省级国土空间规划中的空间布局特点分析

姜杉钰

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

国土空间是人类生产生活和自然资源要素的载体[1]。国土空间规划作为国家现代化空间治理体系的重要工具，是各类开发保护建设活动的基本依据。2019年开始，国家、省、市、县和乡镇五级国土空间规划编制工作全面展开，目前编制工作持续推进，在优化国土空间格局方面已取得了阶段性进展。其中，省级国土空间规划作为我国国土空间规划体系的中间层级，既有对全国国土空间规划的贯彻落实，也有对市县级发展空间落位的指导和约束。总结和分析当前省级国土空间规划的编制实践，形成具有普遍意义的技术方法和理论体系，对促进我国国土空间规划工作具有积极作用[2]。本文综合目前已公开的28个省（区、市）的国土空间总体规划文本和图集，对当前省级国土空间规划中的空间布局特点进行系统梳理分析，在此基础上形成一定的思考与认识。

1 空间布局的总体要求和思路

1.1 空间布局的总体要求

为全面提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平，优化国土空间布局，一是要体现国家意志和发展规划的战略性，明确空间发展目标，对空间发展做出战略性系统性安排。二是综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，划定“农业空间、生态空间、城镇空间”等主要功能分区，以及“生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界”等空间管控边界[3]。三是注重识别空间矛盾冲突，权衡空间利益，统筹和平衡各相关专项领域的空间需求等。

1.2 省域空间布局的特点

省级国土空间规划是落实国家空间战略与目标任务、统筹省级宏观管理和市县微观管控需求的规划平台，具有承上启下的作用[4]。空间布局的构建是省级国土空间规划的重要内容，是实现省级国土空间规划上下融合贯通的核心环节[5]。当前，各省（区、市）以国家战略部署和相关政策为依据，将《省级国土空间规划编制指南（试行）》作为主要技术指南[6]，结合“双评价”的客观结果和区域发展形势需求的主观判断，一方面对国家重大战略做出空间响应，另一方面对省域全要素空间治理和多要素空间价值需求做出统筹协调，同时还突出了国土空间管控要求的传导[7]。总体上，各省（区、市）按照现有的规划标准、原则、依据等，在规划布局的主体内容、内部结构等大的方面具有较高的统一性，基本实现了全国“一盘棋”。不同省域因自然资源、经济产业、社会人文等要素特征存在差异[8]，在具体的空间布局上也体现出了一定的地域性、目标性和特色性。

概括而言，省域国土空间的基本布局思路是：基于自身行政区位、自然地理条件、经济社会条件等，明确区域发展目标和空间战略定位，进而构建了国土空间（包含陆域和海域）开发保护的总体格局。在国土空间开发保护格局下合理划分主导功能区域,突出了生态空间、农业空间、城镇空间（简称“三区”）的核心地位，统筹了生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界（简称“三线”）三条控制线，同时融合了海洋空间、人文空间、能源矿产空间等布局安排，加入了综合交通、基础设施等网格化的空间组织，在整体布局上形成了各类空间的有机互动。此外，还对自然资源保护和开发利用、国土综合整治、全域生态保护修复、重大工程、乡村振兴、城镇化建设、产业发展等目标任务做出了具体的空间落位安排。

2 “三区”的空间布局特点

2.1 生态空间

生态空间涵盖了具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，涵盖了重要生态功能区和生态脆弱区等。省域生态空间的布局以整体保护和重点修复为主，生态资源合理开发利用和生态价值实现为辅，强调对各类生态空间的差别化管控要求。

一是以山脉、江河、湖泊、湿地、草原等自然地貌为依托构建出了完整的生态格局，突出了生态空间的系统性、整体性和连通性。生态格局的构建多以“屏、带、廊、区、心、点”等为特征形成宏观上的布局安排，例如，湖南省“一江一湖三山四水”的生态格局就是以长江为纽带、洞庭湖为中心、武陵-雪峰等三山为自然屏障、湘江等四条河流为脉络设计构建的。二是实施生态空间的差异化分级分类严格保护，提出了科学划定并严守生态保护红线，明确了划定的面积、范围、比例等，个别省（区、市）还做出了特殊生态管控要求。例如，内蒙古要求全区基本草原占草地面积80%以上。其中，突出了对以国家公园为主体的自然保护地体系构建，四川、黑龙江、海南等省分别对大熊猫、东北虎豹、热带雨林等国家公园做出了规划部署。三是提出规划期内资源利用和生态功能保护的典型指标控制，如森林覆盖率、林地保有量、水土保持率等。部分省（区）还在重点区域功能提升、生物多样性网络构建方面做出安排，青海提出稳固江河源区水资源涵养功能，云南突出了8个生物多样性重要区域的整体保护。四是推动国土空间生态修复，构建生态修复格局，提升生态系统碳汇能力。例如，江西省提出构建“一带两核六区”的全省生态修复格局，安排部署的重大生态工程主要分布范围多集中于江河流域、山脉屏障、湖泊屏障。五是部分省份还对挖掘区域内生态优势、抓住绿水青山转化为金山银山的生态价值实现路径，形成特定的空间布局安排。例如，湖北省构建了江汉平原（生态+农业、生态+产业）、四大山区（生态+旅游、康养、气候）、三江沿线（自然生态空间指标+排污权交易）的空间布局。

2.2 农业空间

农业空间承载了农业生产和农村居民生活为主体的功能，主要包括永久基本农田、一般耕地等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。对农业空间的规划布局既体现了守住粮食安全底线的思维，又综合考虑了现代化农业的发展方向，还融合了乡村振兴和城乡融合的要求。

一是综合省域内粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区的现有基础和未来发展趋势，结合区域自然和人文地理属性，进行区域内平原、盆地、山地、丘陵、沿海等大范围的农业区带划分，例如四川的“两区五片”、河北的“一环四区一带”和陕西的“四区五带多园多点”等。总体的农业空间格局为细化农业生产和乡村生活空间布局奠定了基础。二是严格落实耕地和永久基本农田保护任务，划定永久基本农田范围，充分考虑“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护布局，推进高标准农田建设，提升农业空间综合效能。部分省（区）还对特定农业区域保护提出了特殊要求。例如吉林、黑龙江关于黑土地的特殊保护，海南对天然橡胶生产区的保护。三是因地制宜地细化农业布局，从种植业、养殖业、畜牧业等不同方面划分不同农业空间的生产主体功能定位。一些省份突出了特色农产品的生产空间保障，例如，宁夏的“一体两翼、一心一园八镇”的葡萄酒产业布局和“一核两带”的枸杞产业布局。四是基于乡村振兴战略，在优化乡村布局，农业空间综合整治，保障新产业新业态用地，推进农村第一、二、三产业融合发展，改善人居环境和强化乡村风貌，推动城乡融合等方面均做出一些考虑。不同省份因乡村的发展阶段和资源环境条件差异，在规划的具体内容上有所不同。同一省份就省内不同区域的乡村空间布局也有各自的侧重点。

2.3 城镇空间

作为人口集中、产业密集、开发利用强度较大的国土空间，城镇空间的布局综合考虑了经济社会、产业发展、人口分布等因素，形成了宏观的空间格局和明确的城镇体系；同时还对城镇结构优化中不可或缺的交通建设、公共服务、能源保障等进行了细化安排。

一是基于区域重大战略、区域协调发展战略等国家要求，结合主体功能定位，构建新型城镇化发展格局，突出以都市圈、城市群、发展带、发展轴等为主体的城镇空间布局。中西部地区一般以省会城市作为单核中心，配合少数区域中心城市及若干城镇区带，如内蒙古的“一核双星多节点”。东部发达地区则更多地呈现多核或集群式的布局，如江苏的南京、苏锡常、徐州三大都市圈。二是大部分省份结合经济社会发展程度，提出了未来的城镇化目标，预测了2035年城镇规模、人口数量等。其中，中西部省份的城镇化率一般为70%～75%，江苏、浙江、广东三省则为80%，珠三角地区则为90%。此外，规划中还明确了省域各等级城镇数量、名录等，对区域中心城市、特色小镇等不同等级城镇做出了差异化的发展要求。三是完善产业和创新发展空间布局，加强产城融合。在具体内容上，体现了不同区域产业发展重心和特色的差异性，兼顾了优势产业、特色产业和新兴产业的合理空间分配。例如，广东省对沿海经济带重点布局临港、临海产业集群，而对北部生态发展区则布局现代农业产业园和特色工业园。四是围绕综合交通网络建设、基础设施建设、防灾减灾体系构建、能源资源保障等多方面进行了详细的规划设计。不同省（区、市）在具体内容上差异不大，例如，在综合交通网络建设方面，大多数省份形成了对高铁、高速公路、内河水运、航道等方面的综合立体布局，明确了省域内的国际性、全国性交通枢纽城市。

3 其他空间布局特点

3.1 海洋空间

海洋空间是与陆域空间相对应的国土空间组成部分，也是我国以往规划层面相对薄弱的区域[9]，临海省份对海洋空间的布局具有如下特点：一是强调陆海统筹，体现了以海定陆的思路，形成了海洋开发保护空间格局。例如，江苏“三纵三横三门户”的格局构建了以沿海城镇带、近海生态带、长江、淮河流域发展轴为骨架、重要港口城市为支点的立体空间格局。二是基于对岸线、海岛等各类海洋资源的精细化管理，提出合理的开发保护目标，实行必要的空间分级分类管控。在岸线管理上，大部分省份都划分了严格保护、限制开发和优化利用三个级别，既要保持自然岸线保有率指标，又要合理布局提升岸线利用效率。在海岛方面，也对有无居民海岛进行了划分，并明确了功能定位和管控要求。三是十分注重对海岸带保护开发的精细化布局，规划中不同程度地涉及了海岸带的生态功能修复、产业集群发展、特色小镇布局和景观带设计等内容。例如广东、福建将海岸带明确为建设海洋高质量发展的高地，布局了现代渔业、新能源、航运物流等产业集群。

3.2 人文/魅力空间

对历史文化和自然景观资源进行合理的保护和开发是落实国家文化发展战略的必要举措，各省份都不同程度地在规划中通过“人文空间”或“魅力空间”的布局加以落实。一是依托区域历史古迹、文化村落、民俗和民族特色、山川江河等地貌的分布特点，结合地方特色，构建了自然景观和历史文化保护和开发格局。例如，吉林“一山一湖、两脉四水”的大地景观格局、山西“三河一山一边关、八个集聚片区”的历史文化遗产保护体系、云南“一线两带六中心”的文化旅游发展布局等。二是将现有的文物保护区、历史遗迹、传统村落、工业遗产等分类纳入历史文化保护线，实行国土空间“一张图”管理。部分省份还建立了历史文化名城、名镇、传统村落等名录，个别省份还提出了差异化的保护思路。如云南推进迪庆、大理两个国家级文化生态保护区，福建省确定了整体保护的1148个传统村落。

3.3 能源矿产空间

为了在国土空间规划源头平衡生态、粮食、能源与矿产资源安全之间的关系[10]，部分矿业大省在省域国土空间规划中优化了能源发展和矿产资源勘查开采布局。其中，山西将能源矿产空间与农业、生态、城镇和魅力四类空间并行，做出了详细的规划安排。新疆则将能矿的空间保障纳入“安全空间”内，位列“三区”布局之前。四川、陕西等省份也都不同程度地做出了相应的规划设计。总体而言，在国土空间布局上，一方面给予能源矿产空间保障，明确国家重要的煤炭、油气、风电、光伏、能源化工等基地建设和重大矿产资源区带的勘查开采布局，如新疆的“两环八带”的矿业格局和“十七基地、六十二矿区”，山西拟建设的晋北、晋东、晋中三大煤炭煤电产业集群等；另一方面严格能源矿产空间的管控，结合“三区”的布局安排，划定了重点矿区、限制勘查区、限制开采区、禁止开采区。个别省份还规划了矿山地质环境恢复治理区、绿色矿业发展示范区的空间落位。

4 思考与认识

4.1 辩证地认识保护与发展，严守空间底线

国土空间规划是对一段时期国土空间保护和开发利用的整体谋划。当前省级规划的实践表明，对任何一种空间的布局都要体现出辩证思维，客观认识空间保护和开发的两面性。生态空间以保护重要生态功能区为主，但也需要挖掘生态价值实现的潜力。农业空间既要守住耕地保护红线，也要积极部署现代农业发展的空间布局。合理的空间布局，就是要基于主体功能找到保护和开发的平衡点。因此，国土空间布局要格外突出底线思维，在保护层面要严格“三线”等空间边界的约束性，开发层面要保证生产、生活的基本需求，以及生态空间利用、农业发展、城市建设等各方面目标任务的具体落实。只有守住保护和开发的双重底线，国土空间的布局才能有更多的灵活操作性。

4.2 立足宏观布局要求，突出地域特色

国土空间规划体系的建立以国家顶层设计作为依据，以各级规划纲要和指南作为具体指导，因而以“三区”为核心的布局方式，以及有关资源利用、产业发展、城市建设等的规划设计成为各省级规划中的共性内容。立足于总的布局要求，完成相应的“规定动作”，有利于各级各类空间布局的衔接和传导，对于形成全国“一盘棋”十分重要。同时，基于区域发展战略要求、自然地貌特征、人文社会特点等突出的地域特色也是衡量空间布局水平的重要标准，在省级规划中既有以山西能源矿产空间、新疆安全空间的特殊空间设置，也有浙江特色农业集群、广东滨海碧道等的微观布局，以及内蒙古基本草原、云南坝上耕地等特殊区域保护的目标。区域的特色布局更能彰显一个区域发展的实际需求和空间治理的水平，这种规划理念值得各级各类规划中推广借鉴。

4.3 客观把握物理分割，推进空间融合

适宜人类生产生活、进行城市建设的平原盆地、江河流域等，往往也是适宜农作物耕种、畜牧业养殖的重要区域，同时这些区域还兼具了一定的生态功能。这种自然空间资源的分布特点决定了生产、生活和生态的空间布局易出现重叠，这在省级国土空间规划中并不少见。在大的国土空间格局下，通过“三线”的合理划定，可以在一定程度上实现空间管控下的物理分割。但相比之下，“三区”是较管控区域更大的空间范围，而且其中还融合了综合交通网络、基础设施建设等网格化空间组织，在绝对意义上的空间物理分割是难以实现的。各类空间交织是必然的，因此，一方面要强调空间的主体功能，通过弹性规划引领空间合理布局和统筹融合，减少各类矛盾冲突，另一方面要注重空间管控规则的制定，实行规划落地后的刚性管理。

4.4 摆脱行政界限束缚，强化空间合作

国土空间规划分为不同的层级，不同层级中的空间布局有其自己的功能定位。国家整体的国土空间开发保护格局不单是省域空间格局的简单拼接，更多的是要形成各省域空间布局的互动联系，要处理好局部和整体的关系，保持空间保护和开发的完整性。当前一些省级国土空间布局中提出的空间协同和联动治理很好地贯彻了这一思路。例如，秦巴山区的生态协同保护，共建东北粮食生产安全带，以及各种城市群、经济带的协同推进等，都是规划中的具体体现。这种全局意识下的规划思路对于推进不同层级和不同区域的空间规划衔接十分关键，需要在省、市、县级国土空间规划中予以深入贯彻。其核心在于找准规划主体在发展目标下的空间定位，进而明确不同空间尺度下的利益共同体，形成区域和区域之间，以及区域内部不同空间保护和开发的互利共赢。