文化产业发展财政支持研究*

张爱军

山东政法学院 山东 济南

一、财政支持对文化产业发展的重要性

1.财政支持对文化产业发展的影响

（1）从文旅部对文化事业的投入力度来看，文化产业的财政投入在逐年增长，覆盖的地区更加广泛。根据文旅部发布的公报，文化产业投入从2011年的40.80亿元增长到2019年的101 亿元，虽然出现先增长后又有所降低的情况，但从整体上看一直保持稳步增长。

（2）从地域方面看，文化事业的财政支持开始向基层倾斜，不仅在总量上呈现出逐年增长的趋势，同时强调地域发展的均衡性。具体表现在，政府开始对县级以下的基层文化产业加大财政投入力度，并逐步向中西部地区倾斜，重视挖掘地域的人文资源，并积极推动向产业化、市场化的方向发展。1995年县以上的财政投入占比73.2%，而地域面积更加广阔的县以下却占比25.8%。到2019年，县以下的文化产业财政占比已经接近甚至赶超县以上。除此之外，文化产业财政支持地域发展平衡还表现在东西部方面。1995年，东部地区占比40.2%，中部地区占比28.6%，西部地区占比24.9%，自东向西逐步递减。但是之后，对西部、中部文化产业的财政支持逐步提升，渐渐超过东部地区。

2.财政支持政策的影响原理

财政投入是文化产业快速发展的重要前提和保障，能够充分反映一个国家的经济水平，以及对文化遗产与文化资源的重视程度。通过对文化产业财税政策的传导系统及影响原理进行分析发现，政府推出的财政支持政策以调整财政收支为工具，改变文化产业所处的外部环境，并作用于影响文化产业发展的内部要素，最后平衡文化产品的供需，从而促进文化产业兴盛。而财政支持政策的影响原理主要体现为以下三点。

（1）规避文化公司运营风险。文化产业发展需要投入大量资金，而且项目运营期长、投资风险高，难以预测收益率及准确把握投资与收益平衡。政府使用财税支持政策为文化公司提供资金，可使文化产业面临的部分风险转移或化解，降低文化产业的风险。

（2）增加文化公司的预期利润。文化公司严格遵守公司生产运营的基础准则，即利润最大化的市场规律，且推动文化公司持续创新的核心要素为收入持续增加。只有在市场认可文化公司推出的新型产品且公司经济效益可观时，公司才会增加投入以拓展生产范畴。财政支持政策对公司经济效益的提升，主要表现为以下两方面：一方面，可显著减少企业的经营成本，无论是直接向文化创新项目投入财政资金，还是为文化公司提供各种税收优惠政策，都有助于降低公司运营成本；另一方面，财政支持政策可有效提高企业的收入。政府可通过财税政策调低文化产品的收入税率，或直接实施针对文化企业的税收减免政策，使市场主体的预期收益增加。

（3）增加社会对文化产品的需求。政府采购具有显著的引导与示范效应，政府可通过财政监督下的采购制度促进社会需求增加，利用政府部门需求形成的文化市场，带动社会其他群体对文化产品需求的增长。此外，对文化公司而言，与政府签订采购合同，可使公司进入低风险的平稳市场，将更多的精力集中于文化产品创新方面。

二、财政支持文化产业发展的不足之处

1.财政支持的力度不足，政策宣传针对性差

尽管与往年相比，各地均通过财政支持政策加大了对文化产业的支持力度，但整体而言，在教育、医疗卫生、社会保障及就业等其他领域的财政投入，远高于对文化产业的投入。通过对比各级政府对文化产业的财政投入情况发现，大型国有企业是财政资金支持的主要对象，导致中小微文化公司的发展资金需求大多被忽视。此外，市级财政普遍存在对文化产业的投入资金偏少、支持中心模糊等问题。国家对文化产业的财政支出主要围绕国有企业，对民营文化企业的扶持较为欠缺，这对实现文化产业的多样性有所制约，对文化产业的市场化进程也会产生相应的影响。

在财政支持政策宣传方面还存在一些不足，只有与政府关系密切的文化企业能够及时获得财政支持，而中小微文化企业获取支持政策信息的途径偏少，无法及时了解各级财政支持的要求、对象及形式，进而难以及时跟上政府对文化产业的规划，失去发展的黄金时机。尽管部分地区建立了有关财政支持的网络平台与微信公众号，并在公共场合投放公益广告，但针对性的重点宣传仍较为匮乏。

2.财政支持缺乏信息互通及有效的考核机制

利用财政政策助力文化产业发展时，主要由文化部门负责挑选需要财政支持的文化项目。文化部门在制定与实施地方文化产业政策时，极易出现政策形式化、创新程度低、机械式模仿等问题，导致财政专项资金的支持项目重复建设情况严重。重复建设情况出现的根本原因，除受文化产业当前所处发展阶段影响外，还受财政资金配置不当的影响，财政部门无法及时获知文化公司或相关项目的完整资料。尽管目前文化公司依赖财政支持，但在财政资金申请的过程中严重缺乏对相关信息的沟通与确认。

此外，尚未建成完善的、针对获得财政支持的文化项目的考核系统。一方面，当前的考核标准过于宽泛。考核者大多为资金扶持项目的负责人，导致考核指标与考核评价表具有极强的主观性，各项指标的比重分数无法真实体现财政支持资金的运用效果。另一方面，部分地区虽将评测程序转交至中介机构负责，但由于中介机构具备的评价权限及所能查阅的项目资料偏少，因而无法获知项目整体状况，降低了考核机制的严谨度与专业水准。

3.配套的税收优惠政策缺失，税收风险扩大

税收风险普遍存在于各行各业中，但由于每个行业所处的发展阶段不同、行业特点不一，其所面临的税收风险也不尽相同。文化产业的税收风险主要表现为文化公司运营过程中违反税收规定，不按时缴纳税款。具体包括因公司偷税漏税被发现后缴纳税金与罚款的亏损，以及由于公司纳税规划错误或税务人员能力过低致使公司收益亏损。

近年来，我国文化产业增长速度快，产业链逐渐完善。税收作为宏观调控的重要工具，对文化产业的发展具有重要影响。但我国尚未健全文化产业税收制度，相关税收政策及税收环境需要完善。尽管部分省市已相继推出文化产业方面的税收减免政策，但在实际操作时出现了诸多问题。部分文化企业受税收减免政策吸引在当地建立企业，但实际并未在该地运营，未参与该地经济发展，导致较多的“空壳公司”形成。此类公司将文化产品的制作成本，在缺少税收优惠政策的实际办公地点核算，但在享有税收优惠政策的地区进行收益核算，以逃避缴纳个人所得税与企业所得税。

三、财政支持文化产业发展的改进建议

1.扩大财政支持规模，加强财政支持宣传力度

由于文化产品市场无法完全依靠自身实现文化产品的供需平衡，极易产生市场失灵问题，因此应进行适当引导。在保证市场占据率的情况下，财政需要主动担起支持文化产业发展的重任，加大财政支持文化产业的力度。政府不仅应保证现有的文化产业财政支持资金不变，同时需要持续拓展财政资金供给渠道。对此，我国财政可借鉴欧美国家相关案例，将彩票收入、特种税收入等纳入文化产业财政支持资金来源。还可以借鉴其他国家的“政府陪同资助”方式，为增加文化产业投资，政府应主动承担投资引导责任，当公司确定投入资金后，政府应与公司一同投资相同产业的相同项目，以吸引更多的资金投入。从我国文化产业角度分析，除了应维持中央及省级财政支持外，还要依据实际情况提高市级财政支持文化产业的资金额度，完善政府引导下的文化产业投资与退出机制。

各级政府部门应针对文化产业实行生产性扶持政策，在推动文化产业进步的同时，需要注意为文化消费者提供适当的优惠补贴，从而推动文化产品消费市场的发展。随着文化产业的不断发展，相关消费将不断增加，推动各类社会资源主动聚集到文化产业中，文化产业中新公司数量将显著上升，产业内部各部门不断向外扩张，促进文化产业范围进一步拓宽。因此，应积极完善消费补贴政策体系，推进其与文化产业、财政支持间的良性互动，建设优秀的产业链循环体系。

以政府信息公开条例为依据，各级财政网站均及时公示了本区域内适用的财政支持政策、支持对象及支持标准等信息，但财政支持政策宣传应增加更多的渠道。例如，市政府应发挥领导作用，收集并分析、解读有关文化产业的财政支持政策。各级政府应借鉴传统媒体、新兴媒体与自媒体在传播信息方面的经验，与媒体建立良好的合作关系，宣传方式应由单向模式转向双向互动模式。

首先，各类媒体应有计划地前往文化产业园区与模范点进行重点宣传，通过拍摄播放宣传影片、开展座谈会等方式向文化企业传播相关财政政策措施。

其次，在对企业进行宣讲时，媒体可对企业采访调查，收集企业对财政支持的真实需求情况，以备后用。

最后，媒体应重视后续的宣传跟踪，保证宣传活动的长期有效性。例如，进行宣传活动时，媒体可分发宣传联络卡片，在卡片上注明财政支持负责人及其联络方式，以便及时解决文化公司在财政支持方面的疑惑与需求。

2.探索多角度评价标准，开发绩效信息管理系统

与其他行业相比，文化产业不仅拥有市场特性，还拥有部分精神特性，同时横跨经济与文化两大领域。因此，政府在对文化产业进行财政支持时既要注意经济效益考核，还要积极构建文化产业的社会效益评价系统，以达成经济与社会效益最优的目标。构建社会效益评价系统时，应将文化产品经营者及消费者等与文化产业相关成员的满意度纳入评估系统。计算方式则应结合量化打分与定性评级两种，确保评估成果的公平公正性，完善财政资金投入流程。

此外，应建立市级财政扶持文化产业活动信息管理网络平台，完成文化项目审核评估立项、财政支持资金绩效考核、项目监察等全过程信息的数据化管理。在细节方面，平台应将各级财政批复通过的项目实施计划书与预算、项目相关财政支持资金与答复、资金发放的入账凭证与支付凭证纳入其中。政府应同时建立财政支持文化公司长期监察评估系统，着重分析大型文化公司纳税额度、中小微型文化公司就业考核标准上升幅度，并以评价结果为依据，随时调整财政支持政策与措施。

3.结合产业发展情况，适当调整税收优惠政策

政府可借助减免税收等政策进行宏观调控，积极引导文化公司规范投资与挑选业务领域，调整文化产业市场结构。政府可对以电视剧为主要业务的文化公司给予所得税税收优惠政策待遇；对电视剧收视率符合要求的公司进行税收奖励；适当降低广播产业电视剧收入的增值税率，推动企业更多地投资经营电视剧业务，带动文化产业业务结构向合理化方向发展。

各级政府应通过借鉴其他地区的经验，并结合本地现实需求，加快推出有关文化产业的各种制片补助、实行准则，并积极打造有利于文化产业发展的财税政策环境。通过组合财政专项资金、国有与社会资金，帮助地方性文化产业投融资机构发展，借助项目补贴与投融资补助、政府资金与基金支持及政府采购等各类方式，帮助建设重要文化项目，构建文化产业大众服务机构，培养新型文化产业业态。

同时，政府不应再使用单一的资金直接补助形式，而应将资金补助与项目效益、产值、税收相融合，吸引更多的资本投入。

此外，政府应不断研究有关文化产业的风险补助、柔性注册、股权投资等多种财政政策扶持方案，增强文化产业的吸引力与凝聚力，帮助文化公司降低经营费用，增加资本投入。