建设创新型国家背景下我国专利政策量化评价体系的构建研究

陈昌渝

（南京理工大学 江苏南京 210018）

1 研究背景

21世纪以来，世界各国早已将技术竞争看作国家竞争的重要领域，美国、英国、日本等发达国家早已建立系统完善的国家知识产权战略，技术发展带来的经济增长效益举世瞩目，在此背景下，中国发展技术经济迫在眉睫。专利政策作为中国创新政策体系中的重要组成部分，其围绕专利制度诞生，是最为典型的制度工具，专利政策通常通过行政手段影响创新活动，即主要利用国家行政能效来调节专利创造、运用、保护、管理和服务各环节，从而达到刺激市场、促进技术进步、追击国际先进技术水平，将国家创新能力及创新水平的提升作为最终目标。毛昊（2016）认为，专利政策是涵盖多个政策目标、政策措施、政策内容的一套政策体系的总合，而不是一个单一政策。政策评价是检验政策结果非常必要的一条途径。方文丽、方世建（2020）认为，政策的结果不能仅依靠主观进行判断，而应以客观事实进行体现，检测政策实施后对政策目标的实现程度是了解政策效果的必要途径。重新配置政策工具和国家公共资源也是政策评价的关键作用，因为政策效果的实现一般需要配套的政策工具和国家公共资源作为保障，通过政策评价的结果能够判断配置的政策工具和国家公共资源是否合理，从而进行相应的优化，使效率得到提高，不浪费社会资源。宁骚（2018）认为，政策评价应包括事实、技术和价值三个标准，在评价过程中采取中立的立场，不应带个人感情色彩，也不应以个人喜好判断政策优劣。

2 专利政策量化指标体系的建立

我国真正意义上的专利政策评价研究始于2009年。张钦红、骆建文（2009）将上海市2005年的专利资助政策作为研究对象，用对比分析法分析了专利资助政策对专利申请数量和质量的影响，运用理论模型对时政结论进行阐释。骆建文（2009）对2005年上海市专利资助政策的政策效果进行了评价，主要是利用专利申请人成本收益函数进行分析，并认为垃圾专利盛行正是专利资助政策带来的不良影响，因此应将专利质量作为专利资助政策的政策内容。上述两篇文章在对专利政策进行评价的过程中并未建立政策评价指标体系对政策进行基于政策效力、政策目标、政策措施等细化后的量化评价，仅从专利申请量及专利质量最直观的角度分析了专利政策所取得的绩效，且上海市专利资助政策于2007年进行了修订，所以上述两篇文章的研究结果可能较为局限和滞后。

2.1 专利政策效力等级的量化

一项政策的颁布和实施后取得的效果，除了和该政策颁布的部门有着密切的关系之外，还与该政策所具有的效力等级密不可分，往往效力等级越高的政策文件所具有的执行力会越高，越会受各部门及其他相关经济体的关注。政策效力等级越高，其相应的配套政策会越多，政策的实施也会越有效。政策效力等级与政策力度的不同点在于，政策力度是从发文机构出发，所能代表的是政策发文机构具备的行政力度，政策效力等级则是根据政策本身法定的效力。因此，效力等级一定是政策量化过程中不可缺少的一部分，本文按照北大法宝数据库对国家政策文件的效力级别进行划分。

地方性法规是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。一般是各省级行政区的人大（及其常委会）颁布的与专利相关的促进条例、保护条例等，本文将地方性法规的效力等级量化标准赋值为5。省级行政区地方政府是同级人大的执行机关，人大（含常委会）颁布地方性法规以后，地方政府会根据此类政策及辖区内专利相关的其他问题颁布地方政府规章，地方政府规章有着极高的执行力及影响力，在效力等级方面与地方性法规相当，赋值为4。第三等级的政策文件为地方性规范文件，此类文件一般是省级行政辖区内的市、区为响应上级的相关政策所制定的相关政策，因此将此类文件的效力等级量化标准设置为第三等级，赋值为3。第四、五政策效力等级的政策文件分别是地方性工作文件和行政答复文件，地方性工作文件一般较多且较杂，包含地方各类培训通知、讲座通知（该类文件已人工筛选后不在量化范围内）及一些地方政府工作开展的通知，将其赋值为2。行政答复文件一般不具有具体的政策价值，多是对某一问题的官方答复文件，但此类文件仍然对答复主体产生一定的影响，因此将其赋值为1。

2.2 专利政策目标的量化标准

知识产权法治环境进一步完善，市场主体创造、运用、保护和管理知识产权的能力显著增强，知识产权意识深入人心，自主知识产权的水平和拥有量能够有效支撑创新型国家建设，知识产权制度对经济发展、文化繁荣和社会建设的促进作用充分显现。从中能够看出，我国知识产权建设的四个主要目标分别是创造、运用、保护和管理水平的提升。因此，本文将专利相关的政策性文件按照以上四个目标进行量化打分，对每一项政策的目标进行量化，以得到该政策的政策目标得分。

2.2.1 专利创造

专利创造目标是指政策文件中将激励创造作为政策目标之一，如专利创造激励政策及专利资助政策都具有激励发明人进行专利创造的目的。但是创造激励政策和资助政策不同：创造激励政策一般在于通过提供研发经费或通过补贴研发经费等相关方式对专利发明人进行专利创造的奖励；资助政策一般是对国家专利申请费用、pct申请费、专利年费等进行补贴，力度也比专利创造激励政策微弱一些。此类政策都具有刺激和鼓励发明人将自己的研究成果进行专利注册，将技术引入公有领域，以促进国家创新能力的发展与进步。赋值标准如下：

5 ——明确且详细地规定激励专利创造，并详细规定相应激励措施；

4 ——明确指出激励专利创造，制定宏观的激励措施；

3 ——明确指出激励专利创造，未对激励措施作出规定；

2 ——对激励专利创造略有提及；

1 ——未提及激励专利创造。

2.2.2 专利运用

专利运用目标是指政策文件中将专利运用作为政策目标之一，此类政策一般是对特定的运用方式进行奖励，如对专利转让、专利许可、专利质押、专利出资等专利运用方式进行一定程度的奖励与补贴。专利运用目标政策多面向各金融机构和人民银行等机构颁布，对专利质押、融资、出资等方式进行政府补贴，减少金融机构和人民银行的损失，降低其风险，使银行和金融机构更愿意办理此类专利业务，让发明人手上的专利“活”起来，以提高专利的使用率。赋值标准如下：

5 ——明确且详细地规定提高专利运用率，提出具体的专利运用方式和奖励补贴；

4 ——明确指出提高专利运用率，制定宏观的激励措施；

3 ——明确指出鼓励专利运用，未对激励措施作出规定；

2 ——对提高专利运用率略有提及；

1 ——未提及提高专利运用率。

2.2.3 专利保护

专利保护政策目标是指政策文件中将专利保护作为政策目标之一，此类政策文件以发明人享有的专利权作为前提，对权利边界和行使进行保护，使发明人的专利权取得更加完整的法律权利。对专利保护加以规定，提高发明人对专利权的认可和接受程度，使发明人更加愿意对发明创造申请专利权，从而提高专利的申请率，促进技术创新。赋值标准如下：

5 ——明确且详细地规定加强专利保护，并从各个领域详细制定相应司法保护、行政保护措施；

4 ——明确指出加强专利保护，制定宏观保护措施；

3 ——明确指出加强专利保护，未对保护措施作出规定；

2 ——对加强专利保护略有提及；

1 ——未提及加强专利保护。

2.2.4 专利管理与服务

专利管理与服务政策目标是指政策文件中将专利管理与服务作为政策目标之一，此类政策文件一般面向全社会对专利奖励资金的管理办法进行规范，使大众监督专利奖励资金的管理及建立相应的专利管理制度。除此之外，有的相关政策还加强对专利管理进行规定，建立专利数据库、提供专利信息查询、维护专利运用秩序等。专利管理能力的提高，能够有效提高专利创造、运用、保护效率，使专利市场更加活跃；专利服务能力的提高，能够使发明人享受更加方便、快捷的专利服务，提高发明人的创造热情，最终提高我国的技术创新能力。赋值标准如下：

5 ——明确且详细地规定建立和完善专利管理制度，提供相应的专利公共服务；

4 ——明确指出建立和完善专利管理制度；

3 ——提供专利公共服务；

2 ——提及提供建立和完善专利管理制度；

1 ——未提及专利管理制度。

2.3 专利政策措施的量化标准

一项政策颁布后，通常需要有配套的措施来完成政策的实行，对政策措施的量化同样可以体现政策所具有的现实价值。通过对492篇专利政策研究分析后，本文将政策措施从侵权惩戒措施、财税措施、人才措施三个方面进行量化分析。

（1）侵权惩戒措施主要服务的是专利保护政策目标，一项保护政策的推行，一定离不开对侵权行为的惩处，但是不能简单地将惩处力度提到最高。如果惩处过于“严厉”，也就是所谓的“严保护”，在短期内就可能收获大量的发明人因为权利保护严格而进行专利注册，但长久来看，过于严格的保护力度会导致专利执法困难，也会导致第三人获取专利技术的难度加大。对于我国这样一个发展中国家来说，模仿和借鉴是发展的必经之路，目前过于严格的专利保护也许并不适合我国国情，因此在专利的侵权惩戒措施评价上，应当从惩戒的力度和深入程度进行设定。

（2）财税措施对专利创造、运用、管理政策目标都有一定的贡献，通过对政策文件的分析后发现，财税措施主要是专利申请费用的减免、银行和其他金融机构提供的专利质押融资贷款的保险、专项的专利奖励、专利公告服务专项拨款等方式。财税措施可以理解为用国家的力量对专利的各个环节进行激励，对各个环节费用减免来鼓励发明人进行专利注册、提供专利的多途径运用及专利的管理和公告服务。因此，专利的财税措施的量化标准主要是按照财政补贴和税收优惠的力度、顺序和范围进行设定。

（3）人才措施主要服务的政策目标是专利创造。人才措施主要通过建立专项的人才计划、鼓励人才流动、在社会福利和保障方面进行针对性地改进等。

3 结语

专利政策是一种能够提高我国技术创新能力的有力推手，政策作为政府“有形”的手，在市场分配中往往起着重要的调节作用。在社会主义背景下，政府完全不对市场进行干预也有悖我国的社会体制，因此颁布政策的时机和数量往往是政府部门最需要考虑的问题。专利政策主要针对解决地区专利相关的社会问题及国家专利相关规定的落实措施。专利政策数量增多对技术创新有着正向激励作用，这是由于我国是发展中国家，各项技术创新都处于最具活性的阶段，因此专利政策的颁布对技术创新的激励作用相对明显。相较各项技术创新都处于成熟阶段的欧美国家，专利政策除了作为激励效用以外，还用于稳固市场的发展，我国专利政策在现阶段内对技术创新的促进作用比较显著。在此前提下，我国应抓住发展的时机，将专利政策作为有力的调节手段继续促进技术创新和技术改革。专利政策对技术创新发展的有着不可否认的促进作用，但不总是对技术创新产生正向的激励作用，在强调专利保护目标的政策中，由于政策措施多为侵权惩戒措施，可能给技术创新带来消极影响。我国专利政策还有许多的改进方向，依然没有将专利政策对技术创新产生影响的作用力完全发挥,并且由于技术创新或专利政策都是根据国家经济实力、市场发展、科研水平等其他一系列与技术水平相关的因素共同作用的产物，因此在不同的发展阶段应对政策制定和技术创新能力有着不同的要求。