发达国家青少年体质健康协同治理的经验与启示

马德浩

（华东师范大学 体育与健康学院，上海 200241）

青少年体质健康关乎国家未来发展。2007年中共中央、国务院印发的《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出把增强学生体质作为学校教育的基本目标之一[1]。2016年国务院办公厅印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》强调:推动学校体育改革，促进青少年身心健康、体魄强健[2]。2019年健康中国行动推进委员会印发的《健康中国行动（2019—2030年）》专门把“中小学健康促进行动”列为重大行动[3]。2020年国家体育总局、教育部印发的《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》要求:深化具有中国特色的体教融合，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展[4]。对历届全国学生体质健康调研数据的纵向比较显示:我国学生体质健康水平出现止跌回升、稳中向好的趋势，但体质健康各项指标发展不平衡的现象依然突出，如耐力指标数据持续下降，视力不良检出率、肥胖检出率持续上升等[5]。《2018年国家义务教育质量监测体育与健康监测结果报告》也显示:学生身体形态发育整体较好，但视力不良检出率、肥胖率仍居高不下，仍需进一步强化制度干预、协同多方力量提高学生体质健康水平[6]。近年来，美国、英国和日本等发达国家在青少年体质健康协同治理上进行了积极探索，在青少年体质健康干预上取得了一定成效。基于此，本文通过文献资料法、案例分析法、比较分析法对发达国家青少年体质健康协同治理经验进行梳理，为加强我国青少年体质健康协同治理提供参考。

1 发达国家青少年体质健康协同治理经验梳理

1.1 搭建青少年体质健康协同治理的政策规划框架

青少年体质健康水平下降、体育参与不足是全世界面临的共同难题。对此，世界卫生组织于2018年专门发布了《2018—2030年全球身体活动活跃方案:使人们拥有一个更健康的世界》，提出了20 项具体行动策略，呼吁各国政府、社会组织、企业相互合作，共同实现“到2030年将全世界不运动的青少年人口占比减少15%”的目标[7]。一些发达国家将青少年体质健康协同治理积极纳入到国家政策规划，强化对青少年体质健康的干预。例如，美国为了应对肥胖人群比例增加、青少年体育参与缺乏等问题，于2010年发布了《国民身体活动计划》。该规划由公共健康、教育、交通等8 个领域的建议组成，每个领域都给出了促进公民身体活动的对策[8]。美国还发布了《健康公民》系列规划。如《健康公民2030》提出:为强化政府与社会组织、企业之间的合作伙伴关系，着力建设多元化的信息、政策、项目整合机制，使健康公民规划能够得到更有效实施，提升青少年、老年人、妇女等重点人群的健康水平[9]。英国于2011年发布了《2012—2017年青少年体育与社区发展战略》，旨在强化学校、社区、单项体育协会的合作，帮助青少年从学校体育向俱乐部体育过渡，使其获得更多体育参与机会[10]。英国于2016年发布了《迈向活力国家规划》，旨在联合社会组织、企业保障每一位公民的体育参与权利[11]。加拿大于2012年发布了《活力加拿大20/20》，旨在联合政府多部门、学校、社区、家庭共同营造有利于身体活动的环境与氛围，共同提高国民健康水平[12]。加拿大于2018年又发布了《增加身体活动、减少久坐行为的加拿大共同愿景:让我们动起来》，倡导政府与社会组织、企业、社区合作，共同提高国民（尤其是5 ～17岁儿童青少年）身体活动水平[13]。

澳大利亚于2009年发布了《澳大利亚体育的未来》，提出“发展全国性体育志愿者计划”“鼓励运动员参与社区体育活动组织”“政府与企业合作改善社区体育设施”[14]等举措。澳大利亚还发布了《最健康国家2020——国家预防健康战略》《课后活跃社区项目》等综合性干预青少年体质健康问题的规划[15]。日本于2000年发布了《体育振兴基本规划》，强调要把政府、社会组织、居民、运动员团结在一起，共同实现体育振兴[16]。该规划于2010年底实施完毕，取得了青少年身体活动量下滑态势得到初步遏制等成效。日本于2012年对此规划进行了修订，将其命名为《体育基本计划》，提出“推进以青少年为优先的市民级国际体育交流”“从幼儿体育启发开始增进青少年身体活动能力”“加强与社会组织、企业、大学的合作，增加青少年体育参与机会”[17]等举措。日本还于2000—2010年开展了《健康日本21》，强调从生命更早阶段入手，尽早采取健康促进行动，将青少年、老年人列为重点人群，把预防生活方式病作为重中之重[18]180。2013年，日本启动了第二期《健康日本21》，提出“大力兴建融医学与健身为一体的健康中心”“加大对既懂医学又能指导运动健身的健康运动指导员的培养力度”“呼吁地方政府、社会组织、企业等积极参与健康促进行动”[18]183等举措。

1.2 颁布青少年体质健康协同治理的法律法规

良法是实现善治的重要前提[19]。在青少年体质健康协同治理上，发达国家高度重视相关立法，加强法治保障。美国于1978年颁布了《业余体育法》，规定每个人具有从事体育运动的权利[20]。《业余体育法》赋予了美国奥委会、各单项体育协会等社会组织开展大众体育、保障青少年体育参与的相关权能。《业余体育法》的修订又强化了美国奥委会在保障残疾人、其他族裔人群公平参与奥林匹克运动的相关权能。为了促进女性学生更公平地参与体育运动，美国还颁布了《教育法修正案》[21]。在该法律颁布后，美国大学生体育联合会专门为女性学生创设了一些新兴体育类项目，如今这些项目在大多数学校得到了较好发展[22]。美国的《儿童营养法》《学校午餐法》《FIT 儿童法案》也有鼓励社会组织、企业参与青少年体质健康协同治理的相关条款。英国的《1988年教育改革法》《2011年教育法》均强调要保障青少年接受优质的学校体育，提高青少年运动技能水平[23]。此外，英国的《2004年儿童法案》《2010年平等法案》也有强调政府、社会组织、企业协同促进青少年体质健康的相关条款。

加拿大的《身体活动与体育法》指出:身体活动、体育是加拿大文化和社会的一部分，在促进国民健康、保持文化多样性、提高国民生活质量等方面有积极作用[24]。《身体活动与体育法》明确了政府保障公民体育参与的责任和义务，划定了政府、社会组织、企业在促进公民体育参与上的权责边界。韩国的《国民体育振兴法》指出:通过振兴体育提高国民体质，培养健全的国民精神，帮助国民幸福地生活，进一步宣扬国家形象[25]。《国民体育振兴法》明确了国民体育振兴基金的设立目的，即建设体育场地设施，提高运动员福利，培育体育社会组织，促进学校体育发展，发展体育产业等。日本的《体育基本法》指出:通过体育追求幸福生活是所有公民的权利，体育在促进青少年健康成长、增进社会融合、提高经济活力等方面有重要作用[26]。《体育基本法》对学校体育开展、体育场地设施开放、体育伤害事故预防、体育产业发展等作了详细规定，确定了日本奥委会、残疾人体育协会等社会组织的权责，并对国家资助地方体育机构、学校、社会组织进行了说明。此外，日本的《学校保健法》《学校体育与健康安全法》《健康促进法》也有关于保障青少年体质健康的相关条款[18]184。

1.3 强调政府多部门参与青少年体质健康协同治理

治理理论认为:政府各部门间存在权责边界，使得任何一个政府部门在应对复合型、跨域性治理难题时都有其局限性[27]。发达国家也逐渐意识到青少年体质健康治理的复合型、跨域性特点，日益强调政府多部门的协同治理。例如，美国政府内部涉及青少年体质健康协同治理的部门主要包括教育部、卫生与公共服务部、内政部、农业部、劳工部、国防部、交通部、住宅与城市规划部等，其中教育部主要负责学校体育活动开展，卫生与公共服务部主要负责制定国民健康促进政策与体育活动标准，内政部主要负责管理户外运动休闲场地等[28]。美国政府并没有专门负责体育事务的部门，但设有总统体质、运动和营养委员会，负责向总统提供包括青少年体质健康治理在内的国民体质与运动发展咨询建议。以美国健康公民规划的实施为例，政府专门成立了联邦机构工作组，由卫生与公共服务部、教育部、农业部等多个部门构成，并吸纳社会组织、企业参与其中，与交通、环保、住建等领域建立网络合作伙伴关系，通过跨区域协调人员定期对各部门落实情况进行评估，督促各部门协同完成相关目标[29]。

英国政府内部涉及青少年体质健康治理的部门主要包括教育部、文化传媒体育部、健康与社会服务部以及儿童、学校和家庭部等。其中，教育部下设体育科，主要负责学校体育活动的开展[30]；文化传媒体育部则主要负责大众体育政策制定以及体育财政拨款，以确保包括青少年在内的国民能够更好地参与社区或俱乐部体育活动[31]；健康与社会服务部下设公共卫生署，主要负责公共卫生与健康政策制定，其权责中也包括提高国民体育参与水平；儿童、学校和家庭部主要负责儿童青少年的健康、安全与社会保障[18]225。在促进政府多部门参与青少年体质健康协同治理上，英国通常采用行政缔约制度来消除部门主义。例如:英国文化传媒体育部和教育部自2002年签订公共服务协议以来，一直保持着密切合作，共同致力于青少年体育发展[32]。日本政府内部涉及青少年体质健康治理的部门主要包括文部科学省和厚生劳动省。其中文部科学省主要负责教育、科学技术、文化以及体育等事务，由于文部科学省融合了与青少年体质健康治理相关的主要领域，所以日本政府内部在青少年体质健康协同治理方面较好地避免了“部门主义”的倾向[33]。厚生劳动省下设健康局，健康局下设健康促进科以及生活方式疾病科等，主要负责包括青少年在内的健康促进与健康教育工作[18]178。

1.4 重视社会组织参与青少年体质健康协同治理

治理理论认为:参与公共事务治理的主体应是多元的，包括政府、社会组织与企业等[34]。在青少年体质健康协同治理上，发达国家日益重视社会组织的作用发挥。例如，美国健康教育联合会于1995年发布了《国家健康教育标准》，于2005年进行了再次修订，旨在推动从幼儿园到12年级学生的健康教育[18]255。在学校体育治理上，美国健康、体育、娱乐和舞蹈联合会于1995年发布了《走向未来——国家体育教育标准》，是美国首个国家学校体育标准，是幼儿园至12年级学生体育教育的指导性文件。随后，美国健康、体育、娱乐和舞蹈联合会分别于2005年、2013年对该标准进行了修订[35]。1997年，美国学校健康与体育教育联盟成立，制定了一系列促进学校体育与健康教育相互融合的规范和标准，推动学校体育工作者与卫生健康工作者合作，协同提高青少年的体质健康与体育参与水平。目前，美国已有43 个州引入了学校健康与体育教育联盟推荐的改善学校体育健康活动标准的措施[36]。此外，在青少年的体育参与上，美国奥委会、各单项体育协会、各州体育协会、地方奥委会和全美高中协会联盟等社会组织也发挥着重要作用。

在英国青少年体质健康协同治理中，个人、社会和健康教育协会发挥着积极作用，该协会受英国教育部资助负责个人、社会和健康教育课程的研发与实施，旨在帮助儿童青少年接受更充分的健康教育，养成健康生活方式[18]232。虽然个人、社会和健康教育课程目前尚不是法定课程，但英国国家课程体系中规定每个公立学校必须开展该课程，接受拨款的学校也必须每学年公布该课程的具体内容。英国体育理事会是英国最大的体育社会组织，具有半官方的性质，其不仅负责国家体育彩票资金的分配，而且通过制定《体育治理原则》来协调社会组织、企业参与青少年体育发展。在英国体育理事会的治理框架下，英格兰体育理事会、苏格兰体育理事会、威尔士体育理事会和北爱尔兰体育理事会分别负责各区域内的青少年体育发展。以英格兰体育理事会为例，其通过与地方体育部门建立合作伙伴关系，并联合英国青少年体育基金会，协同各单项体育协会、教练员协会及志愿者组织等社会组织形成相对完善的促进青少年体育参与的网络体系[37]。在日本青少年体质健康协同治理中，日本体育协会在体育少年团及综合型社区体育俱乐部的建设上发挥着枢纽型作用。据统计，2018年日本体育协会共有113 个加盟成员[38]。日本奥委会在面向青少年普及与推广奥林匹克运动上也起着重要作用。此外，日本还有初中生体联、高中生体联及各单项体育协会的学生体联，为青少年提供多样化的体育活动。

1.5 引导企业参与青少年体质健康的协同治理

在青少年体质健康协同治理上，发达国家积极引导企业介入其中。美国耐克公司联合美国运动医学会等，针对青少年身体活动减少、肥胖检出率升高的现状，实施了“体育创新计划”，目的是引导青少年参与体育，养成健康生活方式。美国新泽西地平线蓝十字蓝盾保险公司联合罗格斯大学实施了“健康改造计划”，通过宣传肥胖的危险性及体育参与的重要性，向青少年提供日常身体活动建议，促进青少年健康发展[39]。此外，美国职业体育联盟及下属职业体育俱乐部也会拿出部分资金用于青少年体育活动的开展，帮助其掌握相应运动技能。

英国也出台了各种政策鼓励企业参与包括青少年体质健康促进在内的公共服务供给，如“配套投入制”规定企业首次赞助公共服务建设时，政府按1∶1的比例给予配套投入；企业第2 次赞助公共服务建设时，政府增加比第1 次多50%的配套投入。该举措较好地激励了企业对包括青少年体质健康促进在内的公共服务的捐赠与赞助。英格兰体育理事会设置了各种专项基金用于促进青少年体质健康，社会组织、企业需制定与英格兰体育理事会发展目标相一致的计划，才能通过竞标获得项目资金。以家庭基金为例，其目的在于促进家庭体育开展。英格兰体育理事会根据申请者提供的活动计划设定了5 万～50 万英镑不等的奖励资金，社会组织、市场机构需采取举措鼓励父母、孩子一起参与体育活动，进而实现家庭基金的最大价值[40]。此外，英国的职业体育俱乐部在青少年体质健康治理上也发挥着积极作用，如曼联俱乐部推出了“以足球改变青少年生活计划”，旨在通过俱乐部的品牌与资源吸引更多青少年参与足球运动，帮助其养成健康的生活方式[41]。日本文部科学省于2012年提出了“鼓励学校将青少年课外体育活动的组织与开展进行外包”[42]的举措，促进了企业参与青少年课外体育活动的组织与开展。日本还实施了“公共体育设施指定管理者制度”[43]，鼓励企业参与竞标，提升了公共体育设施运行效率，为青少年体育参与提供了更多机会。此外，日本笹川体育财团联合日本体育协会及研究机构定期对包括青少年在内的国民体育参与情况进行调查，发布《日本体育白皮书》，向政府提出促进包括青少年在内的国民体育参与建议[44]。

2 发达国家青少年体质健康协同治理经验对我国的启示

发达国家不仅将青少年体质健康协同治理纳入国家政策规划，还重视青少年体质健康协同治理方面的立法，强调政府多部门协同参与青少年体质健康治理。此外，也注重社会组织、企业在青少年体质健康协同治理中的作用发挥。新中国成立70 多年来，我国在青少年体质健康协同治理上取得了积极成效，如青少年体质健康协同治理的政策规划逐步健全，相关法律法规渐趋完善，政府多部门协同参与青少年体质健康治理的格局基本形成，社会组织、企业参与青少年体质健康治理的作用日益凸显等。但也存在一些问题，如青少年体质健康协同治理的政策规划协同度不高，“上有政策、下有对策”现象仍较严重；青少年体质健康协同治理的法律法规可操作性不强，致使协同治理难以做到有法可依；政府部门间“闭环式”行政，致使青少年体质健康协同治理的“空位与错位”问题突出；社会组织参与青少年体质健康协同治理的制度约束较大，存在服务定位单向化问题；企业参与青少年体质健康协同治理面临的壁垒较多，整体产值规模偏小等。基于我国国情，认为发达国家的经验对我国青少年体质健康协同治理具有以下启示。

2.1 重视青少年体质健康整合性政策规划的制定，推广实施行政缔约制度

导致我国青少年体质健康问题的因素是多方面的，既包括生活方式的因素，如膳食结构转变所导致的青少年脂肪摄入量增多，出行方式工具化、休闲娱乐方式静态化所导致的青少年身体活动量减少等；也包括环境设施的因素，如城市健身环境布局、学校体育场地设施建设等。要破解这些制约因素，需协同多方力量、多个部门进行综合施策。1）积极借鉴发达国家的政策规划制定经验，重视青少年体质健康整合性政策规划的制定。例如:《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》就是青少年体质健康整合性政策的典型案例，对于指导教育、体育两大部门协同推进青少年体育参与、促进青少年体质健康具有明确的指导价值。可在此基础上，由教育部门牵头，联合体育、卫健、住建等部门制定《我国青少年体质健康促进行动计划》等整合性政策规划。在整合性政策规划制定上，可以借鉴《健康中国行动（2019—2030年）》的经验，针对政府需要落实的每条举措，明确相应的牵头部门及具体的配合部门。2）借鉴发达国家解决多部门协同治理问题所采用的行政缔约制度，加强教育、体育、卫健等部门的合作，如每隔5年制定《青少年体质健康协同治理的合作框架协议》。3）建立政策规划的监督评估机制。可在中央政府层面建立青少年体质健康协同治理的监督机构，并向地方政府延伸。在此基础上，委托第三方机构对各部门、地方政府落实青少年体质健康协同治理政策规划的情况进行评估，由其发布政策规划的实施情况年报、各部门落实情况的评估报告等。

2.2 健全青少年体质健康的相关立法，加强协同治理的法治监督

从发达国家的经验看，健全的法律法规是推进青少年体质健康协同治理的重要保障。1）我国应进一步健全青少年体质健康方面的法律法规。如完善学校体育意外伤害事故方面的立法，可以在《学校体育工作条例》修订中增设学校体育伤害事故的相关条款。同时，注重提升青少年体质健康方面法律法规的可操作性，在语言选择上要凸显其强制性。如在《学校体育工作条例》《全民健身条例》的修订中对公共体育场馆的对外开放方式、开放时间进行明确。2）考虑到我国保障学校体育的专门性法规《学校体育工作条例》本质上属于行政法规，法律“位阶”偏低，对学校体育的法治保障力度偏弱[45]，建议参照日本经验，推进《中华人民共和国学校体育法》的立法，为青少年体质健康促进提供更高“位阶”的法治保障。3）青少年体质健康协同治理属于公民权利诉求反弹较弱的治理领域，这从学校体育课经常被占用、体育师资队伍缺口近2 万人的现状就可以看出[46]。在此领域，教育、体育、卫健等部门更容易采取“人治”方式处理，导致法治保障力度不足。对于此，要健全多部门的行政执法联动机制，加强法治监督力度。4）将青少年体质健康纳入教育督导范围，积极发挥教育督导作用，探索建立督促各地重视青少年体质健康的督导评估、反馈、指导机制，压实各级各类学校保障青少年体育参与的办学责任。

2.3 完善政府多部门参与青少年体质健康协同治理的合作机制，推进信息共享

我国在青少年体质健康协同治理上主要以教育、体育部门为主。在推进政府多部门参与青少年体质健康协同治理上:1）整合机构，如参照日本经验，将教育、体育两大部门合并。该路径虽可以从根本上破解教育、体育部门在青少年体质健康协同治理上缺乏联动与合作的问题，但由于涉及的部门利益过大，较短时期内难以实现。2）完善合作机制。例如:完善教育、体育部门间的联席会议制度，并将卫健、住建、财政等部门吸纳进来，围绕青少年体质健康协同治理进行沟通与协调，定期制定相应的合作方案。2020年，我国建立了由国务院办公厅、教育部、国家体育总局牵头的青少年体育工作部际联席会议制度，联席会议成员单位由15 个部门组成，办公室设在教育部[47]。可在此基础上，由联席会议办公室定期组织专家学者、地方相关部门负责人、社会组织和企业代表、学校校长及教师、家长、学生代表等协同确定青少年体质健康协同治理的问题及对策清单，提交至联席会议研讨议决。3）对于青少年体质健康协同治理而言，还可以利用现代信息技术搭建多部门的电子政务平台。例如:教育、体育两大部门可以共同出资建立旨在促进青少年体质健康协同治理的电子政务平台，分别委派专人在该平台上合作办公；积极吸纳卫健、住建、财政等部门的相关人员参与进来，提高信息共享度，协同解决青少年体质健康治理过程中可能遇到的难题。

2.4 加强政策培育，发展致力于青少年体质健康的复合型社会组织

受社会组织“注册挂靠制度”“限制竞争原则”的制约，我国体育社会组织的数量偏少。2018年我国正式登记的体育社会组织总量为53 750 个[48]，平均每10 万人仅拥有3.9 个体育社会组织。截至2016年底，我国注册备案的青少年体育社会组织总数为8 217 个，与美国、英国、日本青少年体育社会组织人均拥有量仍有差距[49]。1）根据党的十八届三中全会有关“重点培育公益慈善类等社会组织，成立时直接依法申请登记”[50]的精神，基于青少年体育社会组织公益性的属性，尽快制定其“直接依法登记注册”的方案。2）鼓励其他省份参照广东省“对公益服务类等社会组织实行由业务主管单位改为业务指导单位，并允许行业协会‘一业多会’”[51]的改革经验，赋予青少年体育社会组织更大的自主权，改革制约其发展活力的“限制竞争原则”，为青少年体育社会组织发展提供更有利的政策环境。3）政府在购买青少年公共体育服务上适当向体育社会组织倾斜，并通过直接拨款、公益创投、项目众筹、评估激励等方式助力体育社会组织的发展壮大，使其在青少年体质健康协同治理中发挥更大作用。4）借鉴美国经验，发展致力于青少年体质健康的复合型社会组织。例如，成立全国性的青少年体质健康促进协会，深度参与青少年体质健康协同治理，避免传统青少年体育社会组织服务定位单一化的弊端。

2.5 深化“放管服”改革，吸引企业参与青少年体质健康协同治理

从发达国家的经验看，企业在青少年体质健康协同治理中起到了重要作用。2017年我国体育产业增加值占GDP 的比重仅为0.95%。而且在我国体育产业结构中，与青少年体质健康相关度较高的体育健身休闲活动业产值占体育产业总产值的比重仅为1.9%，体育培训与教育业产值占比也仅为1.6%[52]，说明我国企业参与青少年体质健康协同治理的作用尚未凸显。在促进企业参与我国青少年体质健康协同治理上，要做到以下几点:1）教育、体育、卫健等部门要推进“放管服”改革，通过合同外包、特许经营、凭单制等手段为企业参与青少年体质健康协同治理提供机会。2）加大对体育健身休闲活动业、体育培训与教育业的培育力度，引导其行业协会制定产品标准。例如:基于体育健身休闲活动业、体育培训与教育业服务质量参差不齐的现状，可以委托第三方评估机构，对相关企业的服务质量进行评估并分级，对评级较高的企业给予适当奖励，对评级较低的企业给予警示并督促其整改，以此来提升其服务质量。3）借鉴英国的“配套投入制”，合理确定政府与企业在青少年公共体育服务供给中的投入比例，并根据企业参与青少年公共体育服务供给的次数适当增加政府的配套投入，引导企业参与青少年体质健康协调治理。

3 结语

发达国家不仅将青少年体质健康协同治理纳入国家政策规划，还重视青少年体质健康协同治理方面的立法，强调政府多部门协同参与青少年体质健康治理，并注重社会组织、企业在青少年体质健康协同治理中的作用发挥。对于我国而言，一方面要重视青少年体质健康整合性政策规划的制定，健全青少年体质健康的相关立法，完善政府内部多部门青少年体质健康协同治理的合作机制；另一方面要培育扶持致力于青少年体质健康的复合型社会组织，积极引导企业参与青少年体质健康协同治理。