广州养老服务供给侧结构性改革及对海口借鉴

陈希西 黄雨楚 黄庆伟 吕萌

(1.海南经贸职业技术学院 海南海口 571127；2.海南大学应用科技学院 海南儋州 571737)

1 广州市养老服务需求分析

(1)从目标群体数量特征来看，广州60岁及以上老年人口213万多，占全市人口的11.41%，较上年高1.67个百分点；65岁及以上人口的7.82%，较上年高1.15个百分点。广州老年人口占比高且明显增长，说明养老服务目标群体日渐庞大，需求增加。

(2)从目标群体分布特征来看，广州各区60岁及以上人口占比最高为越秀区，达22.25%，最低为白云区8.34%。其中，有3个区(荔湾区、越秀区和海珠区)占比超过10%，有4个区(天河区、白云区、黄埔区和番禺区)低于6%，表明广州老年人口分布不均，区域差别大。

(3)从广州各区经济发展水平来看，2020年GDP最高为天河区，为5312.79亿元，同比增幅2.7%；最低为从化区，为386.31亿元，同比增幅2.2%。但从化区老年人口占12.52%，位列全市第四，天河区占8.60%，比从化区低3.92个百分点。反映了广州区域发展不平衡，老年人口占比大的地区经济相对滞后，或将阻碍养老服务的发展。

(4)从养老服务满足需求程度来看，在供给侧结构性改革前，广州养老服务业存在供给不足、效率低下、运营成本高、定位不准等问题，难以满足老年人的日常生活和基本医疗需求。

2 广州市养老服务供给分析

近年来广州市积极改革养老服务供给，力求满足老年人的养老需求，成功打造了“大城市大养老”广州样本，呈现以下特点。

2.1 覆盖面广

2.1.1 覆盖全市不同地域

通过搭建“区综合体—街镇综合体—村居活动站点”三级实体服务平台，城乡社区养老服务设施覆盖率达到100%。推动每个街镇建设至少1个综合养老服务中心(颐康中心)，每个村居建设至少1个颐康服务站，如今已建成颐康中心179个，形成“1+N”服务网络，实现街镇全覆盖并辐射村居。

采取“机构养老+居家养老”策略，创造性地提出“社区嵌入式养老”模式，解决了居家养老缺乏子女陪伴和机构养老供给不足的问题，实现就近养老。

2.1.2 覆盖不同收入群体

养老服务收费通常采用“床位费用+护理费+膳食费+管理费”模式，老年人可自主选择包含多种寓型、护理等级的养老套餐。

为困难群众实施消费性减免、发放价格临时补贴，分类救济低保、低收入困难家庭老年人；实现残疾人两项补贴提标扩面，困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准分别提至181元/人/月、243元/人/月；公办养老机构床位及政府购买民办养老机构床位100%保障特殊困难老年人托养需求。

全自理、半自理、全护理特困人员护理标准按照广州最低工资标准的2%、30%和60%确定；全自理散居特困老年人择高享受广州居家养老服务资助标准；帮助特困人员、低保低收入对象、计划生育特别扶助人员等8类老人购买居家养老服务。

2.2 专业性强

2.2.1 养老服务与现代信息技术紧密融合

(1)打造养老综合信息服务平台。用户可在养老上门服务App中申请并即时获得服务对象、服务组织、从业人员和主管部门等数据；运营商可宏观把握需求分布、供给情况，信息化管理异常服务记录，实现资金预算、流程监管和数据分析一体化；政府部门启用养老服务质量监测中心，监测服务时长、人次等数据，评估服务质量，并根据服务流量记录，完善规划，追踪资金流，实现过程化监管。

(2)建设养老服务智能终端。以“平安通”为代表的智慧养老服务系统在对接智能手表、体态检测仪等智能终端设备后，能实时监测老人生命体征，提供“电子围栏”等服务，家属可借此实时掌握老人状况。“平安通”服务日趋成熟并普遍应用，有助于建立特困老年人动态管理数据库及“关爱地图”，定位需要帮扶的老年人，高效落实主动服务、定期巡防措施。

2.2.2 养老服务人员具备专业技能

服务人员普遍经过专门训练，部分养老机构(如孝慈苑)特聘养老专家，组建由护理、社工、健康管理师组成的专业照护团队；普遍建立“长者食堂”，为老年人提供适老化餐饮，个别机构聘有营养师和星级大厨为老年人专门烹饪。

2.3 医养结合

(1)机构养老方面，按专业性可分为机构内设医务室、合作卫生服务站、合作医院。养老机构开设康复理疗室、医务室，提供康复器材、护理型床位，配备专业护士、康复师等，满足老人日常检查等基本需求；与街道卫生服务站合作，请专业医护人员巡诊坐诊，满足老人基本医疗健康保障需求；与大型医院合作，实施“双转诊”模式，利于医疗养老融合发展。

(2)社区和居家养老方面，建成128个护理站，推动176个街镇建立医养服务合作关系；组建“护理员+家政员”队伍，支持家政服务机构进入社区居家养老服务领域，“家政+养老”服务延伸至村居，弥补机构养老医疗资源缺陷，做到资源全覆盖。

推进长期护理保险，为符合条件的失能老年人提供41项基本生活照料和34项医疗护理服务保障；根据评估结果制定方案，精准匹配供需，落地56项老年人照顾服务创新措施，做到人人享有长期护理险、意外伤害综合险、公共交通等优待服务；长寿保健金覆盖70周岁及以上老年人，并实施“智慧”主动发放。

2.4 公私合作

机构养老广泛采取公私合作方式，按公私比例和产权归属可分为民办公助、专项服务项目外包、公建民营。

(1)民办公助模式，民间组织所有并自主建设、运营，政府在用地、水电等方面给予优惠。广州通过立法保障了养老服务设施用地，尤其是对租用公有物业建设养老机构给予用地优惠。

(2)专项服务项目外包模式，产权归属由合同规定，分为两种类型：特许经营权型，政府允许企业在授权范围内生产经营，如越秀区东山福利院四期工程采取的建设—运营—移交(BOT)模式；项目外包型，如雍美养老承接运营的海珠区社区居家养老综合服务平台。这种养老服务社会化、社会福利民营化模式，有利于整合资源，提高效率和专业化程度，降低成本。

(3)公建民营模式，政府相当于股东，企业对应职业经理人，产权归属政府。政府以货币出资，委托企业建造运营，或以实物资产出资，委托经营。其优势在于，政府出资建设、装修，避免了企业在建设期的巨大投入，降低资金门槛，既解决了政府专业性不足的问题，又解决了民间组织资金匮乏问题，有利于推动完善兜底保障的“底线民生”。

2.5 人文关怀

国家提出养老机构要由单纯供养型向收养、治疗、康复、教育、娱乐相结合方向发展，要求给予老年人更高层次的人文关怀，由“养得放心”向“养得舒心”转变。从整体上看，广州市现有提供的延伸养老服务可分为助餐配餐、医养康养、家政养老、文体娱乐四个方面，其中养老机构广泛建设文娱设施，并开展文娱活动，为老年人尤其是孤寡老人提供了丰富的精神慰藉和关怀。

3 广州市经验推广至海口市可行性分析

海口市养老服务业许多不足能在广州养老服务改革中找到借鉴思路。调查显示，海口养老服务主要存在以下不足：一是缺乏整体规划，养老资源覆盖不完全、不均衡，资源缺乏或浪费。二是智慧养老有待发展，未充分利用实时监控、信息共享、终端使用等功能。三是人才紧缺，从业者缺乏专业素养，行业吸引力弱、服务质量较低、后备力量不足。四是医养结合有待发展，现有尝试的广度、深度不够。五是政府与市场的关系尚未处理到位，政府作用发挥不充分，在规划和运营方面的功能须进一步明确。

从对象来看，海口养老服务发展中的问题与广州改革前存在的问题相似，广州改革经验对海口有借鉴意义；从措施来看，广州实施的“三级实体服务平台”“‘1+N’服务网络”“居家养老综合信息服务平台”等对海口在整体规划、智慧养老等方面有较大参考价值，具有针对性与可操作性，可考虑借鉴推广。广州市系列改革方案较成熟、体系化且经受了实践检验，取得了明显成效，具有移植和落地可能。

从长远来看，广州市养老服务经验对海口市未来发展具有启发意义，推广经验对海口养老服务健康发展有必要性和重要性。

4 海口市吸取广州市成功经验建议

4.1 加快建成全覆盖养老服务网络

(1)优化供给结构布局。按照“1+N”联合体模式，以区域、街道(乡镇)、社区养老服务设施(含互助养老设施)为主体，推动实现各区至少1个区域性综合养老服务中心，构建三级层次清晰、功能互补、区域联动的养老服务网络。

(2)加强网点要素保障。编制好养老服务中心(网点)建设专项规划，明确养老服务定位、选址、规模等，以防重复拆建，出现资金、用地缺乏等困境。

(3)加强小区设施建设。针对老旧小区养老设施供给短缺低质，养老发展受限等问题，一方面，落实新建小区“规划、建设、验收、交付‘四同步’”“配套养老设施缓建、缩建、停建、不建和建而不交的，在整改到位之前建设单位不得组织竣工验收”。另一方面，对建成小区“基本补齐社区养老服务设施”，保障老年人就近养老的需求。

4.2 推动智慧养老发展

拓展信息技术在养老服务领域的深度应用。一要推进海口12349社区居家养老求助服务平台升级，打造“互联网+”智慧养老服务平台。二要推进各方信息共享、信息及时更新，有效解决海口市养老信息精准性不高的问题。三要提升老年人对既有信息平台的知晓度和熟练使用水平，实现“互联网+养老”常态化。

4.3 加强养老服务人才保障

海口养老服务后备力量不足，高层次人才短缺，主要是因为该行业普遍存在劳动繁重、社会地位和工资待遇低等负面标签。可以借鉴广州市养老人才保障措施：一是完善养老人才引进和维系制度。二是加大专业人才培养力度，鼓励本地职业教育开设养老服务相关专业，并提供资金支持和资源倾斜。三是为养老专业学习者降低成本、提高福利，为养老服务相关专业提供学费优惠。四是开展养老专业人才免费培训，发放相关补贴，实施落户优惠政策等。

4.4 稳步推进医养结合

海口养老服务与医疗融合度不高，推进医养结合十分必要，可以学习广州养老机构建设医务室、康复室并引入专业医护人员的做法，满足老年人健康养生等日常需求。加强与街道卫生站、公立大型医院合作，邀请专家坐诊巡诊，满足老年人更高层次的需求。建立护理员队伍，为社区、居家养老群体提供定期上门服务。推进长期护理保险全覆盖，创新医养结合模式，探索建立“以养促医、以医助养”医养联动发展新模式。

4.5 有效推动公私合作

第一，明晰政府作用。一方面，可制定政策间接推动养老行业发展。另一方面，可适当调动国企资源直接参与运营。

第二，创新运营模式。利用国有闲置资源建设街道社区养老设施，尤其是市属国企自有物业的高效利用；学习广州公建民营、民办公助等模式，整合政府和民间资源，降低运营成本，提升专业水平；实施“政府和社会资本合作(PPP)模式”；推行考核评估制度，委托第三方督导评估，防止国有资产流失，保证服务优质高效。

第三，处理好政府与市场的关系。政策上一视同仁，保证公办、经营性民办、公益性民办养老机构待遇同等及本地、外地、境外投资者待遇同等，支持引进优质龙头企业。积极搭建行业发展平台，打造一批连锁性养老服务商标品牌领先典型，推动社会力量成为海口养老服务供给“主力军”。