关于推进新时期地质勘查要素市场化改革的思考

张志敏，靳贝贝，袁国华，黄贤营

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

党的十九大报告将要素市场化配置与完善产权制度并列，两者共同成为中国特色社会主义市场经济体制改革的重点。2020年出台的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步重申了要素市场化配置的改革要求。地质勘查市场具有鲜明的中国特色社会主义特征，其特殊性表现为从计划经济体制时期诞生的独特运行机制和管理体制，到改革开放时期市场力量的引入，再到事业单位分类改革的“事企”分离，地勘管理体制一直处于变革中，戴事业帽子走企业路子的独特运营方式也使得其要素市场呈现出中国特色社会主义经济体制下特有的改革特征。

1 新中国成立以来地质勘查要素市场化改革历程与进展

新中国成立以来，我国地质工作体制经历了计划经济时期—体制调整转换时期—适应社会主义市场经济时期—新时代中国特色社会主义市场经济时期四个阶段，初步建立了与中国特色社会主义市场经济相适应的体制机制。第一阶段为计划经济主导期（1950—1978年）：从1950年，国家成立“一会、一局、二所”地质工作建制。此阶段地质工作连同其所使用的生产要素即劳动力、劳动资料、劳动对象，地勘资金全部由国家统一配置，充分体现了高度集中统一的计划经济体制，这种经济体制下要素市场配置的主要方式是国家需要，政府主导。第二阶段为体制调整转换期（1979—1998年）：自1978年党的十一届三中全会作出把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，1979年，国家地质总局恢复地质部，到1987年《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》，进一步明确了地质勘查要素改革的方向。此阶段企业这一组织形式的出现，使得市场力量被引入地质勘查要素配置中，政府计划调配资源的管理方式开始出现转变。第三阶段为适应社会主义市场经济期（1999—2012年）：从1999年《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》要求实行政企（事）分开，到2006年《国务院关于加强地质工作的决定》，拉开了地质勘查要素市场化改革的大幕。至此地质工作两级管理体制框架开始建立，适应社会主义市场经济的地质勘查要素市场开始形成。第四阶段为新时代坚持和发展中国特色社会主义市场经济时期（2013年至今）：从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对要素市场化改革进行顶层设计，到2021年印发《地质勘查活动监督管理办法（试行）》，体现了建立以地质勘查活动监管为主体的中国特色社会主义市场经济基本要求。

地质勘查生产要素包括资金、劳动力、技术装备、找矿空间（探矿权）等。地质勘查的效果取决于三个方面，一是矿产资源潜力，由客观地质环境决定；二是所投入生产要素中的短板；三是生产要素之间的配置和产出效率[1]。地质勘查要素市场化改革进入新时期，格局已基本形成，各类地勘企业的成立，从供给侧对人员、技术、资金和信息进行了整合，市场在地质勘查要素配置中的作用进一步凸显。当前我国地质勘查要素市场体量较大，但仍存在劳动力流动程度低、风险勘查资本市场缺失、中介机构不健全、市场主体缺位等结构性问题。

2 新时期对地勘要素市场化改革战略性需求分析

2.1 生态文明建设要求地质勘查要素市场化改革注重专业性

地质勘查要素市场化改革属于供给侧结构性改革，其改革要在中国特色社会主义理论体系和框架内进行。生态文明建设是当前我国社会主义现代化建设的重要任务，地质勘查要素市场化改革的方向应着重强调实现两个转变。一是国有地勘单位、地勘企业、地质工作从业者、地勘基金等地质勘查要素供给主体应转变工作方向，以实现人民群众对美好生活的需要为着力点，以环境地质、生态地质、灾害地质等攸关人民群众生命健康和提高满意度的领域作为技术变革、质量变革和效率变革的主攻方向[2]。二是地质勘查要素供给主体应转变工作思路，以服务山水林田湖草沙生命共同体作为市场需求的新增长点。引导资本、劳动力、技术等要素向生态保护修复系统流动，实现从传统矿产地质向大地质大系统转变，释放生态文明建设对地质勘查要素需求的新红利。

2.2 区域重大战略要求地质勘查要素市场化改革注重综合性

承担不同战略功能的区域在保障国家粮食安全、生态安全和能源安全方面实施高质量发展，区域性地质勘查要素市场需求结构也相应发生变化。例如，长江经济带发展要求持续推进生态环境突出问题整改，侧重生态环境地质和矿山生态修复需求；黄河流域生态保护和高质量发展要求推动上中下游综合治理，加强湿地、矿山生态保护修复等，侧重流域生态地质、工程地质及矿山生态修复等综合性需求。新时代地质勘查要素市场化改革的核心应是市场，使市场在资源配置中起到决定性作用；市场主导的供需均衡力量下形成的地勘要素配置应更侧重综合性。这种综合性突出表现在市场上不是对单一工作方式的需求，而是对多种技术、人才和装备等综合力量配置的需要，需要地勘要素供给主体具有综合整合和调配各类要素的能力，为区域重大战略需求服务。

2.3 自然资源统一管理要求地勘要素市场化改革注重基础性

围绕新时代自然资源统一管理的需求，地质勘查要素市场化改革应重点发挥三个基础作用：一是通过中央财政引导，以加大项目工程投入的方式，激发地勘要素供给主体投入基础性地质调查工作。二是矿产勘查开发是保障我国资源能源安全的重要方面，战略性矿产更是事关国家总体安全的重要保障，矿产勘查是我国地质勘查的传统优势领域，对其要素供给的方向应以技术提升为手段，专注绿色勘查技术创新和绿色矿山建设。三是充分发挥地质勘查在国土空间规划、国土空间用途管制、生态保护修复和矿物碳汇等自然资源管理中的基础性作用。地质勘查要素供给应更加侧重山水林田湖草沙一体化修复与治理技术、建设占用耕地耕作层土壤调查、深部地下空间调查评价等基础研究工作[3]。

2.4 地方发展诉求变化要求地勘要素市场化改革注重均衡性

新时期对地勘要素供给的需求在空间分布上发生了变化，例如，对战略性矿产资源保障重点逐步从中部地区向西部及海域方向转移，对生态保护修复等生态地质的需求逐步向生态脆弱地区转移[4]。新时期地质勘查要素市场化改革方向是为地方经济社会全面发展服务，凭借自身优势，做好两个发挥：一是充分发挥政府在公益性地质工作中有效解决外部性问题的作用，以政府采购为导向，合理引导公益性地质工作更好地为地方经济发展提供各类区域性地质调查及其相应的地质科学研究工作。二是充分发挥市场在商业性地质工作中有效配置资源的作用，通过整合地勘要素供给主体，优化调整公益性地质队伍，加快地勘企业化进程，引导经营性地勘主体积极参与社会项目的投标、竞标工作。

3 新时期地质勘查要素市场化改革面临的机遇

一是地质勘查行业诚信体系加快建设。地质勘查工作是通过人对客观地质体的正确认识来获取地质信息，以地质资料为载体的地质信息作为重要的生产要素，具有非常高的价值。因此，信用问题尤为重要。我国地质勘查行业诚信体系仍处于不断完善阶段，国家层面的相关探索包括相关政策措施的制定、司法解释提供失信行为惩戒的法律依据、针对特定地勘项目的诚信考评、行业协会发出的诚信自律倡议、政府主管部门发布的地质勘查信用信息红名单公告等；地方层面的实践做法包括浙江的地矿信用体系建设、安徽的国土资源社会信用体系建设等[5]。特别是全国地质勘查行业监管服务平台的启用，对地质勘查单位失信行为进行统一监管，客观上克服了因不同层级主管部门认识不同导致诚信体系建设的路径不一致、方式不统一、内容不相同的问题。

二是经营性国有资产统一监管体系初步确立。2018年出台的《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》，对事企“分开”改革后的地勘单位提出了剥离经营性国有资产、健全以管资本为主的国有资产监管体制的要求。根据部署，各地积极开展经营性国有资产集中统一监管，云南、四川、山东、河北等省份相继发布了经营性国有资产集中统一监管改革实施方案。截至2019年年底，河北省地矿局有19家企业以注销方式退出，10家企业以整合方式退出；2020年，30家企业进行内部整合，实现部分资本划转。经营性国有资产的剥离与统一监管推进了地质勘查单位实质上的事企分离，将国家出资成立的地质勘查企业纳入国有企业体系进行统一监管，为建立现代化成熟的企业制度奠定了良好的基础。

三是以地质勘查活动为主体的监管体系日益成熟。2021年，自然资源部出台《关于促进地质勘查行业高质量发展的指导意见》《地质勘查活动监督管理办法（试行）》等政策，标志着我国以地质勘查活动为主要监管对象的地质勘查管理体系基本建立。新时代地质勘查要素市场改革的核心是市场化，但市场化并不等于政府放弃其宏观调控职责。因此成熟的政府监管体系尤为重要，地质勘查市场化体系改革中面临的最主要问题是政府角色错位，政府应当作为监管者对市场行为进行监管，而不是作为直接行为主体参与市场活动。

4 新时期地质勘查要素市场化配置的限制因素

4.1 组织要素：地勘单位主体难以适应战略需求变化

从计划经济向市场经济的转变过程中，资本积累的缺失和企业家能力发挥的有限性使得由地质勘查单位转变或者衍生出来的地质勘查企业与现代化企业仍有较大的距离，特别是管理体制与管理观念的落后导致地质勘查单位这一要素供给主体没有被赋予完全市场主体能力或地位，无法适应市场变化。地勘单位分类改革之后，大部分经营类企业虽然由国家实行经营性资产统一监管，但运行体制仍是事业体制下的企业化管理，这种运行体制由于没有突破事业经费担保下的市场化竞争性经营活动的限制，没有触及产权制度等深层次的问题[6]，导致无法彻底改变长期以来形成的事企不分、产权不清、责权不明管理体制，制约了地质勘查要素流动和市场化配置，从而成为改革上的障碍。

4.2 技术要素：技术分割难以形成综合竞争力

单一技术人员的综合知识水平和技术团队的知识结构决定了地质服务水平的高低，也决定了地勘要素供给主体的竞争力。技术要素在要素市场化改革中处于核心位置，但地质勘查市场中相关的技术和资料被切割到地勘单位内部或者不同地勘单位，例如，水文地质队对水文地质工作具有资料和技术优势，遥感队伍对航空遥感类地质调查比较专业。传统地质工作的萎缩，要求地质勘查要素供给主体等更多地去适应综合技术力量的需求[7]。勘查技术要素供给短缺表现在两个方面：一是单一要素供给主体缺少多学科复杂背景的技术人才；二是属地化省级地勘单位缺少对不同技术力量整合的意识和行动。省级地勘单位整合的阻力来自基层地勘单位的职工队伍老龄化、养老社会化、人才事企身份转换、企业合并资金资产处置等问题，以及同类下属单位之间的经营管理及技术水平参差不齐。

4.3 资金要素：资金综合实力弱，投融资能力差

矿产勘查生产周期较长，产业链投资需求由上到下呈现递增趋势，单个投资实体因风险管制要求，无力且不愿承担矿产资源勘查开发整个周期的资金投入。针对这种情况，矿业经济发达国家一般采取风险勘查投融资的方式，运用资本市场力量，通过发行股票、债券、基金等单一或多种组合方式，为不同勘查阶段、不同筹资渠道的方式获取资金支持。由于我国风险勘查资本市场的缺失，现代化地质勘查企业体系尚未建立，完整的资本市场各类主体缺失，未形成完整的风险勘查投资规则体系，使得大多勘查活动依赖于财政资金投入。且由于我国矿产资源的战略性地位，国外资本无法自由进出风险勘查领域，大多市场主体只能通过自身积累资金、银行贷款、民间融资的方式进行矿产资源勘查与开发。

4.4 产权要素：资源产权制度改革缓慢的门槛制约

产权制度是发展中国特色社会主义市场经济的基础，也是自然资源产业经济的基础性安排。明晰的自然资源产权对产业链最前端的地质勘查市场影响深远，主要包括：一是以矿产勘查为主体的商业性地质工作形成了探矿权和采矿权，矿业权的出让涉及国家与社会主体之间利益的分配问题[8]；二是以地质调查为主体的公益性地质工作形成了各类地质资料和储量信息，地质信息的共享与使用涉及公共产品的定价与交易问题。当前自然资源资产的占有权、经营权、使用权、收益权等由所有权派生出来的权属界定并不十分明确。特别是由政府出资形成的矿业权，通过“招拍挂”等方式出让，此种状态下相当于政府既是市场的参与者又是市场的监督者，易造成政府角色错位，产生资源错配、不正当竞争和公权力寻租等行为。

4.5 制度要素：中介组织及诚信体系不健全

由于地质工作具有专业性强、技术要求高的特征，需要具有专业背景的中介服务机构提供地质咨询、财务咨询、矿业权评估、注册地质师等服务。当前地勘服务供给侧结构性不均衡问题产生的根本原因，在于市场信息的不完全和不对称，解决此类问题的关键有三点：一是成熟的中介组织的信息媒介作用；二是政府对于诚信体系的构建[9]；三是行业自律性组织的形成。受限于市场化进程缓慢，所需合资格人和中介组织培育不成型，信息这一关键要素在地质勘查要素市场化配置过程中发挥的效用不高。以加拿大和澳大利亚的注册地质师制度为例，注册地质师通过编写地质技术报告并署名的方式为地质资料提供终身担保，此类隐形信用中介有效解决了勘查资本市场信息不完全问题。

5 促进新时期地质勘查要素市场化改革的建议

当前离建立一个要素价格由市场决定，各类要素自主有序流动、配置高效公平的高标准地质勘查要素市场体系仍有一段距离。新时期地质勘查要素市场化目标包括：①实现地质勘查资源的优化配置；

5.1 整合专业化技术能力，以技术要素获取市场份额

地勘技术要素市场化的改革方向应是创新人才管理机制，通过科研人员的整合、高端技术人员的外聘、咨询服务数量质量与绩效工资挂钩等方式，以供给创造需求，实现地勘技术要素的强有力输出。建议在省域范围内，以成立集团公司或以集团子公司的名义，重组专业化技术能力。例如，面向流域性质的生态环保公司，以3S技术为基础的自然资源调查监测技术服务公司等。以公司名义承接市场项目，以技术服务外包的形式实现专有技术的跨界服务。推行绩效管理，允许科研技术人员兼职或自主创业，通过人才的灵活运用推动技术的多渠道使用。

5.2 完善矿业权交易市场，提升产权要素配置能力

完善矿业权交易市场，特别是探矿权交易，深化矿产资源产权制度改革，探索矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得新路径，加强政策支持和信息引导，建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。矿业权交易市场建设的核心内容应该是入场矿业权的标准化，包括信息披露的标准化、矿业权出让的基准价格标准化、净矿业权出让的格式化及矿业权出让程序的标准化等。矿业权出让基准价格标准化是指提出矿业权出让底价的建议，各地可结合自身发展水平进行系数调整。净矿业权出让的格式化是指“净矿”出让。矿业权出让程序的标准化主要是矿业权招标、拍卖、挂牌出让过程的程序化等。政府部门逐步从矿业权市场中退出，建立公平、公正、透明的矿业权交易平台，消除垄断，提高竞争性出让的比例，不断提高市场竞争性，逐步引导矿山企业通过自主勘查、收购并购等多种方式获取矿业权。

5.3 建立矿产勘查资本市场，提升投融资能力

建立矿产勘查资本市场，构建多层次矿产勘查资本市场体系，培育更多的矿产勘查投资主体，拓宽投融资渠道，逐步改变过分依赖财政投入的情况，充分发挥政府财政资金引导作用，撬动社会资本，激发市场活力。充分考虑商业性矿产勘查和矿业活动的特殊性，重点实施矿产勘查费用资本化，特殊情况下对矿产勘查实行一定的直接性财政补助或补贴。矿产勘查资本市场建设的核心应是投融资平台、信息披露制度及参与投融资活动的主体。参与投融资活动的主体包括合资格人、中介组织及融资企业载体等。投融资平台的主力应是证交所与各类风险勘查基金，通过为风险矿产勘查融资设置证交所交易板块、刺激各类风险勘查基金投融资行为等方式激活平台功能。

5.4 培育技术服务市场，发挥传统部门优势

进一步完善勘查技术服务市场，培育地质技术、信息、劳务等中介服务组织，完善储量、矿业权评估机构和评估师管理制度，建立注册地质师执业准入资格制度。积极吸纳地勘单位、注册地质师、社会工人等技术服务力量，培育具有多学科多系统知识背景的技术与劳务服务提供者。通过咨询服务机构、行业协会提供市场信息与市场自律服务。积极鼓励民营企业进入矿产勘查领域，推进矿产勘查市场主体向多元化发展。通过体制机制创新，通过咨询服务工作量与收入挂钩，建立以咨询服务为主要市场活动监管主体，实现稀缺的高水平专业地质勘查技术人员公益性、商业性地质工作两用。

5.5 建设地质信息数据共享平台，抢占数字经济高地

齐全可靠、准确灵敏的信息系统和在此基础上进行的各种分析，对于确定各种资源政策、资源利用方案和生产力合理部署，避免重大决策失误，具有重要的作用，也为私人企业选择普查目标和决策方案提供坚实的背景资料。造成地质信息共享平台建设滞后的主要原因，在于地质大数据的免费供给无法弥补其采集、处理、整合成本，短期收益低于长期成本支出，从而严重削弱了政府建立地质信息共享平台的积极性，也降低了地质信息产品的时效性和质量。对信息类产品定价正逐渐成为业界和政府解决公共信息资源开发利用问题的重要手段。政府完全可以利用市场机制获取参考价格，对标准化的信息文本和数据进行市场化定价，通过收益弥补平台建设的成本，促进地质信息数据共享平台的建设。