调适性治理：地方党内规范性文件备案审查的制度逻辑*

2022-12-23曾钰诚

浙江社会科学 2022年11期

□曾钰诚

内容提要地方党内规范性文件备案审查作为一项保障地方政策权力规范运作的党内监督制度形式，在强化中央政策统一性，推进国家治理现代化等方面扮演关键角色。本文尝试从中国政党国家治理的历史线索中提出一个“调适性治理”理论框架，用以分析与解释当前地方党内规范性文件备案审查过程中的一系列制度现象及其实践，包括由正式治理与非正式治理、常规治理与动员治理、技术治理与政治治理共同形塑的制度环境，以及它们之间的机制互动与深层次制度逻辑。调适性治理的稳定存在与机制生产既是法规部门组织结构及其所处制度环境，以及对环境不断适应与塑造的产物，也是法规部门保持工作灵活变通与政治能动，缓解治理紧张所导致的结果。这可以从工作通报、审查标准、指导案例、问题处理等制度调适过程得到具体呈现。然而，调适性治理在为地方党内规范性文件备案审查工作带来有效性的同时，也存在目标替代、制度变通、政治偏好、法治张力等制度局限。这为我们全面客观评价调适性治理的制度过程及其对地方党内规范性文件备案审查的影响提供了资源。

一、研究的缘起与文献回顾

（一）研究的缘起

党的二十大报告提出，要持续“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”“完善和加强备案审查制度”，这就对新时代推进党内规范性文件备案审查制度等党内监督制度建设提出了更高要求。党内规范性文件备案审查是中国共产党提高政策质量、深化党内监督、推进国家治理现代化的重要制度过程。所谓党内规范性文件，是指由各级各类党组织在制定或落实政策、贯彻党内法规和国家法律过程中制发的，体现党的统一意志，针对不特定主体并在一定时期反复适用，以决议、决定、意见、通知等形式表现的政策文件。中国共产党领导政党与国家治理的很多方针政策都是通过规范性文件形式推动的，这一中国特色治理方式被概称为“文件政治”。①中国共产党非常重视发挥文件对于加强党的领导、调整党内事务与规范各级组织行为的政治功能，为了保证规范性文件的政治统一性与合法合规性，一套自上而下的文件审查制度在党内逐步确立起来。②

“文件审查制度”从纵向维度整合了中央与地方备案审查正式治理规范，包括中央制定的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“中央备案审查规定”），以及地方省委出台的针对中央备案审查规定的配套办法与实施细则。③中央备案审查规定建立了从中央到地方县级党委的层级化党内规范性文件备案审查体制，实现对党内正式政策的监督全覆盖。地方党委法规部门是中央备案审查规定以及省委配套规定的内容阐释者与具体执行者，特别是省委法规部门，在党的备案审查组织工作体制中扮演承上启下的关键角色。一方面，省委法规部门在严格依中央备案审查规定行事与推进工作之外，还要接受中办法规部门的政治领导和工作指导，这意味着在制度因素外，政治因素同样构成影响地方党委法规部门备案审查活动的关键变量；另一方面，省委法规部门作为统筹推动中央备案审查规定在地方逐级贯彻落实的直接责任主体，其事实上享有中央委托的，通过代理关系、层级领导以及配套规定起草等方式主导本地区备案审查工作的治理权限。

在科层化漫长制度链条与复杂组织关系中，要维持备案审查工作的步调一致并不容易。通过对X省委法规部门工作为期一个多月的参与式观察发现，党内规范性文件备案审查的整个工作过程并非完全建立在严格技术化、常规化、正式化的制度秩序与治理模式之上，而是逐步发展出了一套“调适性治理”机制。调适性治理被视为一系列“有效性”生产的组织适应机制的集合，其内容包括了政治治理、动员治理与非正式治理等机制类型，正是在这些机制要素的合力下，法规部门才得以灵活回应实践中环境和治理需要变动，持续保持备案审查工作的弹性有效。理解地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度逻辑，需要深入调适性治理在中国的历史场景，去考察其内在的理论结构，并进一步关注备案审查调适性治理所嵌入的制度环境以及作为塑造这一环境行动者的法规部门。

（二）文献回顾：研究进展与限度

现阶段，学界关于党内规范性文件备案审查治理问题的研究成果极少，绝大多数讨论主要围绕党内法规备案审查的相关议题展开。党内法规是省级以上党组织制定的，用以规范、调节党的领导和党的建设活动的专门规章制度。相较于具有浓厚政策属性的党内规范性文件，党内法规的规范属性更为凸显。地方上只有省级党委才享有党内法规制定权，其余党组织主要通过党内规范性文件的方式实现日常政治领导与决策。在党委科层体制所建构的层级节制关系中，党中央（中办法规部门）直接掌握针对党内法规的备案审查权，并对省级以上党组织报送的党内规范性文件进行监督。地方各级党委（法规部门）的审查监督范围仅限于直接领导关系中的下级党组织报备的党内规范性文件。从党的十八大后发表的研究成果来看，基于为“形成比较完善的党内法规制度体系”的政治目标提供学理支撑的需要，学者们对党内法规备案审查制度及其规范化、完善化、法治化等问题始终保持较高关注，中共中央分别在2013、2016年印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系的行动目标。党内法规备案审查制度为提升党内法规制定质量、体系完善性与协调性提供了制度保障。

关注党内法规备案审查制度的学者大多基于规范法学的思维展开讨论，理论研究主要立足于逻辑思维、规范分析与体系建构，重点围绕党内法规备案审查制度的内容属性、结构功能、问题完善等规范性议题开展研究。例如，部分学者重点讨论了党内法规备案审查制度的法治属性与规范功能，包括党内法规备案审查制度实践在提升全面依法治国治理效能④、维护宪法法律制度权威⑤、推动党内法规建设法治化⑥、促进党规与国法衔接协调⑦等方面所扮演的法治角色。还有学者从微观视角对党内法规备案审查制度的构成要素⑧、机制作用⑨、制度运行⑩等内容展开深入分析。相较党内法规备案审查领域的成果涌现，学术界对党内规范性文件备案审查的研究非常匮乏，集中表现为一些零散的探讨。⑪

以上研究为我们理解中央备案审查规定如何形塑党内法规备案审查的制度结构与机制功能提供了理论资源，也对我们整体观察党内规范性文件备案审查的制度运行具有启发意义，但仍然存在两方面不足：一方面，既有研究过于聚焦党内法规备案审查问题，对地方党内规范性文件备案审查问题缺乏关注。虽然在中央层面，党内规范性文件备案审查遵循与党内法规备案审查相同的规范基础与治理逻辑，二者理论上均严格依据中央备案审查规定确立的工作机制开展相应治理活动。但在地方层面，中央备案审查规定确立的规范秩序能否被地方严丝合缝地接纳与执行？支撑地方党内规范性文件备案审查体制有效运作的方式是否偏离正式结构设定的行动轨迹，并生产出新的治理机制与制度环境？需要进一步的讨论。另一方面，尽管有学者注意到党内规范性文件备案审查存在的制度问题，但很少有研究探讨这些问题对实际治理过程产生的可能影响，也未讨论法规部门在实践中如何通过调适党内规范性文件备案审查制度环境与治理模式来应对不同问题及需要。

正基于此，本文以X省委法规部门的相关制度行动与经验为基础，探讨地方党内规范性文件备案审查过程中的机制互动与制度逻辑。本文试图解释调适性治理是如何塑造地方党内规范性文件备案审查的制度过程及其逻辑，即地方党内规范性文件备案审查活动嵌入到了怎样的制度结构与环境中，以及法规部门是如何主动适应和参与了环境的构建。最后将进一步反思调适性治理的制度局限。

二、调适性治理：理论框架与制度逻辑

（一）党政体制：调适性治理的政治基础

学界普遍将中国共产党主导下的国家治理体制概称为“党政体制”，用以描述政党在行政国家、政治目标以及治理决策中所扮演的关键角色。党政体制强调发挥政党在国家建构中的引领作用，以及对于国家治理资源的吸纳、整合与分配能力，政党嵌入到国家政权的内部结构，并在涉及重大政治事项上主导或决定行政国家的行动规划。中国党政体制契合于人民政权建设，并塑造了“政党领导国家、国家建构社会”的治理框架，该治理框架通过凝聚权力，以调控资源和动员民众有力地推进了经济社会发展。党政体制的运转充满韧性与活力，改革开放以来中国在经济领域所取得的巨大治理实绩与成就，除了与党持之以恒的理论创新、制度建设与路线调整有关外，还与中国党政体制在保证干部队伍活力、政策稳定性、行政高效性以及政治环境安定性等方面所展现的制度优势有关。⑫党政体制确立了政党与行政国家间的密切联系，即党对国家事务的领导，这种领导关系表现为：在法律框架内，党通过一系列组织、思想、政治的制度和机制，运用组织纪律、意识形态、工作管理来实现对大政方针与方向上的把控，⑬具体事务的管理仍然维持着平衡与分工关系。

中国共产党与行政国家不是混同和替代关系，而是领导与分工关系。共产党是最高政治领导力量，而非国家政权体制下的最高权力机关，政党严格依据党章党规领导国家、行政则按照宪法法律管理国家。这种领导与分工关系由法律来明确，以实现政党行动同国家法制的对接，这保证了党全面而有效地推动人民的利益，并实现治理民主。同时，党政体制又使得国家法治建设需要同党的领导相适应，包括法治建设在内的国家治理活动均要接受党的领导，这为整个政治体制建立了能动性。中国党政体制具有令人印象深刻的适应性，这使其能够在东欧剧变很多年后，仍能保持活力与庞大的政党组织规模，其秘诀在于党组织深刻嵌入国家治理结构，通过代表国家利益、目标和政策对国家治理发挥巨大领导与调整作用。自1978年以后，中国党政体制一直处在持续适应之中，其试图主动应对国家现代化过程中所面临的变革与挑战并避免僵化及教条。对中国共产党来说，最重要的是保持调适性与灵活性以满足有效治理所需。⑭景跃进教授指出，在中国党政体制内，政党与行政要素组合成公权力意义上的国家，政党是其中一个主导国家行动的能动因素，从某个方面来说，中国国家治理中出现时断时续、以不同样式呈现的运动型治理同样可以视为党政体制之政治性（能动性）的一种表现方式。⑮这展现了党政体制为国家治理注入灵活性与适应能力的实践图景。中国党政体制表现出的治理适应性首先在经济建设中得到显现，这是中国成功实现经济飞跃的关键动力。⑯

（二）调适性理念

作为中国国家治理一以贯之的治理理念，“调适性”提供了理解相应治理实践的理论框架。中国共产党塑造了一个弹性与适应性相结合的调适性治理体制，其基础源于中国科层治理历史轨迹中所呈现的因时而异、因地制宜、因事变通的实践特性。⑰所谓“调适”，是指持续调整与适应过程，⑱其更多指向通过调节不同社会群体间的交互关系并使之更具适应性，从而促进社会的整合功能。⑲塞缪尔·亨廷顿提出，一党制体制发展演进最终会达到执政党对社会压力的适应阶段，⑳其中的“适应”指代灵活应对各类问题，较好适应外部环境变化，保证体制机能稳定有效。㉑调适性理念要求通过一系列治理体制改革、意识形态创新、执政社会基础的扩大与巩固、治理制度化与合法性资源整合等方式不断提高治理效能与解决问题能力。㉒有学者将调适性理念及其治理特征归纳为：适应性、吸纳性、整合性、控制性㉓，以及弹性与回应性等内容。㉔在中国党政体制结构中，我们可以尝试概括出调适性理念的基本面向，它包括治理灵活性、政党能动性、政策变通性、能力适应性、问题回应性、资源整合性等内容。调适性理念旨在建立更具有回应性以及灵活性、能动性、变通性、适应性、整合性的发展模式，以获取体现内在弹性与有效性的治理结果。

“治理灵活性”是指治理手段方式的多样性，既运用正式制度建立治理秩序，也依靠非正式规则推进治理实践；既采用常规式按部就班开展治理，也通过运动式方式激活治理效能，选择何种方式取决于行动需要。例如，苏联官僚科层制组织习惯于从其诸多政策工具箱中选择能在短期内大力动员的运动式调适方案，以更好完成既定任务。㉕中国地方政府也在实践中逐渐发展出一套非常规治理机制来应对行政科层制存在的结构僵化与部门割裂挑战。㉖“政党能动性”倡导政党要根据政治安排的轻重缓急与需要来规划行动，避免教条化并保证治理活动、政治目标、国家任务的一致性。“政策变通性”强调相关政策文件以及制度不能固步自封、一成不变，要随形势环境变化而不断调整，以维系政策制度的有效应变能力。“能力适应性”是指政党具有的通过国家计划、制度调整及政策行动来适应或实现特定政治意图的能力。这种适应能力具体表现为提取、规制、渗透与分配能力。㉗“问题回应性”主张国家在政策制定与制度执行过程中应坚持问题导向的行动及回应策略。“资源整合性”则关注治理资源吸纳与整合体制机制的建设，将所有治理实践进行政治化改造并通过制度形式体现出来，㉘以促进治理资源对权威意志、整体利益和治理目标的保障。

（三）调适性治理的制度逻辑

调适性治理作为一套组织适应性治理机制，不仅实现了对传统行之有效治理模式及其机制的整合吸纳，也实现了对制度自我适应、发展、回应、变通等能力的塑造强化。调适性治理非常关注制度的有效性，力图建构一系列有效性生产的机制组合，这包括了非正式治理机制、动员治理机制以及政治治理机制等制度形式和内容。这些治理机制通过对既有规范秩序的功能性补充与制度调适，从而更有效率地推动治理任务。相较于调适性治理所形塑的制度网络与环境，由正式治理、常规治理、技术治理等机制形式组成的理性结构和规范秩序，则展现了对规范性安排与确定性程序的高度依赖，这也是理性科层官僚制的一项制度优势。但事实上，理性意义的制度过程并不存在，任何制度设计都难以考虑到所有的问题情形，也不具有广泛的预见性，一味地按部就班、循规蹈矩可能产生适得其反的治理效果。调适性治理为适应治理需要提供了补充性方案，它的治理结构体现出正式与非正式、常规与动员、技术与政治之间机制整合与互动的制度逻辑。具体表现为：

第一，正式机制与非正式机制。通常我们习惯将“制度”理解为国家正式秩序下的法定规则，这可能导致我们忽视事实上对治理过程产生重要影响的非正式体系。㉙中国单位组织中有关资源或权力的分配与交换机制，相当程度上是组织中各种正式与非正式机制互动的结果。㉚“制度”本身就是正式约束与非正式约束共同组合的整体，㉛它涉及一系列界定角色关系、适宜行为及相互联系规则与惯例的规范集合，包括正式规范与经验规范。㉜其中的“惯例”指代行动中的制度和经验传统，其通过组织与个体的适用而被大量保留下来。这些惯例可能是规范决策过程的程序性机制，也可能是规范决策结果的实体性或评价性机制。㉝“机制”特指制度各内容要素间的结构关系与运作方式，非正式机制通过对正式机制的制度调适，从而满足组织特殊目标期待。㉞

第二，常规机制与动员机制。中国国家治理时常会借助政治动员的方式打破常规状态，震动与打断常规治理机制的束缚和惰性。㉟常规治理表现为，借助确定、稳定、严格的制度措施将治理活动固定在正式程序范围内，以实现治理活动有规可依与合法性建构；动员治理则借助运动式手段与能动方式，以激活常规治理有效性为目标。建立在常规治理与动员治理模式基础上的制度形式被称作“常规（治理）机制”和“动员（治理）机制”。常规机制遵循以正式机制为本的治理逻辑，通过确立稳定完备的制度设施，为常规治理的每个流程阶段与每项程序环节提供具有预期性的行动依据；动员机制是运动化治理逐步规范化的制度产物，其对以往临时性、非常态运动式治理方式予以法治化“改造”，使其更具稳定性与常态性。

第三，技术机制与政治机制。技术治理是建立在训练有素、依规办事的专业官员，以及标准化、规范化行动程序上的治理机制。政治治理则是由组织内部纵向权威体系、科层结构与领导关系所建构起来的治理机制。在涉及地方党内规范性文件备案审查等诸多党内工作实践中，政治机制是一个影响治理行动的能动因素，党的很多治理决策与工作推进本身就带有浓厚的政治色彩，政治机制通过制度的灵活变通使技术机制与专业化行动服务于政治需要。政治机制展现出中央议题关注、政策变动和高层政治意愿，对相关党内专业性工作与技术治理过程所产生的实质性影响，这种影响源自于党委科层体制基于层级结构与民主集中制所形成的纵向领导服从的权力关系。

三、地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度环境

所谓制度环境，是指组织所处的法律制度、文化制度、社会规范、观念制度等为人们普遍认可、广为接受的规范秩序。“所有的组织在某种程度上都嵌入在关系化和制度化的环境中，组织间复杂关系网络的构建、政府等管理机构的发展和要求、领导性组织的示范作用都要求组织必须适应制度环境才能生存。”㊱如果将地方党内规范性文件备案审查治理秩序视为一系列服务于治理有效性需要，在内部受普遍认可的机制创设、组合与互动过程，需要进一步揭示的是，维系地方党内规范性文件备案审查体制的环境是在怎样的制度条件下建构起来的？其中又体现了怎样的机制互动？本文认为，法规部门试图形塑与拓展有利于地方党内规范性文件备案审查制度灵活运作的调适性治理空间，以变通应对正式机制面临的实践问题，激活常规机制的有效性，并强化备案审查过程的政治性。

（一）正式机制与非正式机制的灵活切换

地方党内规范性文件备案审查治理过程伴随着正式与非正式机制的灵活切换。一方面，X省委法规部门依据中央备案审查规定及其配套制度的正式安排开展工作，这些正式机制包括工作机制、责任机制与保障机制。工作机制从纵向与横向维度分别确立了对上负责机制和多部门协同机制。对上负责机制展现了这样一种科层关系，即直接上下级党组织间的工作互动与层级压力。法规部门除需要向党中央报备省委党内规范性文件并对其负责外，还要审查监督地级市党委、省委职能部门报备的党内规范性文件；多部门协同机制建立了法规部门统筹协调不同制定机关在各自权责范围内，协同配合推进备案审查工作的关系网络。工作机制还包括了规定备案、审查、处理工作运转及治理内容的程序机制与审查标准机制。责任机制架设了备案审查工作有序推进的责任网络，明确了主体责任、统筹责任、牵头责任、配合责任、监督责任等责任形式。法规部门负有根据党中央与省委决策部署，统筹协调本地区开展备案审查工作的统筹责任，并在其中发挥牵头履责的主导作用；同时，法规部门还对下级党委法规部门的业务工作负有监督责任。保障机制则吸纳考核、激励、问责等正式机制内容，为法规部门严格履责提供动力。

另一方面，X省委法规部门开展党内规范性文件备案审查活动，还嵌入大量非正式机制同正式机制交替发挥作用。法规部门为了细化审查标准与尺度，回应审查标准内容简略模糊、可操作性不足的问题，在实践中逐步发展出指导案例机制、工作请示机制、工作流程机制等一系列制度化的非正式调适机制。其中，指导案例机制提供了成熟经验向普遍规则转化的非正式路径，省委法规部门不定期将备案审查典型问题案例编制成册，用以指导下级法规部门业务工作。针对类似问题的处理直接参照指导案例而非适用审查标准，这不仅强化了省委法规部门统一下级行动的支配能力，也纾缓了因审查标准机制缺乏可操作性带来的治理紧张。省委法规部门还在治理环节塑造了非正式工作请示与工作流程机制，前者使得地方（下级）党委法规部门能够直接全面、准确快速、灵活便利掌握中央（上级）的态度和要求，以及相关文件精神与具体适用等信息。当审查标准的适用面临难以把握的问题时，省委法规部门会向中办法规部门请示以寻求帮助和指导。省委法规部门也同样借助工作请示机制实现对下级工作的领导。工作流程机制是省委法规部门为了提升程序机制的可操作性，使其更好对接地方实践，并发挥统一下级法规部门程序性行动的治理功能，通过编制《内部工作指导手册》《工作流程指南》等规则对程序机制进行细化。

（二）常规治理与动员治理的循环往复

组织依常规行事，运行在既定程序中。X省委法规部门开展党内规范性文件备案审查同样遵循常规治理逻辑。工作机制、责任机制、监督机制、考核机制等共同构成常规机制的主要内容，这些治理机制建立在法规部门严格制度化、程序化工作秩序上，各治理环节均实现了有规可依。工作机制将备案审查过程，塑造成党组织系统内部对上负责、事项汇报与日常监督工作的一部分，实现了法规部门备案审查与组织常规工作监督的制度衔接。程序机制将备案、审查、处理等整个工作程序衔接贯通起来，提高了治理行动统一性与顺畅性。责任机制实现了备案审查工作的按部就班，通过明确法规部门、制定机关的工作责任及内容，促使其严格执行相关程序要求。另外，监督机制、考核机制等治理机制同样构成党组织内部科层管理，职能监督与绩效考核等常规工作的重要制度内容。

除常规治理外，X省委法规部门为了提升全省党内规范性文件备案审查工作的政治性与有效性，还在内部建立了教育培训机制、巡视检查机制、工作部署机制等动员机制。教育培训机制形塑了政治教育与专业培训相结合的治理模式，通过锻造组织官员的学习能力使其能够有意识利用知识、经验教训与政策文件来改进工作。㊲历史上，中国共产党针对党员干部的教育培训更大程度上是一种政治指令性要求㊳，因其效果显著而逐渐发展成党的一项重要政治传统。省委法规部门延续了这一传统，从2018年开始每年都会在全省范围内组织至少一次备案审查业务培训，借助循环往复的主题教育培训，以此来提高审查官员政治素养与备案审查能力，强化工作政治性与规范性。巡视检查机制架构起省委法规部门同县级党委法规部门间的直接制度关联。通过非正式扩张常规监督的层级范围，省委法规部门得以根据工作需要“打破”严格的组织层级限制，自上而下灵活发动监督检查运动。巡视检查机制形塑了一套跨层级运动式监督模式，借由该机制，省委法规部门可以不定期对省内各县委法规部门备案审查工作情况开展巡视检查。工作部署机制则体现出备案审查工作的政治性。设立该机制是为了便于将党中央的最新政策精神及时贯彻到具体工作中去。省委法规部门会不定期在系统内组织关于中央精神传达与工作任务部署的临时动员会议，以强化地方备案审查工作对中央政策变动的适应能力。

（三）技术治理与政治治理的叠加贯通

地方党内规范性文件备案审查体现出技术治理与政治治理叠加贯通的制度特征。一方面，审查官员要根据工作职责、技术标准、规定程序对报备党内规范性文件质量作出专业判断；另一方面，组织高层也会通过领导与管理手段持续对审查过程与结果施加政治影响。技术治理意味着审查活动和处理结论更多建立在专业性、规范性判断，以及对技术性审查标准的适用上。技术治理意图实现治理的程序化与标准化，即法规部门严格依正式规则确立的审查程序及标准来规划工作和行动。审查官员的专业性、技术性在其中发挥了重要作用。程序化是指为开展党内规范性文件备案审查活动所设置的一整套流程与过程。程序机制将针对党内规范性文件的备案审查治理放置于规范有序的组织监督工作链条上，整个治理活动呈现按部就班的流程化、标准化制度推进特征。其中的审查标准是由法规部门统一设置，权衡各方面工作尺度的技术工具。在标准化结构中，所有工作变得统一、有序与高效。中央备案审查规定第11条确立的合法合规性、政治性、规范性、合理性审查标准为法规部门开展职能工作提供了明确依据与评价指标。

政治治理则力图展现备案审查工作的政治调适性。X省委法规部门中负责具体审查事务的专业官员依照规定程序与标准对文件进行全面审查，并形成审查意见，再逐级经复核程序后交由部门负责人（政治官员）最终定夺。部门负责人的审批不仅是对审查、复核工作的常规监督，更是上级意志、政策、经验的输入调适过程。部门负责人在做最终决定时通常会考虑很多因素，包括文件内容是否反映中央政治意志及最新政策变动、审查意见是否符合中央（省委）对备案审查工作的要求等，同时还会受自身信息、经验与政治偏好影响。这些因素往往能决定备案审查过程与结果。政治治理保证了法规部门自我调适的能动性，目标是增进备案审查工作服务于加强党的权威政治需要。此外，法规部门还在实践中逐步形成了一套沟通协商机制。法规部门会同制定机关就备案审查中相关问题保持积极且充分沟通，非正式沟通使双方明确问题真实存在的基础上，通过协商寻求处理方案，绝大多数问题都可以在沟通层面获得解决。建立沟通协商机制可以视为法规部门在尊重制定机关对“问题文件”处理的自主决定权基础上，对相关政治利益所做的政治调适。

四、地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度实践

调适性治理提供了维系省委法规部门备案审查工作灵活运转所需要的制度环境，在各个工作阶段，建立在调适性治理模式上的制度生产与机制变动始终贯穿其中，并变革了原有制度结构与治理秩序。“没有任何一套规则能够预先对组织遇到的所有情形作出规定”，㊴法规部门发展出一套调适性的备案审查制度策略，为正式与常规治理外的非正式关系、运动化治理及其制度化过程构造了一个弹性规则空间，而既有规定的不完善又为弹性空间的存在提供了庇护与正当性。为了深描调适性治理是如何具体影响和塑造地方党内规范性文件备案审查制度过程的，本文尝试选取部分实践证据，用以展现微观制度过程中的关系互动。

（一）工作通报调适

所谓工作通报，是指上级机关通过书面形式将下级机关的工作表现以及与之相关的经验教训、表彰奖励、考核评价、问题批评等信息在一定范围内进行通告的制度活动。中央备案审查规定明确了法规部门对两方面事项享有工作通报的裁量权限：一是对不按时报备规范性文件的制定机关，必要时可以予以通报（第8条第二款）；二是对备案审查工作情况开展监督检查、考核评价、表彰奖励及其相关结果进行通报（第24条）。X省委法规部门在工作中，除了执行中央备案审查规定所确立的通报事项外，还额外对两方面事项进行通报：一方面是通报本省党内规范性文件报备工作整体情况。省委法规部门会在系统内定期通报制定机关党内规范性文件报备情况，提醒督促其严格履行备案责任。实践中，通报内容并不完全固定，由法规部门根据需要决定，但大体涉及报备文件数量与目录情况、漏报误报情况以及报备率、及时率、规范率等方面；另一方面是不定期通报制定机关履行责任环节面临的的程序性问题，包括不按时提交应当报送文件的、提交备案材料与文件格式存在瑕疵的、没有及时对法规机关提出的审查建议作出回应与处理的，等等。

省委法规部门为更顺畅推进备案审查工作，习惯于根据现实需要灵活“改造”正式规定。法规部门通过在正式规定外建立非正式通报机制，扩展中央备案审查规定确立的通报机制适用空间，以更充分发挥其在指导工作与约束提醒上的多重功能。这体现出法规部门意图根据工作情况、治理需要与问题严重程度变通正式安排，通过拓展通报机制的治理功能，从而推动制定机关全面履行党内规范性文件报备责任。工作通报虽无法直接影响制定机关的利益结构，但这种带有消极性提醒与评价功能的通报形式，会对制定机关中组织官员的绩效评定、奖励表彰、业务考核带来负面影响，使其在横向竞争中处于劣势。在晋升与高级别职位成为稀缺资源的组织内部，除了尽可能争取好的工作表现与治理实绩，还需要最大限度避免出错及负面影响因素。非正式通报利用组织官员谨小慎微，服务晋升与绩效为目标的心理，对约束官员行为，推进地方党内规范性文件备案审查工作有效开展发挥了积极作用。

（二）审查标准调适

审查标准是衡量党内规范性文件质量的基本准绳，也是推动审查工作有效开展的重要遵循。中央备案审查规定建立了以政治性标准、合法合规性标准、合理性标准以及规范性标准为内容的标准化审查体系（第11条）。在上述标准外，省委法规部门根据政治需要，在实践中逐步确立了一套创新性审查标准，并对全省党内规范性文件备案审查工作产生实际指导效力。虽然中央备案审查规定第11条要求注重保护特定地区和部门创新积极性，但该规定没有将创新性作为一个正式、独立的审查标准予以明确，更像是倡导指引与行动号召。省委法规部门自行设置创新性审查标准，是对党中央管党治党注意力的转向及其任务下达的灵活适应。党的十八大以来，解决党内日益凸显的形式主义作风问题成为全面从严治党一项重要内容。㊵文风问题又是形式主义治理的工作重点。2012年中央政治局出台《关于改进工作作风密切联系群众的规定》释放出改进文风，解决形式性、突击性“造规”，控制非必要性发文的治理信号。

2019年，中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》要求地方党组织应审慎制定贯彻落实意见与实施细则，重点解决照搬照抄上级文件、层层配套等形式主义文风问题。㊶党内规范性文件存在的粗制滥造、机械性照搬照抄、内容缺乏创新等均属于文风整顿的重要内容。各级地方党委落实中央改进工作作风的政策精神，自然也会传导到备案审查的工作要求与治理环节中，备案审查成为整治党内文风问题的有力手段，X省委法规部门关注文件内容的创新性就是对中央改进党内作风文风政治动员的贯彻回应。由于缺乏明确规定，创新性标准的具体适用仍需要法规部门在文件审查工作中灵活把握。实践中省委法规部门从三个方面建立了创新性审查标准的适用规则，这包括：（1）是否存在较严重的照搬照抄中央文件情况；（2）是否存在较严重的制度内容空洞说教情况；（3）是否缺乏务实管用的实质性措施。

（三）指导案例调适

指导案例是指，中央及省级党委法规部门借助文本形式整理发布且持续更新的，以备案审查工作实践及经验为主要内容，在一定范围内具有指导效力并逐步固定、稳定与制度化的案例集合。中办法规部门通过内部刊物的形式向各地省委法规部门定期发送《核文案例》《备案审查案例》等汇编，用以指导党内规范性文件备案审查的地方实践。X省委法规部门根据中央下发的指导案例，再结合自身工作一般性经验，选取若干具有普遍性、典型性的案例，梳理汇总并予以制度化。制度化成果以《指导案例汇编》的形式体现，省委法规部门会将其进一步下发至市、县级党委法规部门，实现对相应备案审查工作关系的调整。指导案例体现出非正式特征，法规部门将专业工作过程所形成的经验案例，经合法化机制转变为对处理类似情形具有指导性、拘束性的非正式治理机制。

X省委法规部门通过内部指导文件的形式，将筛选出来的典型案例、核文错误案例、规范表述案例等依照政治性问题、合法性问题、合规性问题、规范性问题等类型进行汇总整编，供下级党委法规部门参照适用。虽然中央备案审查规定与地方配套规定均没有涉及指导案例及其相应机制的建设问题，但这并不影响其事实上的规范效力。省委法规部门会定期汇总中办法规部门下发的各类备案审查指导案例，同时组织各级法规部门中的业务骨干成员对典型案例进行集中研究与学习，确保负责具体审查工作的官员能全面领会指导案例所传递的意图、理念以及背后的治理规则。指导案例非常灵活且没有固定统一的格式，但一般都会包括文件名称、问题类型、问题内容、问题说明、文件依据、修改结果、修改理由等构成要素，这些要素足以建立起较清晰的审查处理指导规则。

（四）问题处理调适

当法规部门发现党内规范性文件存在中央备案审查规定第16条至第19条所涉及的问题情形时，其需要根据问题性质与严重程度的不同，分别采取“备案通过+重要事项提出建议”“备案通过+不规范情形告知”“备案通过+问题情形书面提醒”“备案不通过+严重问题立即纠正”“无正当理由未纠正+撤销文件”等处理程序。X省委法规部门在执行上述程序时，会保留一定的变通空间。面对文件审查中发现问题，任何处理都是谨慎与灵活的，而不是墨守成规、按部就班地执行程序，目的是寻求以最有效率的方式解决问题、完成工作，这体现在：

第一，非正式沟通。非正式沟通具体表现为：一方面，非正式沟通强调基于职责范围内的工作联系，而非私人情感联系，是基于备案审查工作所形成的内部互动；另一方面，非正式沟通又是以审查官员个人名义，私下向制定机关反馈备案审查相关信息的形式展现的。建立在非正式沟通基础上形成的审查意见不代表法规部门正式立场与官方态度，不会直接引发利益关系变动，但两者存在转化可能。多数情况审查意见能够获得部门负责人采纳，转化为组织正式处理意见。非正式沟通内容包括：审查疑问反馈与解释、文件内容查证与说明、文本表述来源与确认、文件问题告知与回应、文件修改建议与意见等。非正式沟通对正式处理程序的影响体现在：中央备案审查规定明确地通过“书面发函”方式实现的“提出建议”“情形告知”等程序常常被“口头沟通”方式所替代。审查官员就涉及党内规范性文件的相关疑问或问题同制定机关进行及时充分的沟通，很多问题经过循序渐进的沟通得到解决。

第二，柔性化处理。当发现党内规范性文件可能存在问题时，省委法规部门倾向于选择柔性处理方案以协调解决相应问题。柔性治理淡化了治理的刚性与强制性，突出治理的沟通协商、灵活有效、相互尊重、手段温和等特征。㊷在问题严重的情况下，中央备案审查规定赋予法规部门撤销党内规范性文件的建议性权限，但实际上，法规部门很少直接作出撤销党内规范性文件的处理建议。法规部门在作出任何处理决定前，会同制定机关进行沟通并充分听取其意见，而是否需要撤销文件通常会交由制定机关自行决定。这其中不仅有维护党内规范性文件公定力与权威性的政治考虑，同时也为了照顾制定机关的利益关切及其为文件制定所付出的努力。

五、地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度局限

调适性治理模式虽一定程度强化了地方党内规范性文件备案审查工作的有效性，但也存在一定的制度局限性。

（一）目标替代

调适性治理模式可以被定位为一种面向正式治理的补充方式，而非对后者的替代。但实践中，调适性治理的制度实践嵌入权力、关系与非正式运作中的治理结构，容易混淆正式与非正式间的规范边界，并引发目标替代现象。当前，地方党内规范性文件备案审查实践并没有处理好正式治理与非正式治理间的关系，非正式机制展现出对治理过程的强大主导性，并事实上替代了部分正式机制的功能目标。法规部门基于提升工作便利性、统一性及适应政策变动的需要，对于创制内部工作规则始终乐此不疲。这些工作规则的效力不限于省委法规部门内部，而是作为下级法规部门备案审查的工作遵循具有溢出性效力。这导致了如下两方面问题：

一是正式规则的非正式化运作。以非正式工作请示为例，省委法规部门对《中国共产党重大事项请示报告条例》这一正式制度安排予以非正式化“改造”，将其运用于地方党内规范性文件备案审查中，调节省市（设区的市）两级党委法规部门的工作互动。省委法规部门对于市委法规部门的工作请示给予的内部答复与解释构成对后者具有实质拘束力的指导规则。非正式工作请示机制为省委法规部门提供了灵活解释与规则创制的空间，由于对这一过程缺乏有效监督，省委法规部门倾向于根据其自身利益关注、政策理解和工作需要设置“答复”内容，这可能会偏离中央备案审查规定的规范理解，导致非正式请示过程确立的内部指导规则很难同中央要求保持一致。

二是非正式规则的正式化改造。非正式治理作为正式治理的调适性手段，其作用空间应被限制在提升备案审查程序可操作性与工作实效性领域，但是在X省委法规部门具体实践中，无论是基于政策适应所创设的创新性审查标准，还是广泛建立的经验性指导案例，以及对正式工作通报适用空间的非正式拓展，抑或借助非正式工作请示机制塑造调整下级具体行动的指令性规则，均表现出非正式手段对正式规则的调适。这一过程伴随非正式规则的正式化“改造”，一定程度削弱了正式机制功能与规范效力。

（二）制度变通

非正式机制是正式组织在制度实施过程中的一种变通方式。制度实施经常会面临许多正式规则没有预期到或不具有可操作性，但又必须要推进相关程序或决策的情形，这时候非正式机制可为其提供指导，远在正式规则适应变化的环境之前。㊸虽然制度变通提升了治理能动性与组织适应能力，但同样也存在稳定性较弱与适用矛盾性的局限。富勒将缺乏稳定性的法律视为立法的失败产物。㊹不稳定的制度无法为执行者提供足够确定的行动预期。这揭示出地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度局限。例如，省委法规部门借助指导案例将主观经验性内容转化为制度形式，以实现对下级党委备案审查工作的影响，该治理过程始终呈现不稳定状态。指导案例实质是获组织确认的审查官员工作经验的集合，其随时可能被上级新的案例指示所替代或推翻。

制度变通还引发了省委法规部门内部非正式工作机制对中央备案审查规定内容的替代，这造成下级备案审查工作的无所适从。X省委法规部门在实践中确立的一些非正式做法与机制通常以内部工作规矩、惯例或纪律的形式存在，只有特定范围内的执行主体才被允许获悉相关内容。非正式机制具有的非公开性、内部性、灵活性等特征使得对其进行审查监督非常困难。正式机制与非正式机制之间在适用上的张力逐渐凸显。例如，省委法规部门将中央备案审查规定中关于工作通报的规范内容予以变通适用，增加备案审查工作通报的事由与情形，通过非正式手段赋予工作通报机制更多治理功能。这意味着制度变通发展出了同工作通报的正式规定相互矛盾的规则。

（三）政治偏好

地方党内规范性文件备案审查体现出政治性与专业性的内在互动。一方面，审查官员的行动受高层意志与政策指令的深刻影响，表现出政治性特点；另一方面，备案审查活动对审查官员专业知识和技术能力提出了较高要求，包括学历层次与专业背景、知识结构与工作技能、训练有素与系统化培训以及对备案审查程序、标准的熟练掌握与严格执行。当前，省委法规部门负责人的政治偏好主导了地方党内规范性文件备案审查的运作轨迹，并通过省市两级党委法规部门间、党委与所属法规部门间、法规部门内部上下级官员间形成的科层领导关系持续发挥影响。政治偏好揭示出审查官员制度行动的复杂性，法规部门内职级较低的“专业官员”承担繁重的审查任务，作为“政治官员”的部门负责人则掌握最终处理权。审查权与处理权的分离强化了备案审查工作的政治色彩。审查官员的工作表现、绩效与职位晋升，负责人的态度至关重要有时甚至是决定性的，这意味着负责人的政治偏好会潜移默化对审查官员的行动模式与决策产生影响，后者在工作中可能采用契合于负责人工作风格与治理方式的调适策略，以换取后者对其工作的积极评价、认可与奖励。

“专业官员”严格依据既定程序、标准、规则开展党内规范性文件备案审查工作。但在部门负责人政治偏好的影响下，专业化治理行动的制度目标容易发生偏移，并逐步呈现政治化趋势。在实践中，审查官员对正式审查标准的适用往往难以做到全面兼顾，而是着重从政治层面，即政治表述的一致性和规范性、政策合规性、政策创新性等方面开展审查工作。部门负责人的政治偏好对下级审查官员的专业判断产生了实质性影响，这可能会削弱后者对规范性文件合法性、合理性等审查标准及其内容的遵照与严格执行。为了确保工作效率，“专业官员”在处理政治性审查事项上付出较多精力，势必难以保证其他审查事项能够获得同等程度兼顾。在备案审查工作各环节，审查官员对高层意志、政治偏好与灵活指令的关注，可能导致其针对正式制度安排和程序的选择性执行行为。

（四）法治张力

当前地方党内规范性文件备案审查存在一定的法治张力，这体现在：现有治理体系缺乏对党委法规部门普遍存在的，建立在调适性治理模式上的规则创制及其制度权力生产活动的有效监督，这加大了权力被滥用风险。省委法规部门创设的内部调适性规则，一般不会向外界公开，致使很多对备案审查工作产生实质拘束效力的内部工作规则始终游离于法治秩序之外。由于这些内部工作规则不属于严格意义上党的制度范畴，其不仅适用范围有限，而且不具有稳定长期的效力预期，因此现有备案审查体制无法对这些特殊制度形式开展有效监督。另外，虽然法规部门通过形塑以教育培训机制、巡视检查机制、工作部署机制等为构成内容的动员机制，从而实现了非正式治理逐步走向制度化、规范化与常态化，但这些机制设定零散且缺乏系统性、相互之间缺少协同与互动，也未得到正式规定的确认，其制度合法性始终处于不稳定、不确定状态。

结语：“制度黏性”与“制度韧性”的整合逻辑

综上可以看出，地方党内规范性文件备案审查调适性治理的制度环境呈现出一种整合型的制度结构，除正式、常规与技术治理机制之外，法规部门在工作中基于不同需要逐步衍生出了各类非正式、动员和政治治理机制。其中，实践或行动中的制度对备案审查治理秩序产生深刻影响，这主要体现在功能层面，即实现了“制度黏性”和“制度韧性”的功能整合。制度黏性指在制度存续状态下具有稳定性、延续性、传统性特征的治理结构，㊺其展现了治理活动对传统制度的路径依赖，是制度变迁中旧有制度在新的制度安排与治理秩序中附着、强化以及发挥效用的程度或能力。㊻制度韧性关注制度的自我调适及其应对不确定性挑战的能力，具体包括适应、自我修复与延续的能力，㊼制度韧性使中国国家治理充分展现出灵活性、独特性、适应性等特征。㊽

上述两方面制度特征为我们提供了揭示地方党内规范性文件备案审查调适性治理制度逻辑的功能性视角。“制度黏性”表现了备案审查工作对党内行之有效的传统与惯例的路径依赖；“制度韧性”则展示出备案审查工作对治理需要的制度适应与政治回应能力。实践中，省委法规部门并不严格遵循依组织预设的正式或常规制度安排按部就班、循规蹈矩行事的逻辑，而是努力在治理合法性与有效性之间寻求平衡。事实上，部分正式、常规机制设置的笼统性与模糊性导致了具体适用上的困难。无论是中央备案审查规定，还是地方配套规定，都无法保持足够能动性和变通性，难以迅速回应中央灵活的指令要求和政策变动，难以满足实际工作的制度期待。省委法规部门通过创设、整合具有制度黏性和制度韧性功能特征的传统运动化治理方式，以及非正式适应、政治治理机制，从而实现对党内规范性文件备案审查治理过程的制度调适。然而，调试性治理虽然有助于维系地方党内规范性文件备案审查工作的有效性，但其本身也存在固有的制度局限性。

注释：

①王怀乐：《政治动员视角下的文件政治——中国共产党治国理政方式的一种研究》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。

②周光辉、隋丹宁：《从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制》，《江海学刊》2021年第4期。

③以省委名义发布的党内规范性文件备案审查配套办法或实施细则，在内容上通常与中央备案审查规定差别不大，仅仅只涉及一些形式层面的微调。因为省委制定的所有党内法规和规范性文件均需要向党中央报备，因此地方对中央文件内容作出的任何解释、细化与调整均需要格外谨慎，以防止背离原意。

④参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第5期；田飞龙：《法治国家进程中的政党法制》，《法学论坛》2015年第3期。

⑤参见范进学：《论中国合宪性审查制度的特色与风格》，《政法论丛》2018年第3期；李忠：《党内法规制度合宪性审查初探》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。

⑥参见王春业：《论将党内法规纳入国家法律体系》，《求索》2016年第3期。蒯正明：《将党内法规纳入社会主义法治国家建设中的若干思考》，《中南大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

⑦参见谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期；陈咏梅：《党内法规与国家法律的衔接与协调》，《求索》2019年第1期。

⑧参见李大勇、宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》2017年第1期；段磊：《论党内法规与规范性文件备案的审查基准》，《学习与实践》2017年第12期。

⑨参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期；胡肖华、聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

⑩参见伊士国：《论形成完善的党内法规体系》，《学习与实践》2017年第7期；马立新：《论依法改革与完善党内法规审查制度》，《贵州社会科学》2015年第1期。

⑪参见王婵：《党内规范性文件法治化过程中存在的问题与应对》，《上海政法学院学报》2020年第1期；林群丰：《党内规范性文件审查问题及其解决思路》，《理论探索》2018年第1期。

⑫王涛：《文明国家与政党国家——中国共产党构建之国家体制的历史意义》，《文化纵横》2011年第1期。

⑬陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，《法学研究》2017年第4期。

⑭[美]沈大伟：《中国共产党：收缩与调适》，中央编译出版社2012年版，第5页。

⑮景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。

⑯黄宗智：《中国经济是怎样如此快速发展的？——五种巧合的交汇》，《开放时代》2015年第3期。

⑰㉕许玉镇、刘斌：《权责结构与领导批示：官员问责的政治逻辑分析——基于2005年以来我国安全生产事故官员问责的混合研究》，《吉林大学社会科学学报》2020年第2期。

⑱[美]沈大伟：《中国的共产主义政党——国家体制：西方的视角》，《国外理论动态》2011年第3期。

⑲参见[以色列]S.N.艾森斯塔德：《帝国的政治体系》，商务印书馆2021年版，第199～210页。

⑳Samuel P.Huntington,“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems,”in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore,Authoritarian Politics in Modern Society:The Dynamics of Established One-Party Systems,ed.,New York:Basic Book,1970.

㉑参见[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第407～417页。

㉒参见唐皇凤：《增强执政党调适性：中国政治发展的核心战略取向》，《浙江社会科学》2013年第2期。

㉓陈明明：《在革命与现代化之间——关于党治国家的一个观察与讨论》，复旦大学出版社2015年版，第290～292页。

㉔Martin K.Dimitrov(ed.),Why Communism Did Not Collapse:Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe,New York:Cambridge University Press,2013.

㉖参见陈丽君、童雪明：《科层制、整体性治理与地方政府治理模式变革》，《政治学研究》2021年第1期。

㉗张长东：《国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角》，《法学评论》2014年第3期。

㉘王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

㉙参见[美]罗伯特·C.埃里克森：《无需法律的秩序：相邻者如何解决纠纷》，中国政法大学出版社2016年版，第4～32页。

㉚李路路、李汉林：《中国的单位组织：资源、权力与交换》，生活·读书·新知三联书店2019年版，第91～92页。

㉛[美]道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第51～52页。

㉜[美]道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社1994年版，第225～226页。

㉝[美]詹姆斯·G.马奇、[挪]约翰·P.奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第21页。

㉞[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社2017年版，第52页。

㉟周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第138页。

㊱白景坤：《组织惰性生成研究——环境选择、路径依赖和资源基础观的整合》，《社会科学》2017年第3期。

㊲参见王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。