浅析市对区转移支付制度问题及完善建议——以北京市为例

韩 立 汪 旭

北京市中医管理局 北京

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了财政转移支付制度。财政转移支付有效缩小了地区差距，促进各地区均衡协调发展，对地方财力较弱的地区是一种有效的补充，成为解决“不平衡不充分”矛盾的重要手段之一。随着财政改革不断推进，财政转移支付在推进全面预算管理过程中的作用日益突出，提高转移支付管理水平，加大转移支付资金监督考核力度，可有效促进财政均衡目标的实现。本文分析北京市的市对区转移支付中医药项目资金管理现状，总结管理过程中存在的问题，提出完善转移支付制度的相关建议，以实现统筹协调发展，促进中医药事业传承发展。

一、财政转移支付制度概述

目前，中央对地方转移支付体系包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，主要区别在于地方政府是否可以自由支配资金，是否需要完成特定任务。从资金流向来区分，可分为纵向转移支付和横向转移支付。横向转移支付一般会指定资金用途，比如以对口支援形式完成某些特定目标任务。财政转移支付分配方法主要有两种：因素法和项目法。

1.财政转移支付制度发展历程

我国财政转移支付制度实施，随财税体制变化而变化。新中国成立初期，通过全额补助、体制上解、包干上缴等形式，实现中央与地方财政资金流动，但却不是真正意义上的转移支付制度；改革开放以后，中央与地方财政自成一体，也使得各地财政水平差距逐渐显现，为解决相关问题，中央设立“转移支付”制度，采取定额补助、收入分享、专项拨款等方式，加大了对不发达地区、民族地区的支持力度，但因中央财政能力不足，无法实现调节地方财力平衡的目的；而1994年分税制改革实施，充实了中央财政，巩固了中央财权地位，提高了国家对宏观经济的调控能力，不断发挥财政资源的调配作用，逐步实现各地区的教育、交通等基本公共服务均等化的目标。

2.财政转移支付制度存在的问题

随着财政转移支付制度实施，缺乏单独法规、事权与财权划分不清、支付政策存在不确定性、地方财政支出偏向等问题逐渐暴露，财政转移支付制度的优势未得到充分发挥，需要进行深入研究分析，不断完善。

（1）顶层制度设计和约束不足。财政转移支付的最终目标是实现居民均等地享有基本公共服务，也是各级政府统筹区域内平衡发展的重要措施。预算法相关条款确立了转移支付制度的法律地位，对类型、资金分配下达时限等进行了明确规定，是目前关于转移支付较高层级的法律规定。但是现阶段，针对财政转移支付的单独法规尚未颁布，大多数还是以规范性文件的形式对相关制度执行细节进行规定。财政转移支付是一种政策工具，顶层制度设计的欠缺影响了财政转移支付制度的效用，需要更高层级的单独法规来完善财政转移支付制度。

（2）财政事权和支出责任划分不清。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》颁布实施，对改革的必要性、原则、主要内容等提出了总体要求。但我国行政管理层级相对复杂，各级政府财政事权和支出责任难以厘清。有资金分配权的职能部门往往以本行业、领域的重点工作任务等作为转移支付依据，利用资金完成相关工作任务。虽然相关部门出台了财政事权和支出责任划分的相关文件，但在具体任务中权责关系很难划分清晰。尤其是共同承担事权时，下达资金不足以完成任务，而地方政府难以补足资金缺口，导致落实任务积极性不高。

（3）分配方式有待完善。近些年，采取项目法分配资金的方式存在一些问题，出现资金向项目实施效果明显、经济实力较强的地区流动的现象，造成不平衡问题。部分专家学者建议采取因素法分配转移支付资金，但在因素选取上观点不一，因素主要包括人口、经济、公平、绩效、任务等，各自分配的比重多有不同。在分配资金的同时，根据事权划分下达任务，要求地方完成相关工作。因素法在一定程度上缓解了项目法的一些问题，有助于调动地方政府部门的积极性。在完成任务的前提下，地方政府部门可以自主分配资金，结余资金还可以安排到其他项目。但是在因素选取上缺乏科学性，任务下达缺乏全面考虑，时间上也有迟滞问题，造成实施效果不佳。例如，单纯以任务数量作为分配依据，而不考虑实际任务所需要的资金量，造成部分地区的资金缺口较大。而任务下达往往相对滞后，导致资金使用效益不佳。

二、北京市中医药项目转移支付现状

近几年，随着医药卫生体制改革进一步推进，中医药事业发展不容忽视。随着中医药事业发展的投入逐年增加，利用好财政资金尤为重要。2016年《北京市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见》正式出台，该市转移支付中医药项目按照文件要求，依据本市中医药发展规划来安排资金，不断推进全市中医药事业协同发展。

1.预算资金安排

每年编制下年度预算时，市对区转移支付中医药项目资金按不低于当年转移支付额度总量的80%安排预算，并提前下达各区，保证年初预算批复后资金及时到位。剩余20%资金按照上年区域评价结果分配资金，各区可根据本区当年实际情况自行安排中医药项目。市级中医药主管部门依据国家及本市关于中医药发展规划内容设立项目，主要在中医各类人才培养、治未病、健康养老、中医药文化宣传、基层名老中医工作室建设等方面持续投入。

2.项目资金分配

该市转移支付中医药项目全部为一般性转移支付，资金主要采用项目法分配，具体金额主要根据项目方案内容，按标准测算而定。项目实施单位以遴选考核为主，或通过承担特定工作任务等方式确定，补助方法和标准尚未统一。在预算资金下达的同时印发具体项目实施方案及要求，各区按照文件内容开展项目，接受相关督导考核。

3.项目督导考核

近几年，由于区域绩效评价体系尚未完善，剩余20%的资金在当年根据全市任务情况，按项目法下达各区，并印发相应配套文件。在项目实施过程中，采取委托第三方、召开协调会、实地参加项目实施等方式对项目进行督导，及时发现问题，并协调解决执行过程中的困难。项目完成后，一般采取抽查方式进行检查及成果评价，或项目单位上报总结报告。各区在下一年度将上一年度项目资金使用情况向市级中医药主管部门备案。

三、北京市的市对区转移支付制度问题

1.财政转移支付制度不完善

在制度上，出台了《北京市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见》等政策文件，但政府各职能部门大多未形成各行业具体的财政转移支付管理办法，造成财政转移支付资金分配时具体实施目标不够明确，分配随意性较大，缺乏监督问责机制。从近两年的市对区转移支付中医药项目来看，每年财政转移支付项目约20 个，项目数多、金额小，且执行效果较差，各区持续发展动力不足，这些问题与缺乏整体制度体系建设有关。

2.资金分配机制不健全

2016年中央转移支付中医药项目分配开始从项目法转向因素法，明确所有项目原则上不再指定具体的项目承担单位和具体金额，主要分配因素依次是财力、人口、服务量、特殊事项和绩效。近几年为提高资金使用效率，逐步加大绩效考核结果因素的比例。北京市的财政转移支付中医药项目大多数使用项目法，资金分配方式单一，造成各区资金支配灵活性不足，积极性不高。且市区两级事权不清晰，部分项目资金重叠，而部分项目资金不足，资金利用率不高。

3.资金执行率低

近两年，由于财政转移支付制度改革尚在推进中，部分资金在年中才能实际拨付到具体项目单位。由于资金到位时间较晚，配套文件出台滞后，没有与本地区财力安排有效衔接。部分项目启动延后，造成资金支出进度与项目实施时间不匹配，当年结余资金较多。部分单位为了不影响项目实施，资金到位前已开展工作，资金下达后未能及时进行资金归垫，同样形成了资金结余。还有部分单位由于对财政转移支付资金管理制度不够了解，财务管理水平不高，出现项目任务完成却未使用资金的现象。

4.执行过程中监督不到位

预算执行监督是预算管理中的薄弱环节，尤其是财政转移支付资金。财政转移支付资金量大、项目数多、资金分散，造成项目过程中的动态监控难以实现。转移支付中医药项目在实施过程中，采取委托第三方机构、报送总结自查报告等督导方式，可反映项目存在的部分问题，但无法充分反映项目的整体成效，不能为项目整体规划提供有力依据。另外，在项目实施过程中出现方案调整、人员变更后，各区报本级财政部门即可完成预算调整，但未向市级中医药主管部门履行调整预算相关程序。

5.绩效激励机制尚未建立

自2016年起，中央转移支付中医药项目资金绩效评价工作逐步常态化。全国各省市项目实施单位，通过统一的绩效评价网络平台开展绩效自评。自评结束后，国家中医药管理局采取以各省为主体，向专家考评组现场汇报项目情况的形式，实现项目绩效评价全覆盖。目前，北京市尚未建立具体的财政转移支付项目绩效评价工作机制，财政转移支付中医药项目也未开展绩效评价相关工作。

四、完善财政转移支付的相关建议

1.建立完善的财政转移支付法律体系

财政转移支付制度无疑是财政分税制改革的重要手段，也是财政管理制度的重要内容。根据社会经济发展需求及财税改革要求，借鉴国际先进经验，尽快形成完善的与财政转移支付制度相关的法律法规，明确各级政府部门的事权，赋予其相应的法律地位，地方可根据法律法规内容完善规章制度，有效指导财政转移支付制度落地实施。以德国为例，对联邦、州、地方三级政府基本事权划分进行了明确界定，三级政府间事权划分有一定交叉，但各自的事权范围明确。在法律中明确事权划分是建立财政转移支付制度的基础，北京市的市对区转移支付中医药项目需要按照国家要求，尽快制定市区两级财政事权和支出责任划分方案，以及财政转移支付资金管理办法等制度，为财政转移支付资金管理提供制度保障。

2.科学有效分配资金

随着国家治理现代化建设推进，“放管服”政策进一步落实，需要逐渐采用因素法分配机制，以调动地方积极性。对于国家或市级重点项目，因属于重点领域、目标明确、关注度高，可采取项目法安排。对于长期持续改进提升项目、发展战略规划项目等，可采用因素法进行资金分配。因素法可以有效降低分配标准及额度确定中的人为因素干扰，提高资金分配的科学性、公平性、合理性。因素法中对于因素的确定，需要考虑区域发展目标、实际人均财力、资源概况及绩效等因素，科学、合理测算各因素比重。因此按照不同的项目属性、类别、对象，采用项目法和因素法相结合的方式进行资金分配，既能保障各地按照整体发展目标完成重点任务，又能充分调动基层积极性。

3.利用信息化手段实现全过程监督

预算执行监督考核是实施全面预算绩效管理的重要手段，加大监督考核力度可以有效促进项目实施，保证资金的有效利用。部分基层单位反映接受不同层级、不同类别的监督检查较多，为减轻基层负担，可充分利用网络信息化手段，动态监控项目开展情况。基层单位可通过网络定期填报项目开展情况，结合不定期现场实地抽查，及时发现项目实施过程中的问题，纠正预算执行过程中的偏差，督促基层单位开展工作。目前，中央转移支付中医药项目绩效评价已通过信息化手段实现，各地方可充分借助已有平台，扩充平台使用内容。

4.建立项目绩效评价体系

随着现代财政制度的建立及相关管理要求，项目绩效评价越来越受到各级政府的重视。评价结果应用于预算安排及审计监督检查工作中，有利于了解项目执行情况。为促进全市中医药事业长期发展，应加强中医药发展整体评价，从人才、特色服务、传承、改革推进等方面进行评价，财政转移支付项目绩效评价作为整体评价的一部分要加快落实。每年根据相关指标评价中医药发展成效，避免多部门重复检查督导。考核结果将作为财政转移支付资金的分配因素，并逐步加大绩效因素所占比例，激发各地发展中医药事业的积极性。