监察机关移送起诉权内部规制的必要性及实现路径

陈 辉

（河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001）

根据《监察法》第45 条第4 款的规定，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。此即为监察机关的移送起诉权，属于监察机关处置权的一种重要类型。移送起诉权在形式上表现为监察机关作出移送起诉的监察文书（起诉意见书）及全案卷宗材料。此外，对被调查人涉嫌犯罪取得的财物，监察机关也应当随案移送，以确保后续国家机关顺利开展审查起诉和审判工作。我国宪法第33 条第3 款“国家尊重和保障人权”的增设，标志着人权保障之宪法原则的确立。国家权力的正确行使和公民权利的有效保障是宪法的基本内容，其中公民权利的有效保障具有支配地位。[1]宪法第127 条第2 款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。基于国家在追诉犯罪时，将严格限制甚至剥夺被追诉者的人身自由、政治权利等基本人权，如何保障当事人的基本权利则成为宪法和法律的根本任务。宪法将启动追诉公职人员职务犯罪的职权配置给监察机关，并赋予其在不经检察机关批准逮捕的前提下，采取技术调查、留置等限制基本权利的措施，主要是考虑到职务犯罪案件的高度隐蔽性、调查取证困难以及新形势下反腐败斗争的严峻性、复杂性等因素。但是，这些为监察机关配置的厚重权力仅限定于对职务犯罪案件的调查阶段，在案件调查终结后，应严格按照人大制度下的职权分工原则要求，将案件移送检察机关审查起诉。移送型处置措施既是监察机关办理终结职务犯罪案件的基本方式，也是案件由监察程序进入司法程序的标志。与政务处分、问责决定、监察建议等其他处置类型相比，移送起诉更具有严厉性，它在剥夺监察对象政治权利的同时，也对其人身自由加以限制。从权力控制的层面分析，移送起诉权作为一项法定处置权力类型，应当受到来自内外两部分的控制。然而，基于监察机关位高权重，且相关外部监督制约机制有待完善，有必要考量从监察机关内部强化对移送起诉权的规制。

一、强化移送起诉权内部规制的必要性

与监察机关的自制相比，由国家权力机关、检察机关等对监察权进行外部规制更具有正当性基础。然而，由于监察体制改革仍处于深化与完善阶段，现行法律所确立的民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督机制有待进一步健全，其如何发挥监督效能尚处于探索阶段。由于作为国家权力机关的各级人大机关的公职人员同时也是监察监督的对象，各级检察院尽管在职务犯罪案件诉讼过程中处于主导地位，但其在对监察机关移送起诉的职务犯罪案件实施法律监督时，仍存在诸多限制，在此现状下，强化内部规制将成为现阶段监察机关移送起诉措施的控权逻辑。

（一）移送起诉是监察机关作出的最为严厉的处置措施

移送起诉权是监察机关处置权的法定类型，其旨在将涉嫌职务犯罪的被调查人移送司法程序处理。较之政务处分等其他处置类型而言，移送起诉措施涉及对被调查人刑事责任的追究。尽管监察机关不具有直接对被调查人定罪量刑的司法权能，但其作出的移送起诉处置决定具有启动刑事追责程序的效力。根据《政务处分暂行规定》第7 条和第8 条的规定，对涉嫌职务犯罪的公职人员，应由监察机关先给予政务处分再移送审查起诉追究其刑事责任。对严重触犯刑律的公职人员，必须依法开除公职。《政务处分法》第14 条也明确规定，对公职人员因故意犯罪被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚，予以开除。在实务操作中，监察机关在对被调查人做出移送起诉的处置措施时，往往对其做出开除公职的处分。同时，被调查人一旦被判处刑罚，则不但其人身自由受到一定期限的限制，失去了公职，且留有案底，即便回归社会，也会因犯罪前科而受到择业方面的诸多限制。因此，移送起诉是监察机关对被调查人作出的最为严厉的处置措施。根据权责一致的公法原理，对公民基本权利限制和干预力度最大的权力形态，应强化科学立法，明确适用标准，设置严格的运行程序，确保其在法治化轨道内运行，防止和避免因权力滥用对基本权利造成不当影响或非法侵害。

（二）现行体制下监察机关的外部监督机制有待完善

《监察法》第7 章是关于对监察机关和监察人员监督的规定，其中，外部监督主要包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。“人大及其常委会是各级监察机关最主要和最重要的监督主体。”[2]《监察法》主要规定了人大监督监察机关的三种方式，即听取和审议本级监察机关的专项工作报告、组织执法检查、提出询问或者质询（第53 条）。然而，囿于地方人大监督权本身的运行机制及监督权的不完整性[3]，以及在监察全面覆盖原则的安排下，人大机关的公职人员亦属于监察对象，导致人大对监察机关的监督面临诸多困难，目前，涉及人大监督监察机关的法律规范只有宪法和《监察法》，前者作为国家根本大法仅对人大监督监察机关作出了原则性规定，后者仅在上述条款中明确了三种监督的方式。尽管早有学者指出，现行《监督法》规定的对“一府两院”的监督措施大多可以适用于国家监察机关。[4]但在《监督法》未修改增加监督监察机关的相关内容之前，地方人大在对监察机关实施监督活动时，只能依据宪法和《监察法》具体规定的方式进行监督。

此外，由于监察委员会与现有的其他国家权力机关存在明显的差异，且又肩负监察全覆盖的重任，导致人大无法直接将其长期以来在监督“一府两院”所积累的经验用以监督监察机关。如根据《监督法》第5 条的规定，人大监督行政机关的价值目标是依法行政，监督人民法院和人民检察院的价值目标是公正司法。那么，作为既不同于行政机关又不同于司法机关的监察机关，人大对其进行监督所追求的价值目标是什么，还有待于深入讨论。民主监督一般是指人民政协或者各民主党派等主体对监察机关及其工作人员的工作进行的监督。[5]但通常认为，民主监督的重点范围是监督党和国家重大方针政策、重要决策部署的贯彻落实。这意味着民主监督具有原则性和方向性，其监督效果可想而知。在监察工作信息公开机制有待健全、公民对国家权力监督意识有待提升、社会组织发育尚未成熟的时代背景下，社会和舆论对监察机关及其工作人员进行监督的实效性也不无疑问。在外部监督机制不够健全和完善的情况下，立法者确立了以内部监督为主导的监督模式，即采取设立内部专门的监督机构，构建监察系统内部的申诉、复审、复核机制等解决自我监督的问题。

（三）检察机关在案件办理中对监察机关的制约不足

在职务犯罪案件办理中，检察机关主要是通过审查起诉来制约监察机关职务犯罪调查及移送起诉工作，具体内容是依法审查犯罪事实是否存在，证据是否充分确凿，是否存在非法证据，犯罪性质和罪名是否准确等。然而，在现行法律框架内，基于监察机关的政治机关属性定位及专责反腐败功能定位，即便职务犯罪调查与公安机关、人民检察院的侦查权在本质上均属于一种求刑权[6]，但检察机关对移送起诉的职务犯罪案件在实施法律监督方面存在诸多限制，如不得主动提前介入职务犯罪调查程序、作出不起诉决定要经上级检察机关批准等。例如，2018 年修订的《刑事诉讼法》第19 条第2 款是关于检察机关自行侦查案件的范围规定，“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。据此，因监察机关公职人员不属于司法工作人员范畴，其在办案中涉嫌违法犯罪的问题不属于检察机关的管辖范围。此外，检察机关在审查起诉阶段，直接对调查活动或调查行为予以合法性监督也缺乏明确的法律依据。在理论层面，不少学者也提出应弱化检察监督的主张。如有学者认为，检察机关制约监察机关必须遵守一定的限度，应坚持“互相制约、适度制约、事后制约、依法定程序制约”的制约理念。[7]还有学者指出，检察机关对监察机关的监督模式只存在应然层面，从实践层面而言，检察机关对监察机关的监督存在诸多结构性难题，并演变成为制约模式。[8]

从现有制约机制看，检察机关对职务犯罪案件调查和处置工作存在制约不足的问题。导致这种制约不足的因素，既包括立法规范本身的问题，也有理念认识上的误区。在立法层面，《监察法》作为以规范和调整监察机关组织体制、运行机制及监察行为、监察程序为宗旨的基本法律规范，存在直接规定检察机关审查起诉职权的问题。如《监察法》第47 条第2 款规定，人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。该条款涉及的内容实际上是检察机关的审查起诉活动，与其他条款相比，该条款并不涉及监察机关和检察机关之间在办理职务犯罪案件时的衔接问题。一方面，《监察法》虽然对检察机关具有约束力，但这种约束力受制于调整范围的限制，即在涉及检察机关对移送起诉的职务犯罪案件及证据材料的审查时，除了要依据刑事法规范外，还应当参照《监察法》的相关规定。从这个意义上讲，《监察法》具有在司法程序中适用的空间。另一方面，监察机关将涉嫌职务犯罪的案件调查终结并移送检察机关后，案件已经进入刑事诉讼程序，应当接受《刑事诉讼法》及相关司法解释的调整，且《刑事诉讼法》已经设置专章对审查起诉加以规定，因此，《监察法》第47 条第2 款的规定略显突兀。

但是，从法律解释学的视角看，不能将此视为立法者的“失误”，对此有两种解释方案：一是立法者旨在强调对职务犯罪案件，检察机关在审查并作出起诉决定时，同样要满足“犯罪事实已经查清”“证据确实、充分”“依法应当追究刑事责任”三个条件，即职务犯罪案件在审查起诉环节并不存在特殊性的要求。二是从反向角度解读，立法者旨在强调对满足三个起诉条件的职务犯罪案件，检察机关必须要作出起诉决定。这意味着检察机关不能依据《刑事诉讼法》第177 条第2 款规定的“对犯罪情节轻微者酌定不起诉”。如此理解的话，该条款实际上是对检察机关审查起诉权的限制。

此外，在职务犯罪案件办理中，“互相配合”显然演变为监察机关和检察机关之间关系处理的主旋律，这可从一些监察规范性文件中看出端倪。如《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》）第33 条规定：“对拟作不起诉决定，或者改变犯罪性质、罪名的，应当与监察机关沟通协商。”《监察法释义》也规定，检察机关作出不起诉决定前，应当积极主动地与监察机关开展工作层面的沟通，征求移送案件的监察机关或者其上一级监察机关的意见。不可否认，因职务犯罪案件涉及监检法等多个机关的配合协作，而前后衔接机关之间的沟通协调确实能够消除认识上的分歧，确保职务犯罪案件办理的政治效果、法律效果和社会效果。但检察机关毕竟肩负监督制约监察机关职务犯罪案件调查和处置工作的重任，由其在依法审查起诉并作出不起诉决定前主动与被监督者的监察机关沟通协商时，很可能导致其让渡部分公诉职能，在此情况下的“互相制约”很容易被过度化的“互相配合”所取代。

二、充分发挥案件审理部门的监督职能

案件审理工作是监察机关办理案件的必经程序和重要环节。所有的监察案件，原则上均流向案件审理部门进行审理，由案件审理部门提出草拟处置意见并履行审批手续后以监察机关的名义作出相应的处置措施。也就是说，监察机关案件审理部门实质上发挥着对职务违法和职务犯罪案件的审查、核实及裁决功能，其被誉为纪检监察机关的“法院”，也主要源自于其对监察案件的审理评判职能。案件审理部门对案件进行审理并作出决定的过程，也是其发挥监督职能的集中体现。与监察机关内设的案件监督管理部门相比，案件审理部门的监督职能具有间接性，即它是通过对案件处理结果进行审核把关的方式实现监督职能的。关于案件审理部门监督职能的发挥，可以从以下三个方面切入：

（一）调审分离

所谓“调审分离”，即案件调查与案件审查相对分离，具体包括设置相互独立的案件调查部门和案件审理部门，确保二者在机构、人员、职能等方面的独立性。国家监察委员会于2021 年9 月20 日颁行的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第192 条第3 款明确规定：“案件审理部门应当强化监督制约职能，对案件严格审核把关，坚持实事求是、独立审理，依法提出审理意见。”此外，该条款也确立了调审分离原则，明确规定“案件调查人员不得参与案件审理”。从规范完善层面看，还应进一步明确规定案件审理人员不得参与案件调查工作，防止其因提前介入进而先入为主。其实，在规范尚未修改完善前，基于调审分离原则的要求，我们能从该条款中进一步得出“同一位调查人不能参加同一个案件的调查和审理工作”的解释方案。这样能防止调查人员在参与案件调查后因职务岗位调整至案件审理部门后参与同案审理的情形。

此外，结合监察工作的组织领导体制和审批制度，案件调查部门和案件审理部门的分管领导不应为同一人。因为调审分离的目的在于强化调查权与处置权的互相制约，而设立审批程序在于强化领导人员对监察工作的内部监督。如果案件调查部门和案件审理部门均归口同一个领导人员（往往是监委副主任）分管和负责的话，囿于最终审批人亦是同一个人，这种不同部门之间的制约效果将会大打折扣。例如，根据《监察机关监督执法工作规定》（国监法〔2019〕2 号）的相关规定，案件调查部门经调查，认为被调查人构成职务违法、职务犯罪的，应当区别不同情况提出相应的处置意见，报监委主要负责人审批后移送审理。这里的主要负责人也包括分管调查部门的监委副主任，但如果调查部门和审理部门均由同一个副主任分管，则调查阶段的处置意见和审理阶段的处置决定势必将高度一致，案件审理部门对案件调查部门的监督功能将难以凸显。

（二）全面审理

《监察法实施条例》第192 条第1 款和第2 款确立了全面审理原则，即案件审理部门受理案件后，应当成立由二人以上组成的审理组，全面审理案卷材料，对案件事实证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理。根据《关于进一步做好审查调查有关工作的通知》的规定，案件审理部门要按照事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法的要求，坚持时间服从质量，从违纪、职务违法、职务犯罪三个层面对案件调查部门移交的案卷材料进行分类审理、严格把关，并提出审理意见。在实践中，案件调查部门在调查终结后移送审理时，应当形成调查报告，并制作《起诉建议书》，对涉嫌职务犯罪的案件材料应按照刑事诉讼要求单独立卷，与同步录音录像、涉案财物报告等材料一并移送案件审理部门。根据《衔接办法》的规定，被调查人涉嫌职务犯罪的案件材料一般包括全部证据、法律手续和文书等材料。其中，证据材料包括主体身份材料、被调查人供述和辩解、证人证言、物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验、检查、搜查笔录等。法律手续和文书包括立案决定书、留置决定书、留置通知书、查封、扣押、限制出境等相关文书。被调查人到案经过等材料包括被调查人如何到案、是否如实供述犯罪事实、是否有自动投案、揭发检举等从宽处罚情形的说明以及相关证据材料。对案件调查部门移送审理的上述材料，案件审理部门应当进行全面审查。

案件审理部门应对收到的全部案件材料进行形式审查，以便审核确定是否符合移送条件。在实践操作中，监察机关主要围绕以下16 项内容进行审查，并填写《案件形式审核表》，对审核表中的内容材料是否齐全及符合要求逐一审核。16 项内容具体包括：（1）案件来源材料及领导批示；（2）被审查人主体身份材料；（3）初核方案；（4）初核情况报告；（5）立案呈批材料；（6）立案通知书；（7）审查方案；（8）留置措施审批、备案等材料；（9）采取停职检查、免职等组织处理措施材料；（10）暂予扣留、封存涉案款物呈批表、登记表、移送清单、查询银行、代为保管等相关文书；（11）物证、书证、证人证言、被审查人陈述、视听资料、鉴定结论和勘验、检查笔录等各类证据材料；（12）违法事实见面材料；（13）个人检讨材料或忏悔录；（14）关于延长审查期限的审批材料；（15）调查报告；（16）《起诉建议书》。经形式审查，发现不符合移送条件的，按照程序报批后，审理部门可不予受理并要求调查部门及时补充或更正。经形式审查符合移送条件的，审理部门按照程序报批后予以受理，并成立由2 人以上组成的审理组，全面对案卷材料展开实体性审查。在实体性审查过程中，案件审理部门可以根据案件审理情况，与被调查人谈话，核对违法犯罪事实，听取辩解意见，了解有关情况。在审理中，对主要事实不清、证据不足等问题，可以退回案件调查部门重新调查；需要补充完善证据的，经审批可以退回补充调查。

（三）集体审议

《监察法》确立了重大监察事项的集体研究制度，集体决策原则体现了立法者对于监察程序运行的谨慎态度，有利于防止个人决策的主观片面性，提高监督能力。基于监察委员会处置权的定位，案件处置属于监察过程中的重要事项，代表监察机关对监察对象的最终态度，通过集体研究，能充分考虑不同意见，有利于作出全面客观的评判。《监察法实施条例》第197 条规定，审理工作结束后应当形成审理报告，载明被调查人基本情况、调查简况、涉嫌违法或者犯罪事实、被调查人态度和认识、涉案财物处置、承办部门意见、审理意见等内容，提请监察机关集体审议。第233 条进一步规定，监察机关应当经集体审议，出具《起诉意见书》，连同案卷材料、证据等，一并移送人民检察院审查起诉。然而，关于集体审议的审议主体、具体程序、效力及责任承担等问题，尚缺乏明确的法律规定。从正当程序的导控功能分析，在集体研究决策中，应以民主集中制为原则，参与集体审议的领导人员应在充分了解被审议案件信息的基础上，展开讨论并独立发表审议意见，最终形成一致性或多数意见，对少数意见也应如实记录并形成集体审议记录。此外，为防止“一把手”定调子，参与讨论者在进行表决时应按职务级别从低到高进行表决，这种表决方式更能发挥集体审议的民主和监督制约效能。

三、强化层级审批程序的监督功能

基于监察机关的政治机关定位，监察程序呈现出相对封闭和独立运行的特征，排除了司法机关乃至律师对监察程序的介入。《监察法》第7 章对监察机关和监察人员监督机制的构建，虽然是一种内外结合的监督模式，但本质上更偏向于内部的控权。《监察法》第55 条明确规定，要通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。从上述法律规范的操作性来看，目前对监察机关和监察人员进行监督且最能在短期内实现的监督方式为内部监督。在监察委员会的内设机构中，案管部门被定位为专门的内部监督机构，但案管部门对与其处于同一层级的纪检监察部门、审理部门等内设机构进行监督时，存在着横向监督形式化、表面化的问题。为了弥补以上外部监督机制不足和内设机构专门监督不够深入的缺陷，通过多层级审批程序则成为监察机关实现自我监督的最佳路径选择。

多层级审批程序在实现监察工作自我监督的功能上，主要体现为三个方面：一是通过多层级审批程序，能够让更多的人参与到具体案件的办理工作中，通过层层把关防止案件承办人员滥用监察职权。在多层次审批模式下，具体的办案人员所行使的权力被阶段化和过程化，其滥用职权、权力寻租的空间被大大压缩。二是通过多层级审批模式的设置，设计繁琐的程序能够让案件程序的启动更为审慎，案件流程推进速度相对减缓，减少监察活动中的不确定性，增强监察机关整体意志的统一性。三是多层级审批程序有力弥补了当前监察立法不够精细化的缺憾。基于《监察法》的基础性、源头性地位，部分条款规定过于粗略，影响了对实践的指导规范作用。例如，《监察法》第35 条“监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理”，第36 条“监察机关应当严格按照程序开展工作”，第37 条“监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见”。这三个条款位居该法第5 章“监察程序”之中，但其对程序的规定却出现了“按照有关规定”“严格按照程序”这种模糊性、概括性的词语，导致监察人员在办案过程中无法操作，立法指导实践的功能也大打折扣。在相关配套法律制度未作出细致明确规定的情况下，以多层级审批程序填充上述模糊性办案程序的立法空白，既符合监察机关领导体制的要求，也具有一定的制度合理性。[9]

作为监督权与调查权的后位性权力，处置权对监察实效性具有决定性作用，其表现为监察机关根据监督、调查结果对监察对象作出具有强制性效力的正式性评价。基于监察机关处置职能的重要性地位，应当将处置决定程序纳入严格审批范围。在实践操作中，案件审理组在对移送审理的涉嫌职务犯罪案件进行全面审查的基础上形成一致意见，并提请案件审理室室务会议讨论。根据《衔接办法》的规定，如果案件审理部门与案件调查部门就重大问题意见不一致的，由分管案件审理部门的委领导主持召开审理协调会议。审理协调会议的目的在于通过充分讨论和研究，消除案件审理部门和案件调查部门对案件定性问题的分歧。审理工作结束后，案件审理部门应当制作审理报告和《起诉意见书》按照程序报批后提请审议。从审批主体来看，按照党管干部的管辖权限，审批层级的顶端为同级党委负责人。以区县级为例，对于一般公职人员，即便是对其作出警告等轻微的政务处分，也需要依次提请主管监委委员、副主任直至主任审批，并由监委委员会议审议后作出决定；对于副科级以上的公职人员，监委在通过内部审批程序得出处置意见后，要报请县区党委书记，必要时由同级党委书记提请同级党委常委会研究决定。据此，对副科级以下的公职人员作出移送起诉的处置决定时，原则上无需同级党委负责人审批。但由于移送起诉是对公职人员实施的最为严厉的处置类型，建议对所有公职人员移送起诉的处置措施均应报请同级党委审批，这样既能强化党对监察工作的监督，也能在程序上最大限度地保障监察对象的合法权益。多设置一些审批程序和环节，就可能从源头上避免冤假错案的产生。

四、完善监察机关非法证据排除规则及衔接适用机制

非法证据排除工作肩负着保护犯罪嫌疑人、被告人和打击犯罪的双重责任。“排除规则排除的不是证据本身，而是公权力的违法行为。”[10]《监察法》第33 条第3 款规定：“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”该条款实质上赋予了监察机关案件审理部门对案件调查部门非法取证行为的排除。监察机关在办理案件过程中，发现有应当排除的非法证据的，应依法予以排除，不得作为移送起诉的证据。但是，任何制度的有效运转均需要完备的规则体系作为依托和支撑点。实践中，检察机关和审判机关可以依据《刑事诉讼法》、最高人民检察院《刑事诉讼规则》及“两高三部”《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》等排除非法证据。《监察法实施条例》并未明确监察机关可适用或依据刑事法规范进行排除工作。一般认为，《监察法》第11 条为监察机关适用刑事法规范提供了法律依据，而该法第33 条第2 款则为监察机关适用刑事法规范预留了必要性空间。监察机关在调查、处置过程中依据或参照适用刑事法规范排除非法证据，是法法衔接在办理案件中的具体体现。

权威（官方）观点从监察机关的政治属性定位、与司法机关的界分、职务犯罪特殊性及《监察法》和《刑事诉讼法》的区别等方面展开论证，认为监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用《刑事诉讼法》。[11]《监察法实施条例》对在监察法规范阙如时监察机关可否适用刑事法规范的问题未加以明确，则意味着立法者仍在试图构建独立的监察法规范体系，这其中亦包括非法证据排除的监察规则体系。本文认为，对监察立法空白领域在具体立法制定前应参照《刑事诉讼法》及相关司法解释执行。《监察法》第33 条第2 款规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。那么如何做到“相一致”，这就要求监察人员在办理职务犯罪案件过程中参照《刑事诉讼法》及相关法律规定。“刑事审判关于证据的要求和标准”主要体现在《刑事诉讼法》以及上述司法解释中，要贯彻落实好《监察法》的规定，必须依据或参照上述法律和司法解释中对证据的要求与标准。因为这些法律和司法解释也都是全国人大及其他有权机关依照法定程序制定的，属于广义法律的范畴，对监察机关具有法律效力。《监察法》第11 条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。这里的“有关法律”应当界定为包括宪法、法律、法规、规章、自治条例和单行条例等在内的相关法律规范。该条款系监察机关参照适用刑事法规范的法律依据。监察机关在调查、处置过程中依据或参照适用上述规定排除非法证据，这样能有效解决监察工作在实践中可能陷入无法可依、法律不明的困扰，统一非法证据的认定及排除标准，解决移送起诉和审查起诉阶段非法证据排除规则的衔接。监察机关参照《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定和标准排除职务犯罪案件中的非法证据，既能强化监察案件移送起诉的内部规制，也有利于消解监察机关和检察机关在“排非”工作中的分歧。

按照河南省纪委监委案件审理室编著的《执纪办案重点难点问题解答》的观点，监察机关参照适用非法证据排除的刑事法规范中，应考虑法的位阶问题，即下位阶的法律必须服从上位阶的法律。《监察法》是全国人大通过的基本法律，上述法律规范以及司法解释在与《监察法》抵触的情况下不能适用。该观点实质上赋予了监察机关对刑事法规范适用时的合法性审查权。但是，《监察法》和《刑事诉讼法》均处于同一位阶，若二者存在冲突问题，根据《立法法》第94 条的规定，应由全国人民代表大会常务委员会裁决。此外，由于《监察法》有关非法证据排除规则的内容过于笼统，从法律规范上下位阶的层面看，相关司法解释对非法证据排除规则的具体设计往往难以从《监察法》中找到依据。在上位法依据缺失的情况下，能否排除这些司法解释的适用呢？从基本权利保障的视角看，对缺乏《监察法》依据的司法解释，监察机关不宜直接排除适用，应进一步审查该司法解释是否具有《刑事诉讼法》的依据以及该司法解释是否有利于被调查人，如果经审查得出肯定答案，监察机关应予以适用。这也是对《监察法》第5 条“在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益”之监察原则的贯彻实施。

当前，监察制度立法虽然正在有序推进，但监察法律规范存在供给不足的现实问题，无法充分满足监察办案实践的需要，若单靠立法难以在短时期内予以解决。鉴于非法证据排除的刑事法规范较为完善，针对监察立法空白领域的法律适用问题，在具体立法制定前应参照《刑事诉讼法》执行。基于国家监察委员会获得制定监察法规的授权，其在推进和完善监察机关非法证据排除的规范体系中，可以分两步走：一是明确监察机关可以参照《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定和标准排除职务犯罪案件中的非法证据，解决目前监察机关自行“排非”依据不足的问题。二是在积累“排非”经验和吸收借鉴非法证据排除刑事法规范的基础上，及时制定《办理监察案件排除非法证据若干问题的规定》。