新形势下高校校内预算绩效管理研究

高 欢

中国地质大学（北京） 北京

一、引言

近年来国家财政收入增速放缓，在教育部2020年部门预算“二上”培训会上，教育部向直属高校和事业单位传达了“过紧日子”政策要求，高校应压减一般性支出，坚决取消一切不必要的项目支出，规范预算执行和加强资金统筹使用。财政拨款收入增长有限、学费收费标准调整困难、社会筹资渠道受限，高校需要解决的是如何在有限的财力之下优化资源配置，提高资金使用效益。

在深化财税体制改革、建立现代财政制度的背景下，2018年9月发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，意见指出用3～5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理，将是当前和今后一段时期财政预算工作的重点。财政部门建立了财政专项事前评审制度，审减率过高将影响下年预算安排；对预算执行进度和绩效目标实行过程实行双监控；通过自评与他评相结合，对于未达到序时进度或绩效评价差的单位将扣减下年预算额度，这些举措都对高校的资源配置能力提出了更高的要求，预算绩效管理全面推广刻不容缓。

二、高校校内预算概述

高校校内预算区别于部门预算，部门预算是校内预算的基础和方向，校内预算是部门预算的细化和分解，是对学校已有资源的具体分配。部门预算立足于全局，对高校整体收入支出进行综合规划，校内预算是学校根据可支配收入，结合实际工作需要进行的细化安排。这里的可支配收入主要是指学校总收入扣除财政专项、科研经费、非同级财政拨款收入等有专门用途的资金后的收入，包括财政基本拨款收入、教育事业收入和学校其他自筹收入。校内预算的支出构成包括人员经费、日常运行和专项业务费，其中专项业务费分为：教学、人才培养、学科建设、科学研究、人才培养、实验室、维修建设等经费。校内预算占部门预算的比重较大，以Z校预算支出为例，近三年校内预算支出占部门预算总支出比例均在63%以上。从资金量来看，校内预算对高校来说举足轻重，校内预算的绩效管理显得尤为重要。

目前，部门预算基本支出停留在按照支出功能分类和支出经济分类细化上，没有强制要求对其进行绩效评价。而校内预算则是由各职能部门和学院在年底时根据工作计划申请下年的经费预算，学校层面对经费需求进行汇总后，根据学校的总体经费情况和工作重点，对这部分经费以项目的形式分解落实到各个职能部门和学院，分解落实的过程就是学校资源配置的过程，因此，强化高校校内预算管理和预算绩效管理能够保证高校经费支出的规范性、必要性、合理性和有效性，从而提高学校的资金使用效益。

三、高校校内预算绩效管理的现状及难点问题

根据全面实施预算绩效管理的要求，预算绩效管理不仅包括财政资金，还包括非财政资金，不仅注重预算支出绩效，也要兼顾预算收入绩效、相关项目的绩效。然而当前高校预算绩效管理的广度和深度都不足：广度上，部分高校预算绩效管理仍停留在财政专项上，未将校内预算项目和预算收入纳入预算绩效管理，或是将部分校内预算项目纳入预算绩效管理试点；深度上，各高校虽已初步建立起预算绩效管理体系，包括绩效目标设定、预算执行进度和年中绩效监控、年终绩效报告的编制，而绩效指标选取则尽量简化，绩效评价的结果利用也存在不足，预算绩效管理流于形式。

1.绩效管理意识薄弱，缺乏整体支出绩效目标

当前，不同高校对于预算绩效管理的认识程度不一样，大部分仍处于完成上级主管部门管理任务的层面。同一所高校，从校级管理层到一线部门的财务经手人或预算员的认识程度也不一样，普遍存在绩效意识不足的情况。校级管理层绩效意识薄弱，学校缺乏整体支出绩效目标，而整体支出绩效目标的设定应立足于学校的长期发展规划和整体布局，结合自身的发展特点，多维度综合反映学校的总体绩效情况，对学校绩效管理的具体工作起到指导作用；各部门负责人在具体实施过程中参与度不高，认为绩效管理是财务部门的职责和任务，与具体业务部门关系不大；财务经手人或预算员认为绩效管理增加了新的任务，存在不满和抵触情绪，或者根据工作经验先入为主，认为预算不可避免地与实际工作存在偏差，当实际工作与预算发生差异，需要进行预算和绩效目标调整时，加深了对预算工作的质疑。

2.组织机构不完善，人员配备不足

高校校内预算经费支出种类繁多，然而普遍缺乏专门的预算绩效管理机构来统筹管理。大部分高校的预算绩效管理依托于财务部门，然而财务部门与各职能业务部门属于平级单位，组织机构缺乏学校管理层的参与，在绩效管理上推动力度较弱。组织机构不完善，人员配备也难以齐全。以Z大学为例，每年校内预算申报涉及项目300 多个，300 多份项目申报书和绩效目标申报表，仅由一个财务人员管理整个校内预算的申报过程，工作人员需要挨个对项目立项的必要性、可行性，以及绩效目标和指标的合理性、可操作性进行审核，导致审核工作的质量难以保证。组织机构和人员配备的问题不解决，很难全面、深入地开展校内预算绩效管理工作。

3.绩效目标和指标值的科学设定困难

高校属于公益二类事业单位，其核心职能是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承及国际合作交流，对于产出质量和经济社会效益的量化比较困难，量化过程中定性指标过多，定量指标较少，定性指标不具备可衡量性，或者指标过于宽泛；另外，学生培养是按照学年计算，从当年9月至来年9月为一个周期，而预算年度通常为一个自然年度，两者的差异增加了指标值的设定难度。指标值的设定需要较强的专业能力作为支撑，学校缺乏专业的人才对合理性进行审核。

4.管理过程监控和评价结果应用难

高校经费无论是财政专项经费还是校内预算经费，预算绩效管理基本都停留在打分和总结报告环节，各部门虽然都能按时提交打分表和总结报告，但是由于绩效指标体系不健全，信息系统不完善，校内预算涉及的项目较多，工作量大，汇总难度大，导致绩效过程监控困难。绩效评价结果应用阻力较大，每年评价工作完成之后不了了之，结果应用难以落到实处，没有发挥激励作用。

四、高校校内预算绩效管理的优化建议

1.提高认识，增强绩效意识，完善制度建设

上级主管部门或财政部门以重要文件的形式强化绩效管理的重要性，将绩效管理工作的落实程度和绩效评价的结果与干部任命直接挂钩。增强校级管理层的绩效管理意识，有助于自上而下地推动绩效管理工作。加强绩效管理培训组织工作，让高校各层级工作人员充分理解绩效管理的背景、具体实施流程、重要作用，从而将绩效管理融入具体业务的方方面面。

2.成立预算绩效管理委员会及相关工作机构，加强部门间信息沟通

组织上，仅靠财务部门难以完成，一是精力不足，二是懂财务不懂业务。工作推进需要部门之间联动，工作机构成员可以从各部门选拔，根据绩效管理的工作流程安排工作人员的具体工作，提前与业务部门洽商好人员调离的期限，让业务部门做好充分准备，不影响部门的正常工作。沟通好选拔人员的调度，加强财务与各个部门之间的信息沟通和信息对接，最大限度实现财务与业务的融合。

3.先试点，再逐步铺开全面推进

校内预算绩效管理要想全面推开，来自学校各个部门的阻力会比较大，因此高校可以先选取核心部门的校内专项进行试点，对试点的项目按照预算绩效评价的全过程管理，从项目绩效目标、绩效指标和绩效指标值的设置、绩效监控、绩效评价和结果应用一一推进。通过试点，总结实施过程中遇到的问题，完善足应对方案，实现以点带面。

4.在制度完善的基础上建立绩效评价指标体系

不同高校的办学条件不同，发展规模和目标不同，整体层面的绩效指标设置重点不同，评价方向不同；不同的经费类型建设的内容不同，使用的评价体系和标准也不同，因此不能千篇一律地套用一套固定的指标。按照学校的总体发展目标和职能部门结构，建立起学校整体层面的绩效指标框架，然后在框架内考虑关键绩效指标、学校业务类型和职能类型，各部门定额运行经费不单独评价，可纳入部门层面的绩效考核，校内专项业务费按照业务类型分别设定一套财务指标与非财务指标、定性指标与定量指标相结合的绩效指标体系；绩效目标值的设定可以参考历史标准、计划标准，或是以在调研同类高校基础上形成的同行业平均水平为标准；指标权重或分值的设置可以参考财政专项。另外，指标体系不可一成不变，应随着学校的发展进行调整。

5.借助信息化手段和第三方中介机构，弥补自身不足

开发预算绩效管理系统或升级预算管理信息系统，将项目绩效申报、绩效监控和评价的流程嵌入预算管理过程，实现预算管理与绩效管理有机融合。出于成本效益考虑，预算绩效管理系统可与部门预算系统结合，由教育部等主管部门牵头开发，或者升级各高校的预算管理系统，将绩效管理融入预算管理的过程。通过信息化的辅助手段，不仅能简化绩效监控和评价工作、动态监控经费的执行过程，还能节约人力资源。另外在学校资源有限的情况下，绩效指标体系的构建、绩效评价也可以委托具有专业团队和客观视角的第三方中介机构。在中介机构与各职能部门充分沟通的基础上，结合学校特点，建立起一套适用于自身的绩效指标体系，同时也可对各部门的年度绩效自评结果进行专业的评价。

6.加强评价结果应用，发挥绩效激励和约束作用

对于校内预算项目执行效果差、绩效评价低的项目，应约谈责任人，督促整改，将上一年的绩效评价结果作为下一年度校内预算安排的参考，适当压减下一年的预算额度；绩效评价结果与干部任用挂钩；同时，学校可以从校内预算中安排一部分绩效激励经费，对于执行效果好、绩效评价高的项目负责人和经办人予以奖励，充分发挥绩效的激励作用。

五、结论及展望

综上所述，高校校内预算绩效管理任重而道远，不能一蹴而就，需要财政部及主管部门高屋建瓴，学校各级领导和全体职能部门、院系的共同参与，充分发挥主观能动性，增强绩效意识、完善组织结构、加强人员配备、升级管理信息系统、建立绩效评价指标体系，积极克服预算绩效管理实施过程中遇到的难点问题，通过以点带面，逐步加强对校内预算资金的监管和考核，不断优化高校资源配置，提高资金使用效益和人才培养质量，从而为建设世界一流大学、一流学科提供支持。