]，在同等条件下，高等院校少数民族贫困大学生优先获国家资助，真正能够确保每一位少数民族大学生不因生活困难而停止学业[5](P124)。值得一提的是，2015年颁布的《国务院关于加快发展民族教育的决定》中指出，普通高级中学、高等院校学生资助向少数民族及其民族地区家庭经济贫困大学生倾斜[5]。此外，2019年，总参谋部颁布《应征入伍服义务兵高等学校毕业生学费补偿国家助学贷款代偿暂行办法》，其中明确规定：“鼓励他们毕业后投身我国国防事业，……并为这样的学生提供一定的还贷补偿”，其中当然包括少数民族大学生。我国实施的一系列民族高等教育财政资助政策有其时代背景，符合了民族高等教育发展规律，对保证少数民族大学生顺利完成学业产生积极影响，有利于培养少数民族人才。

(二)加拿大民族高等教育财政资助政策的主要内容

加拿大为推动少数民族高等教育的改革与发展，制定与实行了一系列的多元文化高等教育政策，民族高等教育财政资助政策是其中的有机部分。加拿大民族高等教育财政资助政策是保证少数民族大学生顺利完成学业的有效经济途径，是推动少数民族高等教育制度设计与完善的有力举措，是促进民族地区政治、经济和文化教育发展的有效制度保障。

加拿大从1957年起，关注贫困少数民大学生的生活和学费问题，并积极推行民族高等教育财政资助政策，保证学生顺利完成学业。如从1957年开始，加拿大对少数民族经济和教育现状进行全面调查，实施少数民族奖助学金计划，鼓励和保证少数民族报考师范类、农业、技术及医护等高等教育专业[6](P390)。其计划有力地增加了少数民族高等教育升学机会。1964年起，加拿大积极推行少数民族大学生贷款计划。其计划是由加拿大联邦政府主持，除努武特、魁北克及其北方领地外，其他省份均参与该财政资助项目。以上有关民族高等教育财政资助政策促进了印第安事务部《大学(专)教育补助计划》的实施。文献显示，加拿大真正实施多元文化政策是从1971年开始的。后来多元文化政策逐渐延伸到高等教育领域。多元文化政策的核心是禁止任何一种歧视，提倡在社会各领域中人人平等，保护与传承各族传统语言和文化，认可各族语言文化的平等地位，承认“多元文化是加拿大文化的重要特点”[7]。其政策的本质在于同一种制度背景下，对不同民族给予平等地位，尊重与承认文化差异性，保护与传承、发展多元文化传统，保证各民族的平等地位及其和谐发展。加拿大多元文化政策不仅关乎国家统一性，而且关乎各民族文化传统的保存与传承，以上多元文化政策的颁布与实施加强了各少数民族的国家和民族认同感。

印第安事务部直接负责加拿大少数民族高等教育经费。1971年印第安事务部规定，资助重点倾向于个别少数民族学生就读高等院校。印第安事务部根据少数民族保留区及其非保留区大学生实际情况，并与相关部门协调，坚决执行民族高等教育财政资助政策。印第安事务部规定：非保留区少数民族学生就读大专以上公立或私立学校，经费由印第安事务部统一支配并规定资助的比例，保留区少数民族学生自愿就读大专以上公立或私立学校，印第安事务部提供交通及食宿费。为了顺利推行其政策，加拿大1971年拨款159万加元，第二年增长到500万加元，1988年增至到2 400万加元，尤其是到1988年5月增加到1.9220亿加元[8](P19)。

1988年颁布与实施《多元文化法》，该法律的颁布推进了民族高等教育财政资助政策的法律化进程。从1995年起，加拿大推行民族高等教育助学贷款风险分摊制度。从2000年开始，加拿大实施直接分管民族高等教育助学贷款业务政策，完全与银行资助体系脱离关系。由此，加拿大全面加强和控制了民族高等教育财政资助政策的颁布与实行及其监测和督导权利，对少数民族大学生的贷款承担全部责任。1996年形成《皇家原住民委员会报告书》，为民族高等教育财政资助政策的发展提供了具体方向。值得一提的是，进入21世纪后，加拿大为了进一步推动民族高等教育财政资助政策的发展和完善，也相继颁布《大专学生资助计划》和《印第安研究计划》等文件政策，其中规定：“给少数民族大学生的学习、交通及其生活等方面提供更多的财政资助，保证其学生的学业顺利完成。”此外，从2020年起，加拿大借鉴其他国家或地区的经验，加大少数民族大学生的财政资助力度，进一步积极地实施和推行贷款计划、联邦助学金、教育储蓄项目、税收转移支付和雇佣助学项目等财政资助政策，完善民族高等教育财政资助制度体系。

二、中加民族高等教育财政资助政策的异同分析

基于宏观视角审视，中加民族高等教育财政资助政策的发展问题，两国政策既有共性，又有不同。

(一)中加民族高等教育财政资助政策的共性分析

从形式和内容及其历史发展来看，中加民族高等教育财政资助政策颁布与实行相关程度不大，但保证少数民族大学生的学业顺利完成和提升其学业成绩及其培育少数民族高级人才方面的努力却有相似之处[9]。因此，纵观两国政策的历史发展，中加民族高等教育财政资助政策有以下共性：

1. 政府层面的调控和干预日益增强

纵观历史，各国家或地区一般都通过制度设计或安排，调和民族关系，维护和保证其和谐，提升国家及民族认同感，以期保证政治稳定和经济及文化教育的发展[10]。中加两国为调和民族关系而设计或安排的制度种类较多且体系较为完备。当然，民族高等教育财政资助政策是其制度设计或安排的成功案例，是保证高等院校少数民族学生学业顺利完成的有力制度设计和保障。尽管两国调和民族关系的制度设计有其多样性，但通过民族高等教育财政资助政策来保证少数民族大学生学业顺利完成方面具有其相似性。因此，近年来中加两国从政府层面对民族高等教育财政资助政策实施的调控和干预日益增强，并已成为其民族高等教育制度设计与安排的必然趋势[11]。随着民族高等教育的国际化，中加两国日益注重民族高等教育财政资助政策的发展与完善，并通过顶层设计来加强对其政策的实施进行调控和干预。从政府层面对民族高等教育财政资助政策进行调控和干预，有利于缓和和改善民族关系，加强民族团结，强化国家和民族认同感，其调控和干预增强了国家对民族高等教育财政资助政策的发展进行宏观调控，能够调适其政策的发展趋势，保护少数民族大学生的应有权益，有力地推动民族高等教育的健康发展[12]。

2.政策实施目的在于保证少数民族大学生学业的顺利完成

民族高等教育财政资助政策是基于中加两国民族历史与文化传统，承认和尊重民族发展差异性及其文化多样性的前提下，努力实现教育公平的一种较为成功的民族高等教育制度设计。中加民族高等教育财政资助政策是基于群体平等需要，在特定的历史时期内，逐步缩小群体间高等教育发展差距，以其逐渐缩小个体间的文化教育发展的差距，最终实现人人平等及其和谐发展[13]。纵观政策的历史发展，尽管其政策产生之日起存废之争从未间断过，但其政策实施的目的有其共性。如中加两国在民族高等教育发展中，通过实施民族高等教育财政资助政策来保证少数民族大学生学业顺利完成方面有其共性。尽管民族高等教育政策在不同时期的内容及其功能表现形式有所不同，但两国都出于保障弱势群体利益的角度，积极颁布与推行政策来努力保证少数民族大学生学业顺利完成，在提升其文化教育综合素质及其民族地区经济发展水平方面作出努力。其制度设计有利于促进民族高等教育财政资助体系的完善，有利于培育少数民族专门人才，更有利于推动民族地区经济和文化教育的发展[14](P65)。

3.基于公平理念，关注民族高等教育的均衡发展

纵观民族高等教育制度历史发展，随着民族地区经济的发展及其民族高等教育政策的日益完善，中加两国积极适应时代的发展对民族高等教育财政资助政策作出适时调整。由政策的发展来看，在不同时期因经济和文化教育发展的程度不同，两国形式与内容也表现出不同。如，中国民族高等教育财政资助政策的内容为助学金、励志奖学金、国家奖学金和减免学费及助学贷款等政策；加拿大民族高等教育财政资助政策的内容为大学生贷款、教育补助、交通费、食宿费和联邦助学金等政策。尽管在不同时期政策的形式与内容有所不同，但基于公平理念角度审视，民族高等教育财政资助政策有利于少数民族大学生顺利完成学业和提升其学业成绩，是培育少数民族高级专门人才的有效机制，是加快民族高等教育的创新手段[15](P16)。就政策本质而言，两国基于公平理念，通过制度设计来积极地保证少数民族大学生学业顺利完成，注重民族高等教育均衡发展，加强民族团结及其推动文化交流和融合[16](P20)。

(二)中加民族高等教育财政资助政策的不同点分析

通过比较分析发现，中加民族高等教育财政资助政策在调控与干预、实施的目的、实施的理念等方面有其极度的共性。但是由于两国政治制度、经济制度、民族文化教育制度的迥异及其价值观不同等原因，其政策实施的背景和实施的目的及其实施的内容等方面有其不同性，具体如下：

1.政策实施的背景不同

中加两国实施的民族高等教育财政资助政策有其独特的政治历史背景和文化语境。就中国而言，中华人民共和国成立以来，党和国家基于民族高等教育的发展实际情况，颁布与实行一系列的民族高等教育政策法规，积极推进其健康发展，形式多样的民族高等教育财政资助政策是其中的有机部分[17]，是保证少数民族大学生顺利完成学业的有力经济举措，促进民族高等教育发展有效途径，推动民族地区经济和文化教育发展的创举[18]。而加拿大实施其政策的背景与中国不同。尽管加拿大实施民族高等教育财政资助政策的背景与中国有相似之处，但更多的是与社会不公有着密切关系。种族歧视在加拿大少数民族经济、文化教育和就业及其生活等领域存在，加重了社会不公平，激化社会各种矛盾，引发少数民族的不满，民族高等教育财政资助问题是其中较为敏感的问题[19]。因此，在国内外各种压力下，加拿大被迫制定与实行并完善相关的民族高等教育财政资助政策，努力保证少数民族大学生顺利完成学业，培育少数民族专门人才。

2.政策实施的目的不同

从共性来看，中加民族高等教育财政资助政策的目的确实有一定程度的共性，但是由于政治制度和经济制度尤其是民族高等教育制度的不同导致在其政策的制定与实施的目的方面存在不同性。中国民族高等教育财政资助政策的目的是在承认少数民族历史和民族发展差异的背景下，基于民族高等教育的现代化实际需要，颁布与实行一系列民族高等教育财政资助政策，以保证少数民族大学生顺利完成学业，其政策的实施有利于提升少数民族社会化程度，这不但符合中国国情，而且符合民族地区政治历史、经济和文化教育发展的需要，更符合新时代构建和谐社会的需要[20]。中国民族高等教育财政资助政策并没有影响汉族大学生的权益，所以，尽管在财政资助方面存在一定的竞争，但不会影响民族之间的感情，反而有利于加强民族团结及其交往、交流、交融[21](P232)，有利于民族地区经济和文化教育的发展，保证边疆长久治安。而加拿大情况与中国不同，就政策目的而言，加拿大民族高等教育财政资助政策是保证少数民族大学生学业顺利完成，培养少数民族人才，但其政策的实施也明显蕴含着政治上的怀柔和安抚之意[22]。特别是在政策制定与实施中，不断显现出“强者更强，弱者更弱”等教育问题甚至社会问题。这些问题不仅严重影响教育公平及其民族团结，而且促使让少数民族丧失民族认同感，加速民族同化[23](P189)。这不但伤害民族之间的感情，而且阻碍民族传统文化的保护、传承及其发展，乃至违背其政策初衷，造成另一种“不公平”[24](P67)。

3.政策实施的内容不同

中加两国民族高等教育财政资助政策从20世纪中叶开始得到更快地发展与完善。虽然在颁布与推进民族高等教育财政资助政策中问题在所难免，但在问题解决中其政策一直寻找发展的动力，即一直是保持着自己的发展方向。因此，从内容的形式来看，中加民族高等教育财政资助政策发展中有其共性，如通过助学金和贷款等财政资助来保证少数民族大学生顺利完成学业，但由于两国国情不同在政策内容方面也存在不同。如中国除了“奖、贷、助、补、免”的少数民族大学生资助之外，还为品学兼优的学生提供勤工俭学等资助，其举措也得到较好的效果，值得加拿大借鉴。而加拿大实施的教育储蓄项目、税收转移支付和雇佣助学项目等与中国不同。近期，加拿大以项目的形式资助少数民族大学生，其目的在于着重保证少数民族大学生顺利完成和提升学业成绩，更关注让少数民族大学生学会学习。因此，在政策实施内容上双方都有值得对方借鉴之处。

三、中加民族高等教育财政资助政策的理性反思

通过比较分析发现，中加民族高等教育财政资助政策不仅有共性，而且存在其不同性。从比较分析结果来看，中加民族高等教育财政资助政策的实施中既有产生积极作用，也存在一些问题。

(一)法律化是政策发展的必然趋势

审视政策的历史发展及其演变规律，中加民族高等教育财政资助政策的颁布与推行以来，两国都基于少数民族高等教育发展的需要，积极努力通过制度设计或安排来促进其政策的法律化进程[25]。中加两国为保证少数民族大学生学业顺利完成，分别实施了有关民族高等教育财政资助政策，如中国颁布实施了《培养少数民族干部试行方案》《国务院关于加快发展民族教育的决定》，加拿大实施了《大学(专)教育补助计划》《多元文化法》和《大专学生资助计划》等文件政策。由政策颁布的形式可见，中国以“通知”“方案”及其“决定”等形式颁布与推行的相关民族高等教育财政资助政策比较多，但是相对而言加拿大以“法律”及其“计划”等形式的颁布和推行的有关民族高等教育财政资助政策较多见[26]。尽管中国的“通知”“方案”及其“决定”等文件政策对民族高等教育财政资助政策的发展与完善提供了有力的制度保证，但文件政策均不属于专门的法律法规，所以加大了政策的伸缩性，弱化了操作性，乃至影响政策的稳定性和权威性[27](P78)。因此，基于国情，中国有必要借鉴加拿大《多元文化法》等法律法规的积极因素，加强和推进民族高等教育财政资助政策的法治化进程，保障其政策的权威性、稳定性和合法性，保证少数民族大学生顺利完成学业，培养出更多的少数民族优秀人才[28]。当然，加拿大也有必要加强有关民族高等教育财政资助政策的有关法律法规的具体化和针对性，进一步完善其政策法律法规体系，真正能够保护少数民族应有的权益。

(二)分层分类对待是政策的价值追求

中加两国民族地区政治、经济和文化教育的发展，使少数民族结构日益多层化与多元化，乃至使民族地区经济和文化教育发展多元化和差异化[20]。因此，中加民族高等教育财政资助政策的推行基于少数民族地区发展实际，理应主动改变以民族为标准，更多地关注民族地区、经济和文化教育及其阶层差异，应该以“差别对待”理念来对待差异性和多元化[13]。在民族高等教育财政资助政策的制定与推行中，除关注民族差异，还应积极关注地区差异及各类弱势群体，能够保证“最小利益者的最大利益”，尽快还原政策初心[29]。因此，中加两国积极地通过制度设计或安排，进一步调适与完善现有的民族高等教育财政资助政策，真正能够资助到家庭经济条件困难或较困难的大学生。今后，在发展与完善民族高等教育财政资助政策时，对于少数民族的聚居和散居、经济水平和阶层差异等实际情况，应该更多地体现分层分类区别对待的理念，从而真正能够惠普家庭经济较困难的少数民族大学生，保证其学业顺利完成，推进少数民族地区文化教育及其社会的发展。

(三)解决问题的关键在于推动少数民族经济的发展

民族高等教育财政资助政策不是一种长久之计，治标不能治根。因此，真正解决经济困难问题的关键在于努力推动少数民族经济的发展，提升少数民族家庭的经济生活水平。从时效性来看，民族高等教育财政资助政策是一种临时性的补偿举措，推行其举措前提条件被取消或达到目的后，其举措不能再实施[30](P20)。因此，推进少数民族经济发展是解决问题之重点所在。加快少数民族经济发展时，务必关乎民族高等教育财政资助政策的实行与少数民族思想政治觉悟及其自身努力有机结合起来，也就是少数民族经济的发展与自身思想政治觉悟和努力程度有着紧密相关。因此，中加两国政府应鼓励与支持少数民族在一系列财政资助政策实施背景下加大宣传及其思想教育工作的力度，使其更加注重提升自身文化教育水平的重要性，不断提升自己的思想觉悟及其努力程度，以更好地推进少数民族的经济发展，解决家庭经济困难问题。理论与实践证明，中加两国少数民族在注重文化教育方面存在差异性。其现象与民族差异有关，但不能否认，两国少数民族对自身文化教育重视程度的差异性，直接影响自身政治和教育觉悟的提高及其推进社会阶层向上流动的进程。因此，要结合国情，进一步加强民族高等教育财政资助政策体系的完善，为少数民族大学生提供更多的财政资助，保证其学业顺利完成，加强和提高其文化教育水平，推进民族地区经济发展，逐渐缩小民族发展差异，加强与巩固民族团结及推进民族交往、交流、交融进程。