突发公共卫生事件预警信息传递制度优化策略——基于整体性治理理论

平 健

(中共辽宁省委党校 社会建设与生态文明教研部， 辽宁 沈阳 110004)

当今世界，正在经历瞬息万变、错综复杂的大变革，人口的高速增长与频繁迁徙使得人类生活空间与野生动物的生存空间出现交叠，极大地增加了人与野生动物携带的病毒接触的几率，导致重大突发公共卫生事件时有发生。比较典型的公共卫生事件包括：2003年SARS疫情、2010年H1N1甲型流感疫情、2012年MERS疫情、2014年埃博拉病毒疫情，以及2019年新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情已经在我国暴发并肆虐了一段时间，我们党和政府抗击新冠肺炎疫情措施有力、行动高效，取得的成绩有目共睹。从整个疫情的应急响应过程来看，最重要的就是快速地识别出预警信息，并将之有效地传递。

已有的关于突发公共事件信息传递制度研究，把“制度”等同于“法制”，从优化法律法规的角度讨论提高信息传递能力。本文的创新之处是，把“制度”界定为“一案三制”中的“三制”(即法制、体制、机制)，研究对象是“预警信息”，并运用整体性治理理论，将有关突发公共卫生事件预警信息的法制、体制、机制视为一个整体。

一、突发公共卫生事件研究的整体性治理理论

“整体性治理”由英国学者佩里·希克斯提出，也称为“全局治理”“全观型治理”“整体型治理”。“整体性治理是相对于传统官僚型行政而言的一种行政典范的转移，是行政学的第三个典范。”[1]“整体性治理与当前我国公共突发事件联动应急中部门利益梗阻的治理有很大的契合性，其倡导的理念对于应急联动过程中部门利益梗阻的治理具有一定的指导意义。”[2]运用整体性治理理论可以解决突发公共卫生事件预警信息传递制度的三方面问题：一是法制方面。“我国突发公共卫生事件信息传递的基本矛盾是：在立法技术上，制度分散、规范叠加、法律条文表述不准确造成法律规则间不协调且适用困难；在立法目的上，忽视信息公开和社会预警，导致法律制度的效率性和应急功能不足。”[3]因此，“克服跨界危机治理中府际合作困境，需要完善法律框架”[4]，“调整履行发布预警信息职权的制度、采取预警措施职权的制度和实施预警信息风险评估职权的制度”[5]。二是体制方面。参与突发公共卫生事件预警信息传递的主体多元、边界模糊，“进而会导致责任认定困难与指向不明，在共享权力的同时也将带来责任相互推诿或责任转嫁等问题”[6]。“整体性治理的组织结构不再以特定功能为基础,而是以结果和目标进行组织设计和创新,需要在不取消部门专业化分工的前提下实行跨部门合作”[7]，整体性治理可以“扭转各自为政、烟囱林立的局面，推动信息共享、业务协同，让技术通过内在机制优化和外在手段创新来支撑社会大协同治理，让制度通过顶层设计提高统筹规划的层级，形成‘全国一盘棋’的治理格局”[8]。三是机制方面。“政府建立跨部门信息共享与交流机制是信息时代的必然要求，也是适应复杂多变的灾害环境的要求”[9]，“整体性治理精准指向是策略和方向的统一、宏观和微观的统一、过程与结果的统一”[10]，这种系统性思维有助于“建立多维、立体有效的信息传播系统；构建公共卫生安全事件信息反馈系统，使信息的走向、传递与反馈形成多维闭循环，从而可查、可追溯；建立医疗与疾控系统沟通机制，作为疫情防控排头兵的疾控中心和作为疫情监测前哨的医院，应加强信息沟通，实现信息共享，构建应急快速反应机制”[11]。

梳理上述研究可知：“整体性治理理论侧重于政府系统内部机构的功能整合，以及政府内外机构之间的多主体合作，将横向部门结构、纵向层级结构与内外多主体结构有机联结起来。”[12]本文将整体性治理理论应用于突发公共卫生事件预警信息制度的研究中，统筹考量法制、体制、机制3个维度的优化策略，以期提高预警信息传递的速度和效率，进而完善并优化国家应急管理体系。

二、突发公共卫生事件预警信息传递面临的问题挑战

(一)法制维度：法律法规困境阻碍信息传递

习近平总书记指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。”[13]依据整体性治理理论，应当把与突发公共卫生事件相关的法律法规视为一个系统，综合分析、综合考量。因此，本文将系统地梳理突发公共卫生事件相关的法律法规，厘清现行法律法规存在的突出问题。

突发公共卫生事件属于突发事件，涉及传染病，故现行法律法规中与之相关的有《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)、《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)和《突发公共卫生事件应急条例》。《突发事件应对法》规定我国突发事件应急管理要遵循“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则，标志着我国突发事件应急管理工作已全面步入法制化轨道。《传染病防治法》明确了传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告等工作的责任主体为各级疾病预防控制机构。对这些法律法规进行对比分析，不难发现“我国公共卫生事件应对立法体系性欠缺，法律规则分散问题凸出，相应地突发公共卫生事件信息传递法律制度也面临立法质量偏低、适用性较差的困局”[3]。

1.两部法律中的信息传递规定缺乏有效的衔接

《传染病防治法》规定了疫情报告的流程，任何单位和个人、国境卫生检疫机关，以及港口、机场、铁路疾病预防控制机构都可将其发现的传染病信息上报给所在地的疾病预防控制机构。所在地的疾病预防控制机构指定专门人员对信息进行收集、分析、调查、核实，如果确定为甲类、乙类传染病疫情，将疫情信息上报给当地卫生行政部门。当地卫生行政部门将疫情信息报告给当地人民政府，同时上报给上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。具体预警信息上报流程见图1。而《突发事件应对法》规定的突发事件报告流程为，县级以上人民政府及其有关部门、专业机构负责收集突发事件的相关信息，组织专业人员评估突发事件可能造成的影响，评估可能为重大或特别重大突发事件时，上报给上级人民政府，并向相关部门和地区通报。具体预警信息上报流程见图2。

图1 《传染病防治法》规定的预警信息上报流程

图2 《突发事件应对法》规定的预警信息上报流程

《传染病防治法》将信息归口单位与决策机构分离，以信息的“内部”报告为主。《突发事件应对法》将信息归口单位和决策机构统一为地方各级人民政府，侧重于信息的“外部”公开和社会预警。两部法律在信息传递方面的立法理念不同、侧重点不同，但由于作为特殊法与普通法的《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间的地位区分不明、核心职责主体不同，使得法律间缺乏协调性，使得突发公共卫生事件信息传递的规定难以得到有效落实，难免出现互相推责、利益争夺等问题。

2.两部法律中的信息报告制度可操作性不足

《传染病防治法》虽然规定了甲类、乙类传染病的报告制度，但《突发事件应对法》没有规定按照传染病等级进行信息上报，因此即便被认定为甲类、乙类传染性疾病，各级政府也会因无法确定影响程度而造成突发事件信息上报的延误。另外，从两部法律来看，影响突发公共卫生事件上报的关键一步是对疫情的评估。在《传染病防治法》中，只有评估为甲类或乙类传染病才能将信息上报，而在《突发事件应对法》中，只有评估为重大或特别重大突发事件才能将信息上报。而对于突发公共卫生事件，面临着评估的难题，一个是新发传染病可能不在《传染病防治法》列举的甲类、乙类、丙类传染病名称中，例如本次的新冠肺炎疫情；另一个是在突发公共卫生事件暴发之初很难判断事件造成的死伤范围、波及范围，难以评估是否为重大或特别重大突发事件。基于上述原因，在突发公共卫生事件发生后，界定事件的等级是非常困难的，因此一些责任人员和单位难以根据现有法律寻找信息上报的依据，最终导致突发公共卫生事件信息传递不及时、不高效。

(二)体制维度：组织架构困境影响信息传递

在2007 年以前，我国突发事件应急管理采用的“以事中应对为主的被动反应模式”[14]，政府充当的是“消防员”的角色(即遇到问题解决问题)，而不是“检查员”的角色(即没有问题预防问题)。与这种“应激反应式”的应急管理模式相配套的组织架构是“以条为主型”管理体系，也就是将各类突发事件归口相应的政府职能部门负责，这种方式有利于突发事件信息的上传下达、有利于快速地采取处置行动。但是，从整体性治理理论的角度看，在多次应对突发事件的过程中，尤其是2003年的非典疫情的处置中，这种组织架构暴露出两大基本缺陷[5]：一是应对突发事件难以有效整合不同部门、不同专业的知识和资源，经常出现应急资源“重复”和“闲置”的现象；二是应对重大突发事件，仅由单一政府职能部门负责，往往出现能力捉襟见肘的现象，另外，各个职能部门由于应对突发事件的职责“界面模糊”，使得在应急处置工作中相互推诿、各自为政。

为解决上述问题，《突发事件应对法》规定了“属地管理为主”的原则。这一规定确立了我国应急管理组织架构为“以块为主型”的管理体系，有利于在应急处置工作中实现通盘考虑、总体调度、全面协调。而这种组织架构却增加了突发公共卫生事件预警信息及时、有效传递的难度。一方面，造成自下而上的垂直报送失灵。从图1中可以看出，地方疾控中心在收集、分析、调查、核实突发公共卫生事件信息后，没有独立决策权，需要上报到当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门报给地方政府。这种信息上报方式虽然遵照了“属地管理为主”的原则，可是地方政府在预警信息的上报过程中，往往需要综合考量社会稳定、经济发展、保障重要会议等因素[15]，产生不敢报、不愿报、不上报等行为，使得上级疾控中心接到疫情信息迟缓、迟滞，最终导致“纵向到底”的直报系统失灵。另一方面，信息层层上报导致信息失真[16]。信息的层层上报机制，增加了信息上报的节点，拉长了信息上报的路径，只要在一个节点出现信息失真失落，传导到最终节点后，这种信息失真现象会被极度放大。从图1、图2可以看出，突发公共卫生事件预警信息的上报需要满足一定的触发条件，即甲类、乙类传染病或重大、特别重大突发事件。而信息传递者和决策者，受到专业知识的限制、工作时间的限制、工作能力的限制，往往会产生对信息的无意识偏差；受到出于维护自身利益的考量、“大事化小、小事化了”思维的影响，通常会产生对信息的有意歪曲，进而导致预警信息因被层层过滤、主观筛选而不断降低其真实性。

(三)机制维度：相关机制不足影响信息传递

从整体性治理理论看，“非典”疫情结束后，我国及时修订并颁布了多部与突发公共卫生事件相关的法律法规，意在全方位提升突发公共卫生事件的应急处置能力。可是，回顾本次新冠肺炎疫情，从2019年12月26日，张继先医生发出预警信息，到2020年1月20日，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士向全社会发布病毒“人传人”的预警信息，用了20多天的时间。造成预警信息从发出到发挥作用时间较长的原因，主要是现在的预警信息传递机制存在以下不足。

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1.预警信息的发现与监测机制不足

对《突发事件应对法》《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等与突发公共卫生事件相关的法律法规进行梳理，可以得出突发公共卫生事件预警信息来源可分为3类，见表1。从表1中可以看出，我国对于突发公共卫生事件的发现与监测基本实现了全民覆盖，但是各类监测源均存在自身的局限性。一是专业机构在预警信息的发现与监测工作中发挥的作用有限。专业机构监测疫情的相关信息，需是严格遵照《传染病防治法》规定的各类传染病名称(即甲类传染病2种，乙类传染病25种)提供的，而对难以识别和监测目录之外的传染病的信息是无法提供的，因此对于新型的、突发的传染病，专业机构很难发挥应有的发现与监测作用。二是专业人员在预警信息的发现与监测工作中发挥的作用有限。出于种种原因的考虑，以医生为代表的专业人员对尚未确诊病例进行填报的意愿不足；受到工作压力和工作强度的限制，临床医生在应对病人增加的情况同时，无暇顾及、难以处理工作量不轻的传染病报告卡填报工作；受到突发公共卫生事件相关知识的限制，部分医生对新型突发疫情定义不清、对报告程序缺乏了解，更有甚者根本不知道应该填报传染病报告卡。三是社会人员难以发挥预警信息的发现与监测作用。由于缺乏专业经验和相关知识，社会人员往往不知道该报什么、怎么报、报到何处。

表1 突发公共卫生事件预警信息来源

2.预警信息的认定与公开机制不足

从图1和图2可知，我国突发公共卫生事件预警信息的上报采用的是“自下而上、由面到点、从分散到集中”的方式，在这个过程中关键的环节就是预警信息的评估与认定。《突发事件应对法》第40条规定：“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。”从这条规定中可以看出，突发公共卫生事件预警信息的汇总、分析、评估与认定工作由县级以上地方各级人民政府负责，这符合属地管理的原则，也为当地政府的应急处置提供了依据。但是，县级以上地方各级人民政府缺乏专业技术人员和专家学者，而且这种会商评估机制是“临时的”，是在“必要时”启动的，加之经会商得出的预警信息评估与判断也只能起到辅助决策的作用，缺乏制度化的机制保障评估与判断意见主导预警信息的认定。基于上述原因，县级以上地方各级人民政府很难对突发公共卫生事件的预警信息做出科学准确的评估与认定。

从相关法律法规可以看出，我国突发公共卫生事件预警信息的发布采用的是“自上而下、由点到面、从集中到分散”的方式。《传染病防治法》第19条规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”从这条规定可以看出，突发公共卫生事件的预警信息公布权掌握在国务院卫生行政部门和省级政府手里，预警信息的公布至少要经历“县级评估—上报—市级评估—上报—省级评估—公布”的过程，增加了预警信息从发出到公布的时间。另外，政府在做出预警信息公布时需要综合考虑经济发展、社会秩序、重要活动安排等因素，往往造成预警信息的发布举棋不定、悬而不决。上述原因，最终导致预警信息的发布大大延迟，进而加大突发公共卫生事件的传播速度，扩大其感染范围，增加其防控难度。

三、突发公共卫生事件预警信息传递优化的对策建议

(一)突发公共卫生事件预警信息传递的法制改进

与突发公共卫生事件相关的法律制度是预警信息传递最重要的法律法规依据，运用整体性治理理论将相关法律法规视为一个整体，系统分析并破解当前突发公共卫生事件法律法规衔接不到位、可操作性不足等困境，有助于缩短预警信息传递的时间，提高预警信息传递的效率。可以从两方面入手。其一，对现有法律法规进行优化调整。现有的《传染病防治法》是根据传染病目录确定甲乙丙级传染病发出预警信息，这种预警方式对已发传染病的防治有明显的效应，对“黑天鹅式”(即突然发生、猝不及防、没有先例)传染病则难以发挥作用。虽然近期国家卫健委已经在《传染病防治法》修订征求意见稿中将H7N9禽流感和新型冠状病毒划分到乙类传染病中，可一旦出现其他新型病毒，现有的应对方式还会失效。突发公共卫生事件具备突发性和传染性两种特征，现有的《传染病防治法》是专注于解决传染性这个问题。因此，需要在《传染病防治法》中加入解决突发性问题的条款，可以借鉴新加坡的做法，除了在《传染病防治法》中列出已发传染病外，还加入了“本法第7 条等条款规定外的其他疾病”这一兜底性条款。这种做法有助于加强政府和社会对突发性传染病的重视，提高突发公共卫生事件预警能力。另外，还需要在《传染病防治法》中增加与突发公共卫生事件应急处置相关的独立章节，这一部分内容能够与我国《突发事件应对法》等突发事件应对的法律法规有机衔接。其二，制定新的法律法规。提高《突发公共卫生事件应急条例》的位阶，制定《突发公共卫生事件应对法》，时下，这已被列入我国强化公共卫生法治保障立法修法的工作计划中(1)梁晓辉.栗战书:今后一年将制定突发公共卫生事件应对法[EB/OL].(2021-03-08)[2021-03-20].http://www.china.com.cn/lianghui/news/2021-03/08/content_77287905.shtml。。《突发公共卫生事件应对法》可以有效兼顾突发公共卫生事件的突发性和传染性两种特征，从根本上解决突发公共卫生事件相关法律法规的衔接性与可操作性问题，进而增强法律的统一性与完整性。通过有效兼顾预警功能、经济发展和社会稳定等因素，确定预警信息的归口单位、上报流程、发布主体、发布内容、发布程序、发布方式和发布时限，最终提高突发公共卫生事件预警信息的传递能力。

(二)突发公共卫生事件预警信息传递的体制调整

突发公共卫生事件应急管理组织结构是预警信息传递的载体，决定了预警信息传递的路径，影响着预警信息传递的时效性(即速度和效率)。预警信息不能快速而有效地传递的原因，在于组织(即相关部门)的职责设置不当使之难以快速准确地决策，还在于组织架构设置的层级过多导致信息传递迟滞。因此，提高预警信息传递的时效性，应运用整体性治理理论，系统调整突发公共卫生事件应急组织的职责设置和组织架构。

1.明确组织职责，增强预警信息决策机构的独立性

2.调整组织架构，减少预警信息上报的层级

我国现有的应急组织架构属于层级式央地权限配置模式，有学者认为“这种科层式的组织架构增加了预警信息传递的节点，拉长了预警信息传递的路径，进而导致预警信息传递时效性差，应该调整不同机构的权限及其相互关系，将其彻底重构为扁平模式”[17]。这种建议在理论上是可行的，但不符合我国的应急管理实际。一是与我国行政管理体制不匹配。众所周知我国的行政管理体制就是科层式的，而突发公共卫生事件应急处置的主要力量就是政府机构，完全脱离现有行政管理体制重构突发公共卫生事件组织架构将更难提高应急处置能力。二是难以发挥协调调度功能。对于突发公共卫生事件往往需要协调调度多个部门一同处置，如果组织架构完全扁平化，将无法调度同级部门间的资源，更难以确定预警信息的传递方向，最终导致应急处置工作失效。因此，优化现有突发公共卫生事件组织架构需要兼顾科层制的现实情况和信息层层上报的问题，应该在已有的组织架构的基础上，减少信息上报层级，而不是完全扁平化。可以将现有的“县级疾控机构—平行报送—县级政府决策—上报”→“市级疾控机构—平行报送—市级政府决策—上报”→“省级疾控机构—平行报送—省级政府决策—上报”的预警信息传递架构，调整为“县级疾控机构上报”→“省级疾控机构—平行报送—省级政府决策—上报”，也就是说县级疾控机构接到突发公共卫生事件预警信息只需要确认信息的真实性，不需要评估事件的影响和级别，直接报送省级政府，省级政府进行评估和决策，这样能够有效地保证预警信息的上传速度，也能够解决县级政府因缺少专家、缺乏经验而造成的预警信息评估迟滞问题。

(三)突发公共卫生事件预警信息传递的机制优化

整体性治理理论将突发公共卫生事件的法制、体制、机制视为一个有机整体，这样会有助于建立多维、立体有效的预警信息传递系统。突发公共卫生事件的法律法规为预警信息传递提供了法制保障，突发公共卫生事件的组织架构为预警信息传递提供了体制载体，突发公共卫生事件预警信息的识别、认定、公布、有效性评估等为预警信息传递提供了机制连接。如果把突发公共卫生事件的体制比喻成“人体骨骼”的话，那么预警信息传递机制就是“人体血脉”，想要预警信息快速有效地传递，除了要“强身健骨”，还需“血脉畅通”。

1.优化突发公共卫生事件预警信息的识别机制

一是建立与事件相关的信息实时监控机制。结合数据挖掘技术、语义识别技术以及现有舆情监测系统，探讨建立一套突发公共卫生事件预警信息的实时监测与快速识别机制。二是建立预警信息发出人的身份识别机制。根据突发公共卫生事件预警信息，迅速锁定信息发出者。基于大数据技术构建身份识别机制，对信息发布者的职业、学历、年龄、收入特征进行关联分析，刻画出数据肖像，评估预警信息发出人身份的可靠性。三是建立预警信息发出人的身份确认机制。根据对预警信息发出人身份的识别，以属地卫生行政部门为主体，建立预警信息发出人身份确认机制，并联合当地医疗机构和病毒学专家，完善病毒鉴定机制。

2.优化突发公共卫生事件预警信息的认定机制

一是健全新型病毒预警信息的自动核查机制。需要为属地卫生行政部门科学合理地设定新型病毒自动核查的触发条件，完整全面地规范自动核查的整个流程，具体明确地落实自动核查的责任与人员，准确清晰地选择自动核查的工作方式(如流行病学调查、病人的访视、样本采集等)。二是健全新型病毒预警信息的专家认定机制。在属地卫生行政部门对新型病毒预警信息核查后，还应充分发挥专家社群的力量，多方合力对预警信息进行认定。以病毒学专家组成病毒分析社群，共同完成病毒种类分析、疫情病原确定、基因序列测定等工作；以医疗工作者组成医疗分析社群，共同完成传染风险的最初判断、病情发展的临床探究等工作；以流行病学家组成传染性分析社群，共同完成可传染性确认、传染路径确认、传染力度确认和传染范围确认等工作。三是健全新型病毒预警信息的级别划分机制。根据新型病毒预警信息认定的结果，省级卫生行政部门根据疫情性质、危害程度、涉及范围等对预警信息进行分级，上报给上级卫生行政部门。

3.优化突发公共卫生事件预警信息的发布机制

一是促进预警信息资源的有效整合。在政府内部，建立一套与突发公共卫生事件相关的信息共享机制，促进一线医疗机构、各级疾控机构、各级政府机构间的信息共享与公开；在政府外部，建立一套与突发公共卫生事件相关的信息发现机制，鼓励支持个人、企业等社会全体人员报告事件信息，建立一套面向公众的突发公共卫生事件预警信息上报系统，畅通其预警信息的上报渠道，实现人人参与、人人负责，及早发现、快速解决。二是明确各级政府信息发布权限[15]。突发公共卫生事件的产生与发现信息由县、市级政府发布；突发公共卫生事件的暴发和流行信息在国务院卫生部门认定后，由省级政府发布；重大和特别重大突发公共卫生事件的性质、种类、发展趋势和影响范围等信息，由国务院卫生部门发布。三是加强公众的预警信息判断能力。地方政府应根据突发公共卫生事件预警信息的分类、分级情况，对公众做好常态化的培训工作，提高公众识别突发公共卫生事件的能力，降低因缺乏常识和专业性知识造成的不必要恐慌。

4.优化突发公共卫生事件预警信息传递效果的评估改进机制

一是基于信息流构建预警信息传递网络。在疫情结束后，需对每次突发公共卫生事件的预警信息流进行事后调查追踪，以信息的接收人为节点，以信息的流经路径为边，构建预警信息传递网络。二是分析评估预警信息传递网络中的关键节点。在预警信息网络中，每一个节点就是一个人或是一个部门，基于社会网络分析的方法，用点中心度、点入度、点出度、结构洞等指标对每个节点进行分析，识别出信息传递的关键个人或关键部门。在此基础上，评估关键节点对信息传递影响，进而优化关键个人或关键部门的岗位职责。三是分析评估预警信息传递网络中的信息路径。在预警信息网络中，每一条边就是一条信息传递的路径，基于熵理论和网络敏捷性评价方法，评估信息传递路径对信息传递的质量和时效性的影响，优化信息传递路径，进而持续改进和不断完善突发公共卫生事件的预警信息传递机制。