行政事业单位实施全面预算绩效管理研究

刘伟伟

青岛市市北区教育和体育事业保障中心 山东 青岛

一、引言

近年来，行政事业单位各项工作要求逐渐提高，预算绩效管理工作逐渐引起社会各界的重视，预算绩效管理的工作模式也愈发成熟。预算绩效管理，顾名思义，即以预算为手段，以绩效考核为目的，实施一系列管理，是把预算管理方法和绩效理念进行融合的一种创新管理模式。目前，我国很多行政事业单位都已开展或尝试开展了预算绩效管理工作，并取得了一些成效。

二、行政事业单位全面预算绩效管理的积极意义

全面预算绩效管理是行政事业单位的一种新的管理模式，通过对各种业务活动的分析和预判，进行合理的管控，具体包括预算分析、预算调控、预算编制等多个环节。通过这些措施的落实，能够有效提升行政事业单位预算绩效管理水平，有效完善单位的预算管理工作，以实现资源的合理利用，其积极意义主要有以下几个方面。

一是有利于提高行政事业单位预算的科学性。现阶段，部分行政事业单位的预算管理工作较为薄弱，在这种情况下，预算编制和预算执行存在一些问题，不利于行政事业单位各项工作的有效开展。因此，开展预算绩效管理可以有效地解决这些问题，通过完善预算绩效管理制度，加大预算绩效管理力度，可以有效避免财务工作过程中的常见问题，有助于提升行政事业单位财务管理的科学性和有效性，使得其每一笔支出都能够得到更加严格的监控。

二是能够提升行政事业单位资金的利用效率。我国大部分行政事业单位的收入来源主要是财政拨款，通过使用财政资金开展各项业务活动。行政事业单位的预算绩效管理，与财政拨款数量乃至国库支出情况都存在较为密切的联系。基于此，预算绩效管理可以促进行政事业单位按照国家政策相关要求，积极落实好预算管理工作，贴合单位实际的资金需求，避免出现资金不足或者资金大量结余的情况，从而提升资金的使用效率。

三、行政事业单位全面预算绩效管理存在的问题

1.对全面预算绩效管理认知不足

全面预算绩效管理是以全面预算管理为基础，不分金额大小，针对每笔资金或每项业务支出进行绩效评价，从而促进预算精细化管理。现阶段，虽然人们对全面预算绩效管理这一概念已不陌生，但是很多行政事业单位的工作人员对相关理念的认识还不够深入，也没有将绩效管理理念和方法运用到具体的预算管理工作中。在行政事业单位内部，很多工作人员认为每笔资金或每项业务支出是财务部门考虑的事情，这只是一项财务工作，因此并没有积极参与预算绩效管理工作，导致在预算绩效管理过程中，各部门的协调配合程度不高，预算绩效管理工作难以落实到位。

另外，工作人员更为关心自己的费用能否顺利报销，对于预算绩效管理工作的关心和重视程度不够，工作积极性有待提高。不仅如此，在行政事业单位内部，一直存在着“重结果，轻过程；重支出，轻绩效”的现象，工作人员往往没有将预算绩效管理放在重要位置，不利于行政事业单位全面预算绩效管理工作的实施。

2.预算绩效指标的细化与量化存在困难

在预算绩效管理过程中，预算绩效指标设计是一项非常重要的工作，是后续预算绩效管理开展的准则和方向。而且，相关指标的细化和量化也将直接影响工作结果和效果。虽然很多行政事业单位都在积极推行全面预算绩效管理，但是在预算绩效指标的量化与细化方面，方法还比较单一，细化和量化的程度还有一定的提升空间。预算绩效指标的细化和量化不足，不仅不利于贯彻全面预算绩效管理的要求，也制约了各项业务活动的顺利开展。

实际上，预算绩效管理除了要全面反映预算管理状况之外，还需要充分反映单位资金的使用和配置情况，通过精确的数据信息反映出单位内部各项活动经费支出的情况，以实现资金有效使用、单位决策顺利落实。但是由于预算绩效指标无法有效细化和量化，使得预算绩效管理工作的有效性大打折扣，预算绩效管理相关信息的真实性和有效性有待考量，预算绩效评价结果也往往不具备参考价值。

3.全面预算绩效管理指标体系缺乏针对性

目前，分析行政事业单位全面预算绩效管理实施现状不难发现，很多单位的全面预算绩效管理指标体系在实际运用的过程中，针对性还比较欠缺，并不能真正适应单位现有的工作要求，还需要进一步改善与提高。

全面预算绩效管理并不是一项单独的管理工作，而需要行政事业单位多部门共同协作。然而，在预算管理工作过程中，出现了预算绩效管理指标与实际工作不契合和不适用的情况，各部门员工之间也不能相互配合，难以有效落实相关工作。在很多单位内部，全面预算绩效管理工作更是成了财务部门的一项例行工作，其他部门员工的积极性难以调动起来，实施情况和效果可想而知。

4.缺乏全面预算绩效管理的专业人才

目前，很多行政事业单位在全面预算绩效管理工作中，都是由财务人员兼任或者专职负责，人员考核和岗位要求也不是非常严格，缺乏一定的规范性。在这些人员中，真正既懂得全面预算管理，又熟悉绩效管理和考核的人员相对较少；有的员工甚至不是财务专业对口人员，对财务管理知识还较为陌生。专业人才的缺乏，以及工作人员相应知识的匮乏，导致预算绩效管理流程并不符合相应规范，执行过程也不够严谨，全面预算绩效管理无法满足行政事业单位的发展需求。

比如，预算编制阶段存在随意现象，也没有按照“三上三下”的流程进行编制，不完全符合相关编制要求，致使预算编制内容不够科学、规范。在绩效目标的制定阶段，也可能存在论证不充分的现象，导致绩效目标偏离业务工作需求。在预算执行阶段，可能缺乏有效的事中监督与控制，对预算绩效管理的投入力度不够大，监管力度薄弱，难以实行有效的、全面的监督，导致全面预算绩效管理浮在表面。

5.预算管理与绩效评价的衔接有待加强

当前，很多行政事业单位还存在预算管理与绩效评价相脱节的现象，致使预算绩效管理工作难以有效落实，这主要表现在两个方面。

第一，部分行政事业单位预算管理工作，基本与财政资金挂钩，由于对预算资金的管理意识较强，资金的使用有着较为严格的审批控制，这反而造成部分行政事业单位对绩效评价工作认识不足，认为绩效评价是另外一种形式的约束或控制，既然已经有了预算控制管理，就没有太关注绩效评价工作。因而，人为造成两种控制手段相脱节，没有建立相应的联系；绩效评价结果反馈出的问题，难以运用到预算管理工作中，预算管理难以持续改善。

第二，部分行政事业单位对绩效评价的作用较为了解，但在实际执行过程中，预算管理和绩效评价分属不同的职能部门，又由不同的分管领导负责，部门负责人之间常常无法达成一致，部门和员工之间也同样缺乏科学有效的沟通与合作。所以，在将两种控制手段进行结合时，难以发挥两者的相互促进作用，也很难产生“1+1 ＞2”的效果。同时，由于缺乏合理协作，预算绩效管理并不能产生积极正向的激励作用，反而使预算控制的重心产生了偏差，偏离了既定的预算管理目标。

四、行政事业单位全面预算绩效管理的完善建议

1.提高对全面预算绩效管理的认知

目前，虽然人们对全面预算绩效管理这一概念已不陌生，但是很多行政事业单位对这项工作的认知还有待提高，预算绩效管理理念还较为薄弱。在行政事业单位内部，许多工作人员都认为全面预算绩效管理仅是一项财务管理工作，这种认识误区严重影响了管理效率与效果。

对此，行政事业单位应首先加强管理人员及相关工作人员对全面预算绩效管理的正确认识，尤其是管理者要加强重视，这样才能推进全面预算绩效管理工作。其次，行政事业单位可以围绕全面预算绩效管理，组织单位各部门和全体工作人员积极参与相关知识学习和培训，从业务工作需求出发，加强员工的预算绩效管理实际操作能力。另外，行政事业单位应在全面预算绩效管理实施之前，围绕单位发展规划和各部门业务需求制定工作方案，而不是简单照搬其他单位的全面预算绩效管理制度，这样才能更适应也更满足本单位需求，确保行政事业单位各项管理工作的顺利开展。

2.对全面预算绩效管理的指标进行细化与量化

在预算管理中，预算绩效指标设计是一项非常重要的工作。而且，对于后续的预算绩效管理工作开展具有指导作用，具体指标的细化和量化也将直接影响管理结果和效果。虽然很多行政事业单位都在积极推行全面预算绩效管理，但是预算绩效指标的量化与细化的方法还相对单一。

对此，行政事业单位在预算绩效管理指标的具体量化过程中，应当摒弃传统的预算绩效管理方法，学习和借鉴其他单位的先进经验和做法；还可以借助与参考往期数据，通过对往期数据的详细分析与对比，进一步明确资源消耗的主要环节，然后设置相应的考核指标，不断提升资金、资源使用效率。着重分析业务活动支出和重大项目支出，加强对各个环节的管理和控制，记录好相关数据内容，通过分析相关数据内容，明确各项业务的成本效益及优化途径，为后续细化和量化预算绩效指标提供支持。

3.不断完善全面预算绩效管理流程

行政事业单位想要全面提升预算绩效管理水平，还应从管理流程入手，创造良好的实施条件和氛围，这样才有利于预算绩效管理工作的顺利开展。

首先，加强对单位全体工作人员的培训，让大家都重视全面预算绩效管理工作，熟悉工作流程和考核办法，发挥正向激励作用，鼓励全体工作人员参与全面预算绩效管理工作，从而建设良好的工作环境。

其次，全面预算绩效管理体系应透明公允。无论是绩效考核指标内容，还是考核办法、具体计算过程、考核结果等，都应该进行公示，增强信息透明度，使每位员工都了解整个工作流程和细节，对于自己的考核结果也能够清晰明了，知道自己工作中存在哪些不足，从而根据绩效考核结果来进行调整和改善，这样才能发挥全面预算绩效管理工作的积极作用。

最后，全面预算绩效管理指标体系不是一成不变的，行政事业单位应定期结合单位内外部环境和规划，尤其是结合重大变动情况，对预算绩效指标进行调整与完善。另外，全面预算绩效管理体系还要根据政策和市场经济形势及时优化，保证整个指标体系与单位运营相互匹配。

4.加强绩效评价与预算管理的有效衔接

当前，很多行政事业单位没有将预算管理和绩效管理进行有效结合，二者的衔接有待加强。对此，行政事业单位要想提高全面预算绩效管理水平，还应积极转变工作思路，主动学习先进的管理理念和管理方法，将预算管理和绩效管理有效融合。

在绩效管理过程中加强预算管理力度，在预算管理中加强对绩效指标的考核，同时适当调整绩效考评的打分比重，以进一步加强绩效评价和预算管理之间的密切联系，确保单位预算绩效管理工作的顺利开展，整体提升行政事业单位的服务水平。

五、结语

当前阶段，实施全面预算绩效管理是我国深化行政事业单位体制改革、建立健全财政制度的一项重要举措。对行政事业单位而言，有效的全面预算绩效管理不仅能够提高财政资金使用效率和效益，还能有效增强行政事业单位政务公信力和执行力。然而纵观行政事业单位全面预算绩效管理的实施现状，不难发现很多单位的实施效果并不佳。比如，很多行政事业单位管理者及相关人员对全面预算绩效管理认识不足，全面预算绩效管理指标的细化与量化存在一定困难，指标体系整体上缺乏时效性，缺乏全面预算绩效管理的专业性人才，全面预算管理与绩效评价的衔接性有待提高。对此，笔者认为，我国行政事业单位应从以下几方面着手：第一，进一步提高对全面预算绩效管理的认知；第二，对全面预算绩效管理的指标进行细化与量化；第三，对全面预算绩效管理的框架结构不断完善；第四，加强绩效评价与预算管理的有效衔接。唯有如此，才能真正提高行政事业单位全面预算绩效管理的水平和执行效果。