从党章的修订看民主集中制的发展

文／宋留清

中国共产党作为一个政治组织，党章是党的根本大法，党的组织制度是党章不可或缺的重要内容。民主集中制是党的根本组织制度,是马克思主义执政党的本质规定。民主集中制在党章中的提出、形成、发展和完善，与中国共产党百年历史紧密相连，是我们不断走向成熟的重要标志。

一 民主集中制的萌芽和提出

世界第一个以科学社会主义为指导的工人阶级政党，是1847年6月在伦敦成立的共产主义者同盟（简称同盟）。同盟章程就体现了民主集中制的精神，章程要求每个盟员必须服从同盟的决议，服从同盟的领导。在1903年俄国社会民主工党第二次全国代表大会上，代表们经过激烈争论，确定了民主集中制的组织原则。

建党前，中国共产党的创建者们就对党的组织原则进行了探讨。蔡和森认为：“党的组织为极集权的组织，党的纪律为铁的纪律，必如此才能养成少数极觉悟极有组织的分子，适应战争时期及担负偌大的改造事业。”[1]1921年3月，李大钊在《团体的训练与新的革新事业》中主张要创建的党应该是强固精密的组织。他认为我们现在要组织的是“平民的劳动家的政党，即社会主义团体”，这个团体要“注意促进其分子之团体的训练”。[2]

关于中国共产党的组织原则，在党的一大召开前，党的创始人之间也发生过激烈的争论。1921年2月，陈独秀起草了党章草案，寄给在上海的李汉俊。陈独秀主张，党的组织应采用中央集权制。但李汉俊反对中央集权制，主张地方分权。李汉俊也写了一个党章草案，寄给在广州的陈独秀。陈独秀看后很不满意，在写给李达的信中说：上海党员反对他。关于党的组织原则的争论一直持续到党的一大。

1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会召开。在党的一大上，代表们争论的是把中国共产党建设成为有严格组织纪律的无产阶级政党，还是成为一个松散的自由团体。党的一大通过的中国共产党的第一个纲领，确定了中国共产党的性质，规定了党的政治任务、组织原则、组织纪律。在党的组织原则方面，一大纲领规定党的组织采用苏维埃形式，实行代表会议或代表大会制度，党的各级领导机构采取委员会制度，地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。这些体现了下级服从上级、个人服从组织的精神和原则。

1922年7月制订的二大党章包括《中国共产党章程》《关于共产党的组织章程决议案》，甚至还包括《中国共产党第二次代表大会宣言》的部分内容。《关于共产党的组织章程决议案》对党员与党组织关系作出明确规定：党员不应只是在言论上表示是共产主义者，重在行动上表现出来是共产主义者；党员须牺牲个人的感情意见及利益关系以拥护党的一致；无论何时何地，党员的言论，必须是党的言论，党员的活动，必须是党的活动，不可有脱离党的个人的或地方的意味；党员须了解，共产党施行集权与训练时，不应以资产阶级的法律秩序等观念施行之，乃应以共产革命在事实上所需要的观念施行之。[3]

与一大党纲相比，二大通过的《中国共产党章程》更完整地体现了民主集中制原则。章程分为党员、组织、会议、纪律、经费和附则等6章，共29条。第三章“会议”规定了党的定期会议制度:支部会议每月一次，地方、区会议每半年一次，全国代表大会每年召开一次。第四章“纪律”规定：一切会议均得取决多数，下级机构须完全执行上级机关的命令；下级有同上级不一致时，在上级未作出新决定前，仍需执行上级机关之命令。

党的三大根据党的自身状况和革命形势的发展，讨论通过了《中国共产党第一次修正章程》。在党的组织制度建设方面，三大的党章把修订的重点放在了严格入党手续和地方组织建设上。党的三大还制定通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，共10条。《中国共产党中央执行委员会组织法》采取制定党内单项性组织法规的形式对中央领导机构体制和一般工作程序作出了详尽的规定和补充，集中体现了民主集中制原则。第一条规定：中央执行委员会由本党常年大会选举产生，对大会负责，在两大会之间为党的最高指导机关；第二条规定中央执行委员会以九人组成，并选举五人组织中央局。其余四人分派各地，每星期将所在地情形报告中央局；第三条规定：中央执行委员会及中央局的一切决定，以多数取决定，但召集临时全党大会的议决，须以三分之二的多数通过。《中国共产党中央执行委员会组织法》是第一个关于党中央组织机构和工作制度的法规性文件，在党的历史上具有深远的意义。

国共合作以后，国民革命蓬勃发展，工农运动风起云涌。在党的组织建设方面，党章的修订要为中国共产党建设成为广大的群众性的政党提供组织保证。党的四大通过的《对于组织问题之决议案》第一次明确支部为党的基本组织，党小组为支部的一部分。四大通过的《中国共产党第二次修正章程》，有6章31条。为加强组织建设，规定了党的基层单位为支部规定了支部成立的条件及其成员产生的办法“凡有党员三人以上均得成立一支部，每支部公推书记一人或推三人组织干事会，隶属地方执行委员会，不满三人之处，设一通信员，属于附近之地方或直接属于中央。支部人数过多时得斟酌情形分为若干小组，每组设组长一人由支部干事会指定之。如支部所在地尚无地方执行委员会时，则由区执行委员会直辖之，未有区执行委员会之处，则由中央直辖之。”[4]支部成为党的基本组织，在中国共产党组织体系建设中具有里程碑意义，使党的组织建立在社会最基层，使民主集中制有了广泛而强固的基础。

1919年3月，共产国际成立后，通过了加入共产国际的21条，其中第十三条规定：加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。党的二大、三大、四大党章都体现了民主集中制的原则。党的五大是在国共矛盾激化、蒋介石发动“四一二”反革命政变后召开的。党的五大通过的《组织问题议决案》总结了前一时期党内存在的家长制作风、使正确意见不能被采纳的教训，提出了加强集体领导的理念。党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，第一次把民主集中制作为根本组织制度写入党章。党章第十二条明确规定：“党部的指导原则为民主集中制。”[5]五大党章还提出了贯彻民主集中制的具体措施：按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关，管理这一区域内党的部分组织。党部之执行机关概以党员大会或代表大会选举，上级机关批准为原则；但特殊情形之下，上级机关得指定之。地方党部对于地方部分的问题有自行解决的权利。各级党部最高的机关为全体党员大会及代表大会。全体党员大会及各级代表大会选举各级委员会。委员会在大会闭会期间为该级党部最高权力机关，执行并指导党务及政策。也就是说，党的各级组织由选举产生，党员要执行党组织决定，下级组织要服从上级组织，各级党组织要服从和执行党中央决议。

在机构设置和执行层面，五大党章第一次将党的组织领导系统划分为全国代表大会——中央委员会；省代表大会——省委员会；市或县代表大会——市或县委员会；区代表大会——区委员会；支部党员全体大会——支部干事会。这样按照行政区域确定了党的组织机构和组织系统，形成了一套严密的党的组织体系。下级机关对上级机关的报告及提议与上级机关对下级机关的命令及指导，均按照党的系统程序进行。五大的党章还规定了中央政治局和中央常委会的设置和组成，健全的党的中央机关，有利于加强党的集体领导，为党的中央机关民主集中制的贯彻奠定的组织保障。

这一阶段对党章的制订和修订，从党实行集权制的规定、党内上下级领导与服从关系的确立、党的集体领导原则的提出、党内组织层级的设置与健全，一直到民主集中制作为党的根本组织制度写入党章，提出了民主集中制的基本原则。

二 民主集中制的形成

党的“八七”会议后，中国革命进入了新阶段——土地革命战争时期。中国共产党在各地领导武装暴动，由于党内一段时间里存在的“左”倾盲动主义的影响，使许多地方的党组织遭到破坏，中共中央开始对党的各级组织进行改组、改造和整顿工作。到党的六大召开时，党员已发展到4万多人。为总结党在第一次大革命以及“八七”会议到党的六大之前的经验教训，确定党的任务和工作方针，1928年6月，在共产国际和斯大林指导下，党的六大在莫斯科郊外纳罗法明斯克城银色别墅召开。党的六大通过的《组织问题决议案提纲》提出：党的建设方针是使党“无产阶级化”，增强党的战斗力，要实行真正的民主集中制，尽可能做到集体讨论和决定主要问题，同时反对极端民主化倾向，肃清党内的地方主义和小团体主义。六大的党章首次提出了民主集中制的三项根本原则：下级党部与高级党部由党员大会代表会议及全国大会选举产生；各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告；下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且恰当的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。党员对于某一问题，只有在对此问题的决议未通过以前可以举行讨论等。这些规定有利于纠正党内存在的家长制和极端民主化两种倾向。但六大党章规定中国共产党为共产国际支部，无条件地服从共产国际的决议，这就在党的组织制度上为共产国际随意干预中共内部事务提供了空间。

党的六大以后，党领导的农村革命根据地广泛发展，大量党员出身于农民和小资产阶级，党的组织建设方面存在的主要问题由先前存在的家长制转变为极端民主化，党的建设一度没有解决好怎样把农民和小资产阶级占主要成分的党建设成为无产阶级政党的问题，即在农村革命根据地如何搞好党的建设。1929年12月下旬，古田会议召开。《古田会议决议》在特殊条件下起到了党章的作用。《古田会议决议》严厉批评了极端民主化、非组织观点和个人主义等错误倾向，指出其严重危害在于损伤以至完全破坏党的组织，削弱以至完全毁灭党的战斗力，使党担负不起斗争的责任，由此造成革命的失败。决议分析了这些错误产生的根源，并提出了纠正的办法：（1）党的指导机关要有正确的组织路线，遇事要拿出办法，以建立领导中枢。（2）上级机关要明了下级机关的情况和群众生活的情况，成为正确指导的客观基础。（3）党的各级机关解决问题，不能太随便。一成决议，就须坚决执行。厉行集中指导下的民主生活，少数人在自己的意见被否决后，必须拥护多数人所通过的决议。除必要时在下一次会议再提出讨论外，不得在行动上有任何反对的表示。（4）上级机关的决议，凡属重要一点的，必须迅速地传达到下级机关和群众中去。其办法是开活动分子会，或开支队或纵队以上的党员大会（须看环境的可能），派人出席作报告。（5）党的下级机关和党员群众对于上级机关的指示，要经过详尽的讨论，以求彻底地了解指示的意义，并决定对它的执行办法。[6]《古田会议决议》的这些办法和规定，是对党的民主集中制原则的进一步健全。

1945年4月23日至6月11日，党的七大召开。中国共产党经过对20多年民主革命经验教训的深刻总结，破除了把共产国际的指示、决议神圣化，第一次独立自主地制订了自己的章程。党的七大党章继承了以前历届党章的优点，是民主革命时期制定的最完备党章。七大党章增加了党章的总纲部分，形成了前纲后章的结构。在党章总纲部分，第一次把毛泽东思想作为党的指导思想写入党纲，标志着党在政治上、思想上、组织上已经达到成熟。在党的组织制度建设方面，党的七大党章把民主集中制提高到党的建设规律的高度来认识。刘少奇在《关于修改党章的报告》中指出：“我们的党，不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑（中央）、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主的集中制。”[7]七大的党章第二章第十四条对民主集中制的原则作了概括：党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。并作了四条具体规定：（1党的各级领导机关由选举制产生；（2）党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告；（3）党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央；（4）严格地遵守党纪和无条件地执行决议。七大党章继承和吸收了《古田会议决议》和党的六届六中全会坚持和健全党的民主集中制和巩固党的团结统一、严格和加强党的纪律等规定，通过一系列反对错误倾向的斗争及其理论总结，中国共产党逐步认识了在中国具体条件下贯彻民主集中制的条件和困难，积累了自己的独特经验，并在党章中得到充分反映。

这一阶段对党章的修订，从民主集中制的三项根本原则的提出、到反对极端民主化和思想建党原则的确立，一直到七大把民主集中制提升为党的建设规律，并规定了民主集中制的基本内涵和实现条件等，民主集中制初步形成了一套制度体系。

三 民主集中制的曲折发展

新中国成立后，党面临的环境、形势、任务发生了变化。党的八大是中国共产党在全国执政后召开的第一次党的代表大会。八大总结中国共产党在社会主义革命和建设探索过程的初步成果，并以党的根本大法的形式加以体现八大党章突出强调了党的集体领导问题，反对个人决定重大问题。八大党章把七大党章中“党的组织机构实行民主集中制”修改为“党实行民主集中制”，强调党组织整体及其活动，要遵循民主集中制的原则，更加强调民主集中制的地位和作用。七大党章对民主集中制的表述是“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，八大党章修改为“在民主基础上集中和在集中指导下民主”，突出了民主与集中的同等重要性及其两者之间的辩证关系。八大党章规定党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则，任何重大问题都由集体决定，同时使个人发挥应有的作用。党章规定，党中央委员会选举中央政治局、政治局常务委员会和中央书记处，选举中央委员会主席一人，副主席若干人和总书记一人，为加强党的集体领导提供组织保障。汲取苏联社会主义建设中斯大林搞个人崇拜的教训，八大党章提出了反对个人崇拜的任务。八大党章批评了把领袖神化的现象，指出任何政党和任何个人在自己的活动中都不会没有缺点和错误。邓小平在修改党章的报告中充分肯定了领袖对党的作用，同时深刻论述了领袖是在群众斗争中产生的。领袖在群众之中，而不是在群众之上；是在党之中，而不是在党之上。

党的八大是在社会主义改造完成后召开的，社会主义基本制度在中国已经建立。党的八大召开时，党有新民主主义革命的成功经验，有社会主义改造的成功经验，但如何建设社会主义对中国共产党是个全新课题。社会主义建设和党自身建设必然会遇到的一些重大问题还没有充分暴露。党对这些问题的认识主要是借鉴国际共产主义运动特别是苏联社会主义建设中的经验教训，而不是像新民主主义时期有自己两次成功和两次失败的切身感受，对于全面建设社会主义思想准备不足，对于在全国执政后党的建设的艰巨性、复杂性和规律性都缺乏深刻的认识，尤其对国情党情判断上的偏差，使得社会主义建设走入了长达十年的误区，民主集中制经历了曲折的发展道路。

党的九大是在“文化大革命”和“无产阶级专政下继续革命的理论”指导思想下召开的，九大党章集中反映了九大在思想上、政治上、组织上的错误，是贯彻“以阶级斗争为纲”的产物，在实践中导致了阶级斗争扩大化。九大党章虽然也写上了关于民主集中制的条款，但是取消了八大党章中关于发扬党内民主、加强集体领导、发挥下级组织的积极性、创造性等条款。

1973年，党的十大提前召开。十大党章继续坚持以“无产阶级专政下继续革命”为指导，将“反潮流”精神作为重要原则写入了党章总纲。从整体上看，十大党章是九大党章的继续，在组织上延续了九大党章的错误，在对民主集中制的论述方面继续沿用了九大党章的规定。

“文化大革命”结束后，全国形势逐步趋于稳定。1977年8月，党的十一大召开。党的十一大党章在指导思想的表述上基本上恢复了八大党章的提法。在党章总纲部分增写了坚持民主集中制原则的内容，强调全党要坚持民主集中制的组织原则，实行在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。要充分发扬党内民主，发挥全体党员和党的各级组织的积极性和创造性。同时要严格遵守党的纪律，维护党的集中统一，加强党的团结，反对分裂党的行为和派别活动，反对向党闹独立性，反对无政府主义。在党内同志的关系上，要实行“知无不言、言无不尽、言者无罪、闻者足戒”的原则，要采取辩证的方法，从团结的愿望出发，经过批评或者斗争，分清是非，达到新的团结。这些规定，是对党的九大党章、十大党章中的错误进行拨乱反正的初步成果。但是，此时由于党的十一届三中全会还未召开，党的实事求是的思想路线还未完全确立，所以党的十一大党章还存在一些不足，甚至错误。

这一阶段对党章的修订，从党的八大党章强调集体领导并为此规定一些具体措施，到党的九大、十大党章取消关于党内民主、集体领导规定，再到党的十一大党章恢复民主集中制的基本原则，党章与党的历史发展紧密联系，民主集中制经历了曲折历程。

四 民主集中制的完善

党的十二大是在党的十一届三中全会实现了伟大历史转折和总结了拨乱反正经验后召开的，是在改革开放新时期中国共产党召开的第一次重要大会，十二大党章是继七大党章之后党章发展史上的又一个里程碑。在党的组织制度建设方面，总结历史经验和教训，十二大党章第二章第十条规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。从组织制度设计上保证中央的集体领导。党中央只设总书记，不再设主席、副主席。总书记是中央政治局常务委员会委员之一，负责召集政治局会议，召集中央政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。作为党章的重要补充，党的十二大通过了《关于党内政治生活的若干准则》，以党规党法的形式规定了发扬党内民主的基本途径和重点内容，指出了容易损害党内民主的倾向性问题及其处理原则，突出强调了保障党员权利的基本思想和主要做法，是对党的组织建设经验教训的深刻总结。

十三大党章只对十二大党章的部分条文作了修正。为加强集体领导，提出党组织讨论决定重要问题要进行表决。党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》规定：党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。《中国共产党章程部分条文修正案》进一步扩大了党的全国代表大会的职权，增加了三项内容：讨论和决定重大问题；调整和增选中央委员会、中央顾问委员会和中央纪律检查委员会的部分成员；调整和增选中央委员及候补中央委员的数额，不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的五分之一。这些修订有利于改变过去长期存在的把党的权力集中于少数人手中、忽视党的全国代表大会作用的现象。

十四大党章在十二大党章和十三大党章修正案的基础上，对民主集中制作了更充分明细的阐述，指出民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中保证全党行动的一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，党必须集中精力领导经济建设，党必须实行民主的科学的决策，必须在宪法和法律的范围内活动，党必须适应形势的发展和情况的变化，不断改进领导方式和方法提高领导水平。

十五大党章对上次党代会通过的党章关于民主集中制的阐述没作改动。

党的十六大把“三个代表”重要思想写入党章。在党的领导和组织制度建设方面，十六大党章提出党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度。

十七大党章在党内民主方面做出多个首次规定。比如，首次在党章中规定党务公开十七大党章第二章第十条规定：党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。又如，首次规定党的各级代表大会代表实行任期制。再如，首次规定报告工作制度。十七大党章第四章第二十六条规定：党的地方各级委员会在代表大会闭会期间执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。第二十七条规定：党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。党的十六大以来，中央政治局向中央委员会报告工作已经形成制度，地方各级党委在这方面也作了积极探索，在党章作出规定，有利于强化党内监督，发挥党的各级委员会全体会议的作用，进一步从制度上保证党的集体领导。

这一阶段对党章的修订，从民主集中制与群众路线关系等方面丰富了民主集中制的内涵从禁止个人崇拜、总书记制度的设立、党内报告制度的完善、重大问题、重大决策的表决制度方面强化了党的集体领导；从推行党务公开报告制度等方面完善了党内民主，民主集中制不断丰富和发展。

五 民主集中制的新发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强党的全面领导，全面从严治党，坚持党中央的权威和集中统一领导，进一步完善党的领导制度机制。在总结全面从严治党的基础上，习近平总书记提出了一系列加强党的建设的新理念新思想新部署，这些成果在十九大的党章中得到了充分体现，从而推动了民主集中制的新发展。

首先，把习近平新时代中国特色社会主义思想写入党的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，把它同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一起，确立为我们党的指导思想并写入党章总纲，实现了党的指导思想与时俱进。这对于新时代进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想具有重大现实意义和深远历史意义。

其次，在党章总纲论述坚持民主集中制的基本要求中，增写了牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，加强和规范党内政治生活，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态等。上述内容无疑是民主集中制的新发展，尤其是把民主集中制同党内政治文化和党内政治生态有机结合起来，这是民主集中制理论的重要创新。

第三，党章总纲论述坚持从严管党治党的基本要求时，将其内容加以扩展，把坚持民主集中制中的加强组织纪律性，加强对党的领导机关和党员干部特别是主要领导干部的监督的内容纳入从严管党治党的基本要求中。做这样的修改，无疑是突出了加强民主集中制在新时代党的建设总要求中的作用和地位，也与以习近平同志为核心的党中央提出民主集中制是党的最大的制度优势的重要论断相呼应。

这一时期党章的修订，从把习近平在全党和中央的核心地位写入党章，树立“四个意识”、坚定“两个维护”等方面强化党的集中统一和全面领导；从选人用人要德才兼备、以德为先、党的各级领导干部要讲党性重品行作表率、加强对干部的监督完善干部选拔任用制度；从加强党的政治建设、纪律建设净化党内政治生态，适应党的十八大以来全面从严治党的新要求，民主集中制在党的组织运行、政治生活和制度建设中更加科学化、体系化。

六 结 语

中国共产党的百年历史是党领导人民进行社会革命和自我革命的历史，加强党的自身建设是贯穿党的百年历史的一条红线。从百年党史维度看这条红线，民主集中制的形成、完善、发展和再发展是它的最重要内容。中国共产党百年历史有力佐证了民主集中制是我们党的最大的制度优势，在我们踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，为实现第二个百年目标而奋斗过程中，我们应该把民主集中制这个最大的制度优势保持好、运用好、发扬好。