新时代学校体育治理现代化的应然特征、现实困境与路径选择

徐上斐，胡海建，王 强

（1.广东科学技术职业学院 体育健康学院，广东 珠海 519090；2.广东科学技术职业学院 马克思主义学院，广东 珠海 519090；3.广州体育学院 体育教育学院，广东 广州 510500）

党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断，明确了我国发展改革新的历史方位。新时代意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓宽了国家走向现代化的途径[1]。在新时代进程中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题自党的十八届三中全会到十九届四中全会的集中阐释，标志着治理现代化成为人文社会科学研究的显性话语[2]，甚至有学者把治理现代化定义为继工业、农业、国防和科学技术四个现代化之后的“第五化”[3]5。2021年11月，党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），明确“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革总目标。这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的行动纲领，又是全面深化改革的再宣示。在教育领域，《决议》明确了立德树人体制机制，深化推进教育领域综合改革。

对于新时代学校体育发展改革而言，应紧紧围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题，进一步明确新时代赋予学校体育的责任和使命。在百年未有之大变局背景下，新时代学校体育的挑战与机遇并存，一方面是宏大国家叙事下如何体现国家意志、达成国家战略，另一方面是发展改革过程中如何消解“体教融合”“双减”“新课标”等政策新形势下的矛盾与争议。因此，新时代学校体育的发展改革应嵌套在治理现代化的语境中，以学校体育治理现代化来解决发展中的问题。完善学校体育治理体系，提升学校体育治理能力，着力提升发展学校体育立德树人、综合育人的质量与效益，是建设体育强国、教育强国的题中之义。本研究采用文献资料法、逻辑分析法等，解析学校体育治理现代化内涵，归纳学校体育治理体系和治理能力现代化的应然特征，剖析学校体育治理现代化的现实困境，进而探寻具有中国特色的学校体育现代化治理路径。

1 新时代学校体育治理现代化的研究依据

1.1 学校体育治理现代化的理论基础

当前，治理理论已成为国内外学者研究的热点，自1989年世界银行首次运用“治理危机”一词阐释非洲可持续发展后，治理理论便以席卷之势与政治学、管理学、教育学等多学科交叉耦合。詹姆斯·罗西瑙[4]、格里·斯托克[5]、经合组织（OECD）、世界银行等学者和组织分别对治理作出定义，丰富了治理理论内涵。其中，1995年联合国全球治理委员会给予治理权威性阐释:“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”[6]我国学界对治理的关切始于2000年，以俞可平[7]、王浦劬[8]为代表的学者在引介西方治理理论的基础上，契合社会主义现代化强国时代主题，提出治理现代化命题，并对其内涵、特征、路径进行学理探讨。随后，党的十八届三中全会对治理现代化在治理体系和治理能力层面的部署，以及治理现代化目标、体系的设计，引发了哲学社会科学界的广泛关切，并通过学科交叉综合深入经济、管理、教育、体育等领域。而学校体育治理现代化正是治理理论本土化后，在“深刻认识坚持和完善中国特色社会主义制度背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化重要性和紧迫性”[9]的产物。

1.2 学校体育治理现代化的生成逻辑

国家治理现代化作为学校体育治理现代化的理论来源，决定了学校体育治理现代化的内生价值和话语逻辑。如果说国家治理现代化的根本目的是增强新时代国家服务于人民的效能[10]，那么学校体育治理现代化则以充分满足青少年的体质健康要求为准则，服务体育强国、教育强国建设，两者在逻辑性上高度一致，即国家治理现代化为学校体育治理现代化提供价值遵循和方向指引，学校体育治理现代化丰富了国家治理现代化的内涵和维度。学校体育治理现代化作为治理现代化在学校体育领域的具体化，基于我国对学校体育发展规律认知的不断深化，体现为“政府和学校”“社会和学校”“体育和教育”等各类关系及利益相关者的把控和统筹。质言之，学校体育治理现代化的生成，是在国家治理现代化基础上，以解决学校体育发展中的不平衡、不充分为着力点，实现新时代学校体育的深化改革和现代化构建。

1.3 学校体育治理现代化的内涵解析

回答何为学校体育治理现代化，是推进新时代学校体育治理现代化的逻辑起点。治理现代化又分为治理体系现代化和治理能力现代化，治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[11]。因此，学校体育治理现代化可以分解为学校体育治理体系现代化和学校体育治理能力现代化，是学校体育制度和制度执行力的集中体现。新时代学校体育治理体系现代化是在党和政府领导下规范学校体育运行、维护学校体育秩序的制度体系，包含政治、社会、文化与法律法规等一整套相互协调的制度体系。新时代学校体育治理能力现代化是各治理主体协作实践的体现，既涵盖党和国家的制度引领，又囊括社会、学校、家庭等各主体的参与，体现学生生理健康、心理健康和社会适应的多维协调。

新时代，剖析学校体育治理体系和学校体育治理能力的内在关系，有利于把控学校体育治理现代化进程。学校体育治理体系和学校体育治理能力相辅相成、不可分割。首先，学校体育治理体系决定了学校体育治理能力的广度、深度和力度，治理能力的实践围绕治理体系展开执行，战略性、全局性的治理体系决定了治理能力的有效性、针对性。其次，学校体育治理能力反作用于学校体育治理体系，治理体系并非一蹴而就，而是根据治理能力的反馈不断改进完善，在两者互动中深化学校体育综合改革，这既是学校体育治理现代化的过程，亦是目的。

2 新时代学校体育治理现代化的应然特征

2.1 注重治理目标的全局性

治理目标是学校体育治理的根本遵循和行动指南，推动学校体育治理现代化应树立全局视野。首先，注重学校体育治理目标与国家治理现代化的融合。新时代学校体育治理目标应对标国家发展改革总体战略布局，明确学校体育在体育强国、教育强国和健康中国建设中的地位和作用。其次，治理目标应聚焦综合改革，有效解决学校体育发展不平衡、不充分的问题。新中国成立以来，学校体育在改革进程中不断演进，逐步实现了由工具主义到全面育人、由小体育到大体育、由身体物化到身体关怀的转变[12]。当前，“体教融合”“双减”“体育进高考”等热点突显，学校体育治理目标应针对改革中的各类问题，运用系统思维和整体观念，全面协调多元治理主体关系，以综合改革统筹学校体育各利益相关方，破解体制机制阻碍。最后，治理目标在全局视野的基础上还应体现先进性、前瞻性，通过借鉴国内外治理相关理论和实践的前沿成果，不断推进学校体育治理现代化。

2.2 注重治理结构的系统性

新时代学校体育治理结构的系统性是治理现代化的显著特征。一方面，应视学校体育为一种系统化的社会公共服务，其利益涉及多方主体，从政府、学校、家庭到行业企业、社会组织乃至个体，治理主体是学校体育治理的直接参与者，治理主体的角色和关联决定着治理成效[13]；另一方面，通过建立多元治理主体间的合作与协同，使其在学校体育政策设计、执行、反馈等方面既分工明确、各司其职，又互动协作、相互配合[14]。治理结构的系统性应体现在横向协同和纵向协同。横向协同指学校体育多元治理主体的整合与协作，随着学校体育发展中的问题越发具有跨界性、复合性特点，依靠教育部门的单一力量已难以奏效，亟需联合体育、卫生等学校体育相关部门协同治理[15]；纵向协同体现在不同层级治理主体间的统筹与协调，即各层级治理主体的协同取代科层制的单一管理主体，并由传统“自上而下”的单向度信息传递转化为“上下互动”的多维度信息共享。无论是横向协同、纵向协同，或是基于这二者复合的系统性治理，其本质是破除封闭的垂直管理结构，旨在赋权多元治理主体，构建多元互动机制，创造更为公平、利益最大化的公共价值[16]。

2.3 注重治理手段的法治性

法律是治国之重器，良法是善治之前提。新时代学校体育治理手段的精髓在于立良法、谋善治，即学校体育多元治理主体在法治和契约规范下协作互动。“人治”和“法治”是当前社会两大治理模式，“法治”较“人治”的优势体现在规则的运用与执行，通过合法化的客观规则规范行为、凝聚共识，即“规则之治”[17]。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。学校体育治理现代化的核心在于制度与治理的辩证统一。法治追求以善治为目的的制度化治理，是制度之治的基础与保障。法治缺位便无善治，更没有治理现代化。对于新时代学校体育而言，坚持在法治轨道上推进学校体育治理现代化，其深层逻辑是把“法治为手段、善治为目的”的理念贯穿学校体育治理始终。无论是学校体育政策有的放矢，还是更充分地保障学生体育参与，都应全方位、多维度提升学校体育治理手段的法治性。

2.4 注重治理评价的科学性

对新时代学校体育治理效果的评价应坚持科学系统思维，构建具有中国特色的学校体育治理评价体系。首先，应树立“健康第一”的评价观。学校体育治理评价作为一种评价活动，其本质是价值观问题，而非技术问题。因此，治理效果评价应坚持“健康第一”指导思想，从评价对象的本质特性出发，坚持分类评价、多元化评价、专业化评价[18]。其次，注重评价方式与评价标准的科学性。学校体育治理效果评价应契合《深化新时代教育评价改革总体方案》中“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”的评价要求，通过评价方法和工具创新，提升治理评价的针对性和科学性。最后，促进评价结果服务于学校体育治理现代化。科学合理地运用评价结果的诊断和改进功能，解决评价的功利化、形式化，从而构建以立德树人为根本任务的学校体育治理评价体系，建立中国标准，彰显中国特色。

3 新时代学校体育治理现代化的现实困境

3.1 科层制管理无法满足学校体育改革诉求

科层制是一种以规则为主体的管理方式，用以指导政府等机构的组织形式[19]，垂直式的政令传递是其显著特征。推进新时代学校体育治理现代化进程中，传统科层制管理有其局限性和滞后性，这是由学校体育内部协调和外部适应两方面决定的。在内部协调方面，主要体现在科层制管理思维的困境。一是管理与被管理的单线程格局决定着学校办学自主权的多寡，学校很难结合本土、地域特色发挥主观能动性；二是政府权力让渡的幅度决定了社会与学校互动的广度与深度，学校体育的社会化、市场化面临多重阻碍。在外部适应方面，主要体现在科层制管理无法有效应答多元治理主体发展改革要求。改革开放以来，科学技术、信息技术及管理者职能产生了巨大变革，学校体育外部环境被重新定义和塑造，体育或教育部门作为单一管理主体很难对学校体育进行全面、高效的把控。一方面，社会化、市场化趋势使学校体育活动边界逐渐模糊，学校体育不再限于校园和体育课堂，传统的科层制管理“难以招架”；另一方面，在建设体育强国和教育强国的时代背景下，体教融合等重大命题的提出，为学校体育的管理者提出了新的课题。

以体教结合问题为例，经过30 多年的实践与探索，体教结合在青少年竞赛、竞技后备人才培养方面取得了一定成效、积累了一定经验，但还存在着目标任务缺乏深度匹配、要素协调不到位、资源共享不足等问题[20]。其深层原因是体育和教育部门在传统科层制管理主导下“既管又办”，致使体教结合缺乏总体性的规划部署、评价体系和社会治理机制，并且体育和教育部门缺乏在战略布局、组织实施等层面的整体性和联动性[21]。而体教融合的提出，立足多元治理主体，破除传统科层制管理思维，以青少年视角来回应教育、体育以及社会相关部门的不同诉求[22]，这正是学校体育治理思维的彰显与体现。因此，面对学校体育发展改革诉求，应树立治理现代化理念，但受制于传统科层制管理思维，学校体育改革诉求难以充分满足。

3.2 多元共治失位阻碍学校体育发展

推进学校体育治理现代化，应破除一元管理主体，转向多元主体共治。学校体育的一元管理主体是政府，多元治理主体的核心是政府、学校、社会，在学校体育的发展历程中，多元治理主体并非同时登台，其地位也非等同展现。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确指出“改革管理体制，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”[23]，标志着学校和社会作为政府以外独立主体的地位得以彰显，由此拉开了我国学校体育“分级管理、分级施策”的序幕。此后，无论是“管办评”分离，还是“放管服”改革，都是不同时期、不同阶段的话语呈现，其实质是如何理顺多元治理主体的关系，从而建构新型多元治理主体结构。当前，多元治理主体的实践呈现两种态势:一方面，政府、学校、家庭等治理主体在治理过程中难以形成合力，权责边界模糊，目标达成存在歧义，自说自话、各自为战的情况显著；另一方面，多元治理主体“短板效应”明显，社会资源难以介入并发挥优势，学校自主办学空间依然有限，主体性难以彰显[24]。

多元治理主体的失位或缺位阻碍着学校体育的发展改革。长期以来，“被动体育”问题突显，虽然学校体育的关注度、重要性与日俱增，但一元管理主体下的学校体育却无法转化为自觉自愿的“主动体育”。归其因是多元治理主体失位，无法通过共治满足多方治理主体需求。当下，随着“双减”政策的实施，学校体育迎来了机遇与挑战，“双减”为“被动体育”变“主动体育”提供了契机，但学校体育并未作好充分准备[25]。从器材场地到设备设施，从课程设置到兴趣匹配，从课内教学到课外赛事，仅凭体育或教育部门的一元管理难以有效应对，更难以实现学校体育的高质量发展。随着学校体育发展改革不断深化，应认识到学校体育治理主体虽呈多元化发展趋向，但政府、学校、社会等参与治理的意愿不尽相同，参与程度大相径庭，阻碍着学校体育发展。

3.3 依法治校之路依然任重道远

在治理手段视域下，推进新时代学校体育治理现代化应由政策管理转向依法治理。当前，政府或学校体育相关职能部门下发的通知、意见、办法等各类政策性文件是我国学校体育发展改革的主要依据。在特定阶段和背景下，此类政策性文件对促进学校体育发展举足轻重，但长此以往，致使学校体育改革产生政策文本惯性，学校体育管理逐渐形成了依“政策文本”行政，而非依法行政，显现出典型的“政策管理”导向[26]。政策管理主导下学校体育发展实践表明，在依法治校欠度的语境下，难以迎来治理的系统化、全局化、现代化，且新的矛盾与风险易发多发。如体育纳入高考评价体系的争论，引发了考核评判公正风险、学校体育运动伤害风险、兴奋剂使用风险的讨论[27]，可见，在学校体育法治建设不完备的情况下，不同利益主体现实诉求难以被正视和满足。

步入新时代，随着依法治国和法治型政府建设不断提速，学校体育治理法治化迎来千载难逢的发展机遇。2013年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，从认识水平、制度健全、职能转变、依法行政等方面剖析了依法治校存在的问题，并明确指出“要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局”。而《中华人民共和国教育法》作为依法治校的根本大法，其颁布、实施与修订也为学校体育治理现代化提供了法理依据和保障。事实上，随着社会主义现代化改革持续深化，治理现代化进程中由政策管理转向依法治理的趋势已然明晰，但学校体育治理的政策性思维并未发生实质性改变。应当明确的是，政策管理作为一种行政化手段有其合理性，但存在不全面、不系统、易变化的“天生缺陷”。因此，在推进学校体育治理现代化进程中，应以法治化规制政策化，最终实现治理现代化，但受制于思维惯性和路径依赖，依法治校之路依然任重道远。

4 新时代学校体育治理现代化的路径选择

4.1 坚持制度顶层设计与治理重心下移相结合

新时代赋予学校体育新使命，在推进学校体育治理体系和治理能力现代化进程中，唯有回答“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，制度层面的设计才不会出现错位和偏差，学校体育治理现代化才有章可循。党的十九大报告指出:要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。因此，落实立德树人根本任务，坚持“健康第一”指导思想，是学校体育当前和今后时期的根本遵循，是推进学校体育治理现代化的目的和意义。

学校体育治理体系和治理能力是学校体育制度设计和制度执行力的集中体现，应以解决学校体育发展中的不平衡、不充分为出发点，做好学校体育制度层面的顶层设计。一方面，针对学校体育地区发展不平衡问题，通过合理化的制度设计，形成统筹城乡的治理体系，使资源分配和政策红利向中西部及欠发达地区倾斜；另一方面，针对学校体育发展不充分问题，通过跨部门协同治理和多元共治，提升治理能力，着力解决学校体育政策不充分和学生体育参与不充分问题。

在构建学校体育制度顶层设计的同时，还应推进治理重心下移，通过进一步降低治理重心，实现精细化治理。一是在政策引导上加大“放管服”力度，提高学校自主权。学校不应是治理末端，而应成为治理主体之一，引导学校形成自下而上的反馈机制与治理体系，激发学校自主性和能动性。二是资源下沉。通过构建现代化治理体系，使人力、物力、财力及各种资源的支配与调用下沉到学校或基层，使不同地域、不同发展水平的学校根据自身发展需要灵活调配资源，充分缓解师资队伍与场地设备不足。三是学校体育自治共治。政府、学校、家庭、社会组织、行业企业及个体都是学校体育治理的主体力量，将学校体育中涉及公共体育服务相关要素的场地设备，就建设、使用、管理及权责分配等问题广泛征求社会和相关利益群体意见，通过组建学校体育智库、加强社会舆论监管，实现高质量、高效益的学校体育自治共治。

4.2 坚持改革创新与多元共治相结合

随着中国特色社会主义进入新时代，学校体育改革步入攻坚期、深水区，面临的问题愈发具有跨界性、跨域性，唯有通过多领域、多主体、多系统协同，改变长期政策管理思维，方为破解之道[3]6。推进学校体育治理现代化是契合全面深化改革的必然之举，是从管理走向治理的应然选择，两者虽一字之差，却体现着不同的实践路径，其差异性主要体现在两个维度:一方面是覆盖层级和方向选择。管理是较为宽泛、包罗万象的实践，体现着政府意志和行政手段；治理较为精准，解决具体矛盾，是特定方向的实践。另一方面是实践形式。管理体现政府行政的行为选择，取决于政府权力作用于管理目标的表现形式；治理不限于政府，而是社会、学校、行业企业等多元治理主体参与的实践方略[28]，体现着政府与社会、市场组织的多元共治。因此，推进学校体育治理现代化，要充分协调社会、学校与政府关系，由政府独轮单向管理转变为政府与社会、学校、家庭四轮驱动治理，将学校体育引入社会公共服务“善治”领域。

推进学校体育多元共治，首先政府应进一步简政放权，推进管办分离、政社分离，将学校体育适合市场化的部分，如学生竞赛、社团体育活动、体育场地场馆建设、体育师资队伍培训及教师发展等，通过购买服务的形式引入俱乐部、体育社会组织参与的市场机制，并加强监督，优胜劣汰。其次，进一步激发市场活力，明确社会各治理主体责任，构建俱乐部、体育社会组织、社区以及体育运动学校等在场地、器材、师资等方面的资源互补机制，激励学生利用社会体育资源参与体育运动，缓解学校体育资源紧缺的同时增进学生课外体育参与[29]。最后，运用信息化手段拓宽家庭参与学校体育治理的渠道，形成从课内到课外、从学校到家庭的联动治理模式，通过学生参与课内外体育运动和体育赛事的信息反馈，使家长参与学校体育的监督与评价，从而为“双减”背景下学校体育的社会延展提供支撑。

4.3 坚持依法治校与跨部门协同治理相结合

依法治校的前提是有法可依。当前我国学校体育法治建设滞后，总体呈现两方面态势:一是侧重科层制行政管理，忽视学校、家庭等多元治理主体赋权；二是学校体育执法体制不健全，行政执法追责难，学校体育法律责任及相关法规的缺位也直接导致执法机关对学校体育违法行为难以审查和追责[30]94。加强法治建设是学校体育治理现代化的基石，应多方着力:首先，应确立以公民权利为导向的立法，针对当前学校体育重点问题，如安全事故防范、青少年体质健康等权责主体，在相关政策法规中加以明确。若转换思路，将掌握1 ～2 项运动技能和在校体育运动1 小时作为青少年主体权利，在法律层面加以明确，这将比多年的政策推进、摇旗呐喊更行之有效。其次，推动体育权利内涵具体化，在修订和完善学校体育相关法律法规时，应规避弹性条款、软条款的笼统描述，为保障公民权利、青少年权利提供具体化的法理依据。如2022年新修订的《中华人民共和国体育法》，明确要求学校“开齐开足体育课”“保障学生在校期间每天参加不少于1 小时体育锻炼”“每学年至少举办一次全校性的体育运动会”[31]，彰显了青少年体育权利的内涵具体化。最后，推动《学校体育法》出台，将学校体育由部门规章上升为国家法律，实现“有法可依，违法必究”，充分保障学校体育治理现代化，推动政策权威工具的法律化[30]92。

推进依法治校，亦需要跨部门协同治理。治理的核心是不同治理主体间基于合作、协商的网络型结构，取代基于专制、管理与等级的垂直型结构[32]。2018年，党的十九届三中全会审议并表决通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确指出以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化、协同高效为着力点，优化职能配置，提高效率效能。当前学校体育发展中的各类问题，如体教融合、体育中高考改革、体育新课标实施等，越来越具有跨区域、复合性特征，仅靠各级教育部门的单方面指导和推进难以长期奏效，建立更完善的跨部门协同治理机制是当务之急[33]。一方面，通过跨部门协同治理，促使教育部门和体育部门形成合力。教育部门更重视体育赛事的普及与开展，如深入推进足球、篮球各项目联赛，培育校园体育文化等；体育部门要在教练员、训练设施、场地保障上形成有力支撑和资源共享，同时建立高效的沟通渠道和信息交换机制。另一方面，通过建立健全学校体育联席会议制度，形成教育部门牵头，体育、文化、医疗卫生等相关部门协同治理机制；完善省级、市级、校级领导负责制，加强监督监管与社会反馈，改变学校体育运行低效、政策不畅、激励缺失、管理弱化和过分依赖行政管理的不良局面[34]。

5 结语

学校体育治理现代化是深化学校体育综合改革的必要条件。研究从治理体系和治理能力两个层面解析了学校体育治理现代化内涵，将学校体育治理现代化的应然特征归纳为注重治理目标的全局性、注重治理结构的系统性、注重治理手段的法治性、注重治理评价的科学性。通过对科层制管理、多元共治、依法治校等方面现实困境进行剖析，明确坚持制度设计与治理重心下移相结合、改革创新与多元共治相结合、依法治校与跨部门协同治理相结合，系统推进学校体育治理现代化的施策路径。随着社会主义现代化建设持续推进和治理现代化发展演进，学校体育治理现代化研究将更多落脚于实践，围绕治理体系的制度设计和治理能力的执行效能两个层面不断深入。