总体国家安全观视域下金融安全法律规范体系的构建

文/李建伟

金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分。在当前国际金融政治化、工具化趋向和国内守住不发生系统性金融风险底线的背景下，贯彻落实总体国家安全观，加快构建我国金融安全法律规范体系，是关系新时代中华民族伟大复兴和经济社会发展全局的带有战略性、根本性的重要课题。

总体国家安全观视域下金融安全的界定

党的十八大以来，党中央高度重视国家安全在全局工作中的重要地位和作用。2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议，提出“总体国家安全观”，实现了对于新时代国家安全事业的规律认识深化和重大理论创新。总体国家安全观成为中国共产党“历史上第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想”，为新时代金融安全法律规范体系构建，提供了重要的指导思想。

本文认为，现代金融安全立法应立足总体国家安全观视域，从本质、系统、长期角度对金融安全的特性和规律作分析界定。新时代总体国家安全观下的金融安全具有三个主要特点。一是主权性。随着金融全球化的发展，金融成为对国家主权构成影响的重要领域，金融主权成为国际法所确认的重要国家权力。根据主权原则，每个国家都有权对本国金融资源进行宏观调控，对本国境内金融机构、金融业务进行监督管理。二是总体性。金融安全的总体性，主要是指在总体国家安全观视域下，金融安全作为国家安全的重要组成部分，与其他国家安全领域密切联系，关联现代国家安全的众多方面和相关进程，构成一个相互影响、彼此联动的整体，需要总体把握、总体统筹和总体维护。三是发展性。统筹发展与安全，是总体国家安全观的重要内涵和明确要求。“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事。”现代金融安全的发展性，与之前主要追求一国内部金融体系稳定不同，更加注重在金融全球化背景下，本国金融体系健康发展过程中的金融安全维护，注重以科学的、主动的金融发展促进和塑造更高水平的金融安全。

基于上述分析，本文从总体国家安全观角度，将现代金融安全界定为：在金融全球化背景下，一国金融主权和金融体系的稳定运行、可持续发展及其他重大利益，处于不受侵害的状态。基本概念界定是理论体系建构的基础，在总体国家安全观指导下，应立足于现代金融安全的主权性、总体性和发展性等本质属性和特点，推进我国现代金融安全概念理论体系与法律规范体系的科学构建，以法治方式建立健全现代金融安全的制度体系与长效机制。

总体国家安全观视域下我国金融安全立法面临的主要问题

当前我国金融安全法律规范及其体系构建存在诸多需要解决的问题，突出表现在三个方面。

一是金融安全政策的法律化、制度化滞后。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视金融安全工作，形成了习近平关于新时代金融安全工作重要论述。这些重要论述成为党中央对于新时代国家安全工作政策主张的主要内容。实然层面，长期以来，金融安全多是我国金融监管领域内政策性的而非法制化的表达和安排；我国金融安全应对机制以临时性、应急性的政策手段为主，多停留在政策性、行政性的文件层面，缺乏法律化、制度化的机制与方式。党的政策主张到国家法律规范的转化不及时，也导致了金融安全维护保障、金融风险防范化解等依法行政依据及司法根据不足等诸多问题。

二是金融安全立法的政治性、总体性不足。政治性是包括金融安全在内的国家安全的首要属性。就此，总体国家安全观明确提出了以人民安全为宗旨，以政治安全为根本和国家利益至上有机统一的政治立场、观点。同时，总体性是现代金融安全的重要特性。但是，长期以来，我国金融安全及其立法理论和实践，主要是从金融系统的经济性、技术性、行业性出发，未能全面准确反映现代金融安全的“政治性”“总体性”等本质属性和特点，在一定程度影响了我国金融安全法治的水平和成效。

三是金融安全立法的专门性、体系性缺失。通过梳理我国现有的与金融安全相关的法律规范，不难看出，这些法律、法规尚不足以构成体系。在基本法律层面、普通法律层面、国务院行政法规及涉外公约条约方面，金融安全专门立法几乎为空白，表现出亟待填补的缺位状态，滞后于党对于金融安全法治的主张要求和实践的迫切需求。在21世纪复杂的金融安全形势下，贯彻落实新时代全面依法治国方略，我国金融安全立法的专门性和体系性不足等问题，亟待在理论和实务层面予以推进解决。

构建金融安全法律规范体系的政策基础

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视金融安全工作，对金融安全工作创造性地提出了一系列新理念、新论断、新部署，系统回答了新时代金融安全工作的战略地位、政治保障、主动防范、根本任务、根本举措、改革深化、加强监管、国际治理、组织保障和法治保障等一系列重大理论和实践问题，形成了习近平关于新时代金融安全工作的重要论述。

一是“战略根本论”，指出了金融安全的重要地位价值。“维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”，要“切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事”。二是“政治保障论”，强调了金融安全的党的领导和中国道路。“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。”三是“防范化解论”，突出了金融安全工作的主动性和防范化解的重要性。“准确判断风险隐患是保障金融安全的前提”，“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置”。四是“风险底线论”，强调了金融安全的底线思维和立法保障。“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务”，强调要“以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设”。五是“服务实体论”，明确了维护金融安全的根本措施。“为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措”，“实体经济健康发展是防范化解风险的基础”。六是“深化改革论”，强调了金融系统的供给侧改革。“深化金融改革”是习近平主持中共中央政治局第四十次集体学习时，提出的维护金融安全六项任务之首。七是“加强监管论”，明确了维护金融安全的监管模式与监管重点。“加强监管”是习近平主持中共中央政治局第四十次集体学习时，提出的维护金融安全的第二项任务。八是“国际治理论”，强调了现代金融安全的国际合作与治理优化。“应该完善全球金融安全网，加强在金融监管、国际税收、反腐败领域合作，优化国际金融机构治理结构，提高世界经济抗风险能力。”九是“队伍建设论”，强调了金融安全干部人才队伍建设的重要性和素质能力要求。强调领导干部要“把握金融规律，既要学会用金融手段促进经济社会发展，又要学会防范和化解金融风险”。十是“安全法治论”，提出了金融安全依法治理、依法维护的明确要求。“用法治方式有效应对挑战、防范风险，维护国家主权、安全、发展利益”，强调要“健全金融法治，保障国家金融安全”。

习近平关于新时代金融安全工作的重要论述，是我们党对于新时代国家安全政策主张的主要内容和重要渊源，是在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，科学把握国际国内金融安全形势任务的基础上，对新时代金融安全工作一系列相关重要问题作出的系统思考和理论回应，为我国新时代金融安全法律规范体系构建奠定了重要的政策基础和立法导向。

保障我国金融安全应采取的转型方向

以总体国家安全观、习近平法治思想为指导，基于当前我国金融安全法律规范的现状与问题，笔者认为，应从治理范式、治理目标和治理体系三个方面推进现代金融安全立法的发展转型。

一是在金融安全治理范式上由政策驱动向依法治理转型。对于我国而言，党和国家关于金融安全的公共政策与法律规范的价值追求与定位是相统一的，前者可以作为后者的重要基础。法律的规范性、程序性、强制性，法治固根本、稳预期及利长远的功能，能够更好地保障和规范现代金融安全工作。二是在金融安全治理目标上由行业稳定向总体安全转型。具体而言，重点推进三方面的立法保障：统筹金融安全与金融发展的协调与共进、统筹传统金融与新型金融的总体安全、统筹国内金融与涉外金融的共同安全。三是在金融安全治理体系上由分散立法向体系构建转型。目前，我国金融安全立法还处于较为分散的状态，专门立法和体系化立法缺位。在新时代各种国家安全类型、领域相互联系且联动传导明显的新的历史阶段，贯彻落实总体国家安全观，我国应将推动金融安全由分散点面立法向专门体系构建转型作为一项重要工作。

保障我国金融安全宜采取的法律规范体系结构

国家安全属于中央事权，金融管理主要是中央事权。金融安全法律规范体系构建应主要集中于国家立法层次。在党的十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并将其写入《中国共产党章程》，使之成为新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南的背景下，建议在《宪法》序言、第28、40、54条等国家安全有关条款统摄下，金融安全法律规范体系自上而下的应然结构为：由《国家安全法》基本法律，到《金融安全法》普通法律，到相关法律金融安全条款，再到金融安全行政法规、金融安全部门规章、金融安全地方性法规，以及金融安全相关涉外公约条约等共同构成的法律规范体系。即结合我国金融安全法律规范构建的现实基础，建议我国建立健全包括“基本法律条款、专门普通法律、相关法律规定、行政法规、部门规章、地方性法规和涉外公约条约”在内的七位一体的金融安全法律规范体系。

一是基本法律金融安全框架规定。建议适时将全国人大常委会审议通过的属于普通法律范畴的《国家安全法》修订完善，提升至由全国人大审议制定的基本法律，使其能够在更高的法律位阶统领新时代我国国家安全法治建设，为金融安全法律规范体系提供更为坚实的上位法依据和基准。二是金融安全专门普通法律。以国家安全基本法律中金融安全相关条款为基石，立足金融安全在新时代国家治理和发展中的重要地位，制定金融安全领域的专门普通法律——《金融安全法》，对于金融安全法治化水平提升尤为必要和重要。重点条款应包括立法宗旨、政治保障、防范化解、底线安全、服务实体、深化改革、加强监管、国际治理、队伍建设、依法保障等条款。三是金融安全相关法律规定。随着金融业态不断发展，各个金融领域、部门的法律法规，应将贯彻落实总体国家安全观，维护现代金融安全作为相应各个具体金融领域法律法规制定和修订的必要价值定位、条款重要内容。四是金融安全行政法规。由于金融主要是中央事权，在党中央关于金融安全及其法治的决策部署基础上，结合我国金融正处于分业经营、分业监管向综合经营、功能监管双层架构机制发展的特定阶段，金融安全相关行政法规应成为我国金融安全维护落地落实的重要制度环节和法律规范内容。五是金融安全部门规章。国务院立法部门、国家安全部门应建立健全与国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、证监会、银保监会等金融主管组织机构和部门的相应联系工作机制，分工合作，健全完善部门规章层面各金融部门、行业的金融安全立法。建议在金融安全部门规章立法层面，建立“谁主管、谁负责”“谁审批、谁负责”的金融安全责任体制机制，并通过立法予以确立。六是金融安全地方性法规。在中央已赋予地方相应的地方金融监管权力与责任的情况下，围绕金融安全塑造和维护，应建立健全相关地方性法规，把握和发挥好地方立法的执行性、自主性和先行性。通过高质量的地方立法，保障地方金融风险的防控和管控有法可依、有良法可依。七是金融安全涉外公约条约。在国际金融成为全球治理重要领域和战略工具、公约、条约成为金融治理合作重要方式的背景下，我国应借鉴世界主要国家及国际组织的有益经验，将有关公约条约不得损害我国金融主权、安全和发展利益设定为保留条款，积极稳妥制定、修订和完善涉及金融安全的涉外条约公约，维护好我国在金融开放和发展中的金融安全和重大利益。

结语

新时代我国金融安全法律规范体系构建是一个新的带有建构性特色的理论、制度和实践命题，是一项整体的、长期的、创新的重大工作。我国应当在“总体国家安全观”和“习近平法治思想”的指导下，推进金融安全由政策驱动走向依法治理、由行业稳定到总体安全、由分散立法到体系构建的发展转型，推进党中央关于新时代金融安全工作的政策主张按照法定程序转化为国家法律法规，最终建立起具有中国特色的主权性、总体性、发展性“三性合一”的“基本法律条款＋专门普通法律＋相关法律规定＋行政法规＋部门规章＋地方性法规＋涉外公约条约”七位一体的现代金融安全法律规范体系，推进和保障新时代我国国家安全法治事业取得更大的发展。