大数据时代基层协商民主的机制创新与推进路径∗

文／袁方成 刘桓宁

一 引言：大数据时代的基层协商民主

习近平总书记指出，协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。[1]其中，基层协商民主是我国民主政治的特有形式，也是推进社会治理现代化的重要手段。当前，科技发展无论在速度、深度或广度上都表现出深刻巨变，以大数据为代表的新一轮技术革命，正对基层协商民主乃至社会治理全领域产生了深远影响。大数据即用一套现代化的软件工具在容许时间内进行内容抓取、管理和处理的数据集合，[2]通常被认为具有量大(volume)、多样(variety)、高速(velocity和真实 (veracity)的“4V”特征。[3]

长期以来，我国基层协商民主以社区、村或企事业为单位展开。伴随我国工业化、城镇化的高速发展，以及行政区划和乡镇建制的调整，基层协商民主的实践要求已发生变化。《中国城乡建设统计年鉴》显示，我国自然村数量由2006年的270.9万下降到2020年的236.3万个。从乡镇数量来看，全国乡镇数已由2003年的3.8万个降到2020年的3.0万个。这意味着，在人口基数保持基本稳定的情况下，传统的“小协商”在特定区域内必将面临“地少人多”的难题。

居住空间变化与技术更新迭代，我国基层协商民主的参与模式亦发生了历史性嬗变。中国互联网络信息中心（CNNIC）公布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民数量为10.07亿，互联网普及率达71.6%。可以说，随着互联网的广泛普及和城乡居民参政议政意识的不断提升，网络已经成为信息传播集散地、舆论生成策源地和思想交锋新场域。在相当广阔范围内，基层协商民主模式已由线下单一式转变为线上线下融合式。在“互联网+”时代下，信息传播呈现几何级数的增长，海量数据已经渗透到包括协商民主在内的诸多行业与领域，成为重要的生产要素。

发展大数据时代的基层协商民主，也是我国当前及今后一个时期的政策指向。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，正式确立“基层协商民主”概念，并对新形势下开展基层协商民主作出具体部署。同年，国务院通过的《关于促进大数据发展的行动纲要》中指出：“要建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步。”[4]党的十八届五中全会提出实施“国家大数据战略”，标志着大数据已经成为当前国家建设的重要领域。在此背景下，如何用大数据技术服务于城乡基层治理，推进基层协商民主的制度化、规范化和程序化，成为社会治理的应有之义。

从实践层面看，大数据时代的基层协商民主建设起步于党的十八大以后，总体处于发展初期。然而，在城镇化率相对领先和数字经济最发达的长三角地区，如杭州、南京、上海等地，已经创新推出基层协商民主的地方实践。对其它地区而言，推进数字经济及数字治理已普遍成为各省区的“一号工程”，既有诸如数字立法协商、地方领导网络留言板等全国性品牌，也有“新湘事成”“皖事通”“赣服通”“壮掌柜”等区域性特色。各级政府通过搭建协商议事平台，居民平等对话、理性表达、民主参政议政的渠道不断拓展，促进了基层协商民主建设与推广。

综上，在行政建制调整、人口结构变迁、城镇化大发展等时代背景下，基于居民利益诉求、数字技术优势、政策法规导向和各地实践经验，纵深推进大数据时代的基层协商民主，成为发展我国社会主义民主政治的本质要求。

二 大数据时代基层协商民主的 技术运用与机制创新

我国基层协商民主不是古希腊时期的原始直接民主，而是制度化的公民会话与审慎决策的民主形态。大数据时代，正是通过运用大数据、互联网、云计算等新一代智能技术，创新议题产生、宣传动员、对话互动、决策落实等机制，从而实现基层协商民主的过程型塑与系统型塑。

（一）议题产生

明确协商议题是开展基层协商民主的前提。过去，协商议题的确立依赖自上而下的实践调查，或自下而上的愿望诉求，或新闻媒体作为“代理人”的社情反馈。随着大数据时代的到来，海量数据已渗透至每一个行业和领域，个体通过“评论”“留言”等渠道的意见表达已经成为重要的协商信息源。管理单位通过运用数据采集、数据预处理和数据存储等技术实现对民意信息的收集，[5]再借助词云分析、聚类分析等工具和手段从协商话语中提炼出最具共性、最为核心的意见与观点，[6]便能“挖”出协商议题。

例如，上海市于2019年7月推出《上海市生活垃圾管理条例》，“垃圾分类”被纳入法治框架。西盈网络舆情监测分析中心借助大数据技术，在同年7月中下旬实现了对政策支持率、垃圾分类占比、政策实施影响、网民情感倾向等信息的快速捕捉，其间发现21.91%的市民对政策表示担忧，特别是城管工作不到位成为社区居民集中反映的问题。基于此，搭建城管人员与社区居民的互动交流平台，提升城市管理工作的规范化和人文化水平，便成为基层协商工作和政策有效落地的重点。

（二）宣传动员

基层协商民主离不开国家基层政权和基层社会之间的有效互动。杜赞奇用“权力的文化网络”来解释中国传统社会的官民互动关系，认为“相互交错的等级组织和非正式相互关系网”构成了联系媒介。[7]除嵌入式国家权力外，传统乡土社会也有一套自身的组织和动员逻辑，即以“己”为中心、根植于人治社会和长老统治基础上的“差序格局”。而随着农业税时代的落幕和城市单位制的解体，传统“群众动员式”的宣传发动机制已很难对多元化治理主体实施广泛而有效的整合。

大数据时代，各地通过覆盖全时空、全领域、全主体的共享数据库建设，实现了宣传工作数据资源的统筹利用，并将信息扩散至社区的每个角落，助力打造政企联合、多方联动、共同参与、整体协同的新时代党的宣传工作新格局。[8]在此基础上，通过打造智能化的宣传载体，灵活运用VR、公众号、直播、漫画等宣传形式，为宣传对象带来全新沉浸式体验，发起大数据活动“总动员”。

（三）对话互动

基层协商的过程，参与者是倾听角色也是言说角色。传统时代，基层协商民主是在实体空间内进行，参与者需要现场对对话内容进行编码和解码，包括表达自身观点、理解他人意见、理性讨论交流等，对参与个体的知识水平、表达技巧、质证策略要求较高。与之不同，大数据时代借助网络语言工具，如微信、Twitter、Facebook等，营造了草根化、扁平化和去中心化的虚拟参与空间。

以二进制运算为核心的数字技术将人与人之间交往信息转变为一系列隐形的二进制代码，形成了四通八达的即时性“连接”，驱动着基层协商情境变异和协商关系变革。[9]从空间上看，协商载体由实体空间发展为虚拟空间。从时间上看，协商的时间选择更加灵活，协商的时限也得到延伸。从协商关系看，协商场域的虚拟化与扁平化模糊了协商主体之间的阶层、年龄性别和知识势差，便于协商主体在数字网络空间实现平等协商与交流。

（四）决策落实

大数据时代，通过建立跨平台和跨区域海量数据之间的某种关联性算法，为决策者准确把握社会实时动态提供了便利。所谓“算法”就是在信息完备基础上对解题方案的完整描述和清晰指令，它在公共服务供给和社会日常管理中已得到广泛推广和运用。例如，某地围绕破解城市公共交通拥堵问题开展基层协商，便可综合当地居民某一时期产生的公交IC数据GPS出行数据和手机信令数据，再通过算法针对城市道路拥堵作具体分析，摸清本地交通拥堵的形成和消解机理，进而合理调整公共交通的线路选择、站点位置等。

协商意见的反馈和协商成果的落实，需要依托精细的社区服务体系。当前，大数据技术依托智慧服务系统，如智慧物业管理平台、智慧社区电商平台、业主服务APP等，为社群提供更加精准化管理与个性化服务。智慧服务就是依托现代化技术手段，自动辨识用户的隐性或显性需求，为用户提供主动、精准、高效安全的服务。与传统社区服务相比，智慧服务的功能由原子化、标准化转向场景化和个性化服务由我问你答的“柜台”模式转变为你问我选的“管家”模式，居民在此场景中即能获得清晰、便捷、简单的交互体验。

总之，将大数据等智能技术有机嵌入基层协商的整个结构体系，通过“技术驱动—数据驱动—场景驱动”，实现了基层协商民主条链式过程和全景式系统的整体性变革，从而能够更敏锐地洞悉议题本质，产生更加准确的决策提供更为个性化、精细化、智能化的服务。

三 大数据时代基层协商民主的 地方实践及其成果

以大数据等智能技术为依托，创新基层协商民主的常态化实现路径，提高城乡基层社会治理能力，是推进我国社会治理现代化的应有之义。当前，以长三角地区为主要代表的基层协商民主的创新实践，如杭州西湖“社区智连线”、南京栖霞“掌上云社区”和上海宝山“社区通”，均取得了阶段性显著成效，为大数据时代基层协商民主的发展和推广打造了经验样板。

（一）杭州西湖：“社区智连线”

浙江杭州数字经济发达，大数据的突破创新和应用落地一直走在全国前列。早在2014年，杭州西湖区政苑社区发挥自身领导干部多、专家教授多、在职党员多的特点，创造性地推出“社区智连线平台”。该平台以“互联网+”公共服务为抓手，通过搭建基层协商的智慧平台，实现了全天候、零距离、个性化的惠民服务，继而拓展至九个街镇。

首先，社区网络员借助平台与居民实时互动，了解民意并及时反馈。居委会、业委会和物业公司将重要的协商事务发布在平台的“智慧政务”版块。社区居民则通过APP或账号登录系统，及时掌握社区的通知、政策、新闻、活动等内容，进行公开讨论和民主决策。在议题确立后，社区将协商活动的时间、内容、场地及与会人数等信息发布在平台，居民则进行网上报名。居民通过线上参与，与居委会、业委会、物业公司、志愿者、社会组织进行密切互动，充分行使知情权、质询权、建议权和监督权。社区则针对居民的差异化诉求，在智连线平台上推出个性化服务功能，诸如养老服务、送药上门、卫生清洁等事项均可实现“一键办理”。与此同时，平台通过全员人口信息库的建立，将社区居民的总人数、年龄分布、参与情况、互动情况等信息全部记录并及时更新，即便是新来的工作人员也能迅速进入工作状态，从而实现居民政审有凭可证、社区访谈有话可说的治理效果。

（二）南京栖霞：“掌上云社区”

南京市栖霞区城乡二元结构突出，外来流动人口众多，随着城市化不断加快，面对全区居民多元化、差异化需求，传统治理方式难以为继。自2016年来，该区党委、政府推出“掌上云社区”治理平台，创造出社区党群协商、居民自治协商、应急事件协商的基层协商民主新模式。目前，“掌上云社区”已全方位覆盖全区120个，涵括“掌上云微社区”1228个，吸纳线上成员24.8万人。

“掌上云社区”依托社区微信群建立，群中嵌入智能机器人“小栖”，承载信息交流、协商议事、智能服务和数据分析等功能。社区居民只需用微信便能随时反映民生难题、邻里纠纷、建言献策、申诉控告等信息，平台后台自动生成10类民意“数据库”，在数据研判基础上形成民生民情动态简报。与此同时，社区协商议事全面突破时空和场地限制，居民随时随地即能与党委政府、社区干部、左右邻里线上互动，社区亦可围绕某一热议议题动员居委会、居民、物业、社工、志愿者、驻区单位、社会组织等共同商讨。针对居民诉求，栖霞区充分发挥党委和政府的资源整合优势、企业的技术优势、社会组织的专业优势，形成“线上—线下”与“网格—网络”的联动式治理格局。新冠肺炎疫情期间，为解决部分街道农产品滞销难题，“掌上云社区”通过群内共商、多方接力等方式，短期之内便迅速链接外部需求，一时间农产品日销可达6万斤以上，有效应对了疫情带来的社会冲击。

（三）上海宝山：“社区通”

自2017年2月起，上海市宝山区全区运用大数据等现代技术，推出了智能治理系统——“社区通”。该系统以微信为平台，为每个小区设立独立二维码，居民扫码、认证后成为用户，上线的“真正的邻居们”，发布的是“真切的邻里事”。自创建以来，覆盖全区557个社区（村），累计逾50万人注册加入，获评2017年度全国社会治理创新实践十佳案例。

“社区通”通过社区公告、议事厅、业委连线等版块的设置，架构起了基层党群之间的全天候沟通桥梁。居民运用微信，先完成实名注册，再自主反馈问题或意见。“社区通”在15小时内对各类问题予以回复和记录，并建立大数据模型对居民点赞、评论等参与数据的分析，实时研判基层工作的重难点。明确议题后，涉及民生服务、社会治理、基层党建的组织、宣传、民政、公安、网格、房管、城管、绿化市容、卫生、司法、农委、工青妇等部门均已对接加入“社区通”，实现“基层导向”的“上下联动”。[10]在此基础上，社区形成决策项目并推动实施。与此同时，“社区通” 针对辖区各类问题或意见建立起分层分类闭环处置机制。例如，2018年“社区通”通过数据分析发现该区庙行镇村（居）民热议20路公交车交通出行问题，区、街镇两级及时联动，推进交通部门精准对接，仅两周之后20路公交车便开通新班次。

基层协商民主的初期实践实现了协商活动的强吸纳性,涵盖了居民、居“两委”、业委会、物业公司、企事业单位、志愿者、社会组织等多元主体，参与人数数以万计。其次，实现了协商过程的高灵活性，信息发布不仅可以通过网格员宣传、新媒体宣传等多种方式实现，且突破了时空制约。再次，实现了服务平台的多面向性，大数据等智能技术的广泛使用，不仅为居民提供个性化服务，也为社区工作人员、基层党委和政府提供了工作上的便利。

四 大数据时代基层协商民主的 突出优势及其价值

大数据时代的基层协商民主，其突出优势在于民意结构、主体关系、信息传播、议事成本和公共服务五大方面有了质的变化，从而搭建起了居民与居民之间、居民与政府之间的信任关系，也为政府部门“把脉问诊”、科学决策、精准施策注入了动力。

（一）民意样本的高度聚合

民意采集是开展基层协商的前提，传统民意收集主要采取抽样方式，收集的信息通常指向特定研究目的，无法全方位、宽领域、深层次地捕捉社情民意。在大数据时代，数据分析不再满足于基于抽样的民意调查。“大数据时代进行抽样分析就像在汽车时代骑马一样……样本即总体。”[11]相较以往的随机抽样或分层抽样，大数据技术利用多个数据库来接收发自客户端的传递信息，实现了民意信息的巨大扩容。例如，武汉市依托“云技术”创建的“网络议政厅”，一次性即可吸纳75万人次参与到“十四五”规划的建言议事活动中，留下1600多条网络留言。从样本民意过渡到到总体民意，意味着协商主体囊括了多方力量，协商结构由官民二分转变为多元融合，协商范围由局部性转变为全域性。

（二）主体关系的平等转换

协商民主是群众路线的制度化表达，它不仅要求社区居民享有身份平等，而且要求全体居民以主体性意识参与协商过程的表达、讨论和决策等环节。部分居民置身于权力、财富声望高度分殊的活动场景之中，通常会伴随主观性的阶层地位认同，阻塞了正常的意见表达和社情沟通。大数据时代的到来，基层协商逐渐由线下协商发展为线上线下相结合模式，社区个体的身份、形象和行为均被符号化、匿名化、模糊化和数字化，很大程度上突破了实体空间中的等级桎梏。如南京栖霞区的“掌上云社区”，已涵括“掌上云微社区”1228个吸纳线上成员24.8万人，居民常态化的“指尖协商”增进了彼此熟知度，破解了多年来社区居民“弱参与”难题。另一方面，个体在虚拟空间获得充分民意表达权利的同时也可以用低成本甚至零成本联合起来，名正言顺地“团购政策”。[12]

（三）协商信息的平等共享

协商过程中，任何行为主体都带有“理性自利人”特征，深刻体现在协商过程的交往策略方面。自下而上看，基层出于“迎上”需要通常对部分信息实行模糊化处理，由此造成信息的不对称。自上而下看，在参与不充分的情况下，地方政府的部分规章制度、建设项目可能难以与居民需求相契合。近年各地接连曝光的“抵制垃圾焚烧厂”“抗议PX项目”等事件与其说是“欺上瞒下”的政企合谋，毋宁说是信息传递不畅或信息失真的结果。相比之下大数据时代的信息资源更趋公开化、共享化与可视化。早在2016年，国家发改委即印发了《关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知》，要求建立健全公共数据的开放制度和共享开放体系。“互联网+政务”模式的建立，使居民能够及时、全面地了解各方信息大大降低了信息不对称风险，促进了协商过程中的诚信体系建设。

（四）公共服务的精准供给

实践中，基层协商民主不再是简单的交流讨论，而是通过一定的载体搭建了居民与政府间深入对话的桥梁。借助互联网和大数据平台，政府部门实现了对民情的测量和民意的沟通，通过增强协商民主后续阶段的差异化与个性化服务水平，提升了居民参与协商的获得感和幸福感。例如，上海市宝山区自2017年2月起推出了数字化智能治理系统——“社区通”，居民用微信反馈问题或意见，“社区通”则在15小时内对各类问题予以回复和记录，并建立大数据模型对居民点赞、评论等参与数据的分析，实时发现基层工作的重难点。

五 大数据时代基层协商民主的 现实挑战与推进路径

随着党和国家加快协商民主建设，基层协商民主程序更加健全、形式更加多样、议题更加丰富，得到了弥散化发展。[13]当然，大数据融入基层协商民主的过程，亦面临技术之困和政治之困的难题。[14]一方面，大数据等智能技术通常只是对于所发生事物的现象进行描述。另一方面，基层协商民主作为上层建筑范畴，其发展限度和效度将同时受到制度基础和社会结构的影响。因此，根本上要处理好两对关系：一是处理好技术与民主的关系，二是协调好多数参与与协商效度的关系。对前者来说，发展协商民主不能局限于技术思维。对后者而言，既要协调大众民主与精英政治之间的张力，又要客观结合一般民众的政治素养和理性程度。

党的十九届五中全会提出，要以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。这意味着，借助数字经济与数字社会优势，促使无数个体的话语表达嵌入公共决策的讨论、产生和实施环节，可发挥社会主义协商民主独特优势。推进大数据时代的基层协商民主，要坚持顶层设计与推进整体实践相结合，坚持中国话语的基础上充分借鉴外部思路和模式，在相关法律、机制、规则、技术不断优化的条件下，通过将智能技术内化于协商活动的诸环节，使平等、理性、自由的公民有效参与公共决策，实现全局性、全民性和全程性的统一。[15]具体路径如下：

其一，优化数字协商的组织结构与体系框架。数据分布的分散性和数据采集的多主体性，决定了基层协商组织架构必须实现由传统科层制下的金字塔型组织结构到协同开放的扁平化组织结构的转变，充分释放数据的生产性功能。长期以来，科层制下的部门壁垒和碎片化管理模式，导致了协商治理过程中的“技术—组织”矛盾对立，形成了地区间或部门的信息壁垒。因此，基层协商民主须结合新一轮党和国家机构改革要求，实现一体化、集约化和扁平化运作，避免因“九龙治水”而导致民意信息重复收集或管理真空。

其二，以适当的行政干预提升协商议事效度。受技术鸿沟的掣肘，数据资本掌握者主导着数字协商民主。而协商渠道的拓宽也容易释放个体表达欲和影响欲的洪流，导致意见容器内充斥着虚无、怪诞、激进、民粹、反智等非理性因素。同时，算法推荐技术的广泛应用又使当前网络空间出现了权力“再中心化”现象，[16]占有信息优势的群体倾向于从事吸引、宣传与游说活动，个体容易束缚在“信息茧房”中而陷入片面的“沉浸式体验”。因此，政府应坚持适当的行政性介入，既要掌握公共信息发布权，逐步消弭“数字鸿沟”；又要规范信息资本市场，及时矫治部分网络意见领袖的失范行为。

其三，提升基层协商的技术监督和隐私保障。数据作为重要的社会治理资源，治理实践中对其运用存在一些突出问题：一是出现“多头采集”和“政出多门”现象；二是数据开放的责权利边界不清，个人信息在数据的收集、输送、储存、流通、交易、利用等环节存在侵权风险。长此以往，可能会导致协商过程中个体的人身信息、工作信息、健康信息、态度意见信息被泄露，不法分子利用信息从事电信诈骗、金融诈骗等违法犯罪案件大量增加。要规避基层协商的“数字利维坦”，须加强《侵权责任法》《个人信息保护法》等法律条文的修缮工作，完善公安、网信和市场监管等多部门联合的组织管理架构，探索政府适度介入与行业自律、企业内部控制有机结合的监管模式，建立健全基层协商的信息保密和监督问责机制。

其四，加强协商民主的人才支撑与要素投入。当前，技术的日新月异，引发了人们对于“专家主导”弊端的担忧，“我们越是依赖专家，权力在民意义上的民主就越少”。[17]当然，这种知识鸿沟并非不可逾越，它可以通过人、财、物、技术等要素的投入和保障来弥补。一方面，要重视基层智库建设，将城乡社区的外部人才引进和本土干部培训相结合。另一方面，基层政府须提升社会购买力度，提高大数据设备亲民化、互动化和协同化水平，建成社区公共、家庭联动、数据交互及可抗风险的智能化硬件终端。