省级部门预算绩效管理一体化建设现状与建议

李 洋

（西安石油大学，陕西 西安 710000）

预算绩效管理一体化是指把预算管理和绩效管理两个系统整合为一个有机系统的过程，通过深度融合两个系统的各项工作内容，创新管理方法，充分实现预算管理和绩效管理的综合职能，提升财政资金使用效率。当前，面对国内严峻的疫情防控形势及收紧的防疫措施，我国在经济增长、财政收入等方面将面临更大的挑战。作为政府部门，除了带头压减支出、“过紧日子”，更重要的是如何把钱花在“刀刃上”，因此，通过实施预算绩效管理一体化，将事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价嵌入到预算编制、国库支付、会计核算、决算分析等整个预算执行体系中，突出责任和效率，关注产出和结果，保证财政支出有效性，确保“花钱必问效、无效必问责”，促进财政资金聚力增效，最大限度发挥自身效益。

一、省级预算绩效管理一体化现状

中共中央 国务院《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，要求实现预算和绩效管理一体化，全国各省相继出台本省的实施意见，从总体要求、具体目标、配套措施等方面进行了纲领性的指导，力争用 3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。各省级财政预算管理一体化系统陆续建成，初步构建了省级部门预算绩效管理一体化框架。

（一）构建制度支撑体系

为促进预算绩效管理一体化工作能够有有章可循、有规可依，各省级财政部门根据自身实际情况，制定修改了本省一系列管理办法，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价等全流程管理办法和业务规范，为省级部门贯彻落实预算绩效一体化提供了依据，省级部门对预算绩效一体化工作实施环节、具体要求等有了初步的认识。

（二）预算管理一体化系统全面上线

财政预算管理一体化系统以项目库为源头，贯通了预算编制、预算执行、会计核算、财务报告等财政业务全流程，加速推进预算绩效操作流程一体化。目前，江苏、安徽、江西、陕西、海南等省份的预算管理一体化系统均已上线。以陕西财政云为例，在预算编制之前，要求省级部门建立“项目库”，只有上报项目概况、实施方案、资金测算、绩效目标并通过财政部门审批的项目才能够作为储备项目，存放至“项目库”中，才有资格分配预算，从源头上要求省级部门开展项目事前绩效评估。预算执行过程中，国库集中支付数据可以直接生成记账凭证，大数据后台能够实时监控预算执行进度，资金支付方式、资金支付对象，筛查是否混用项目资金等，从以上方面进行绩效事中监控。年度终了，省级部门还需要在云平台完成年度预算资金绩效自评工作。省级部门还要按时在官网公开预算绩效目标及决算绩效自评结果，这是从社会监督的角度深入推进预算绩效管理一体化工作开展的另一种方式。

二、省级部门预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效目标未完成

绩效目标是指能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化的描述。按照预算绩效自评范围，省级部门需要分别对中央专项转移支付资金、省级专项资金、省级部门预算项目支出、省级部门整体支出开展绩效自评。目前，省级部门存在部分项目绩效目标没有按时完成的问题。首先，预算执行支付进度没有达到预期目标。由于各种原因，一些项目没有按照计划时间节点完成实施，预算支付进度缓慢。其次，表现在项目虽然实施完毕，但是绩效目标没有达到预期的要求。受具体项目预算调整、项目未完成等因素影响，部门整体支出绩效自评中“预算编制准确率”“预算调整率”等预算绩效整体指标未完成，存在预算编制准确率不高，预算调整率过大、预算执行率较低等问题。

（二）预算绩效指标设置不合理，自评结果不准确

首先，绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。省级部门作为项目绩效指标细化的主体单位，存在绩效指标细化程度不够，部分项目绩效指标选取片面，不能真实全面反映项目总体情况等问题。其次，由于对“预算调整率”“预算完成率”等指标对应的数据口径存在不同理解，预算绩效自评结果不够客观、准确。

（三）尚未建立预算绩效评价体系和管理制度

省级部门作为行业主管部门，在预算绩效一体化工作中，大多数仍处于“被动”状态。尚未按照政策要求及时构建本部门、本行业预算绩效评价体系，尚未制定预算绩效管理制度和实施细则，未将重大政策制定和实施情况纳入绩效管理，未制定事前绩效评估实施办法并开展事前绩效评估工作，造成部门预算绩效管理一体化工作无章可依。

三、预算绩效管理产生问题的原因

（一）预算绩效责任主体意识不强

我国预算绩效管理一体化概念提出时间不长，相关制度文件刚刚出台，预算管理一体化系统也上线不久，对于省级部门来说，首先，普遍存在“重预算、轻绩效”现象，存在只要能够通过“形式审核”，不影响预算编制上报工作就可以的思想，绩效目标编制、绩效事中监控、绩效结果自评等工作流于形式。其次，预算绩效管理工作责任分工不明确。由于预算绩效管理工作由省级财政部门牵头组织负责，一些部门也习惯性将预算绩效工作安排给财务人员，没有明确业务处室的职责分工，财务人员由于缺乏对项目内容、实施方案、进展情况等具体情况的了解，只能从资金支付进度等情况进行绩效目标补充，造成绩效目标设置不全面等问题。

（二）工作人员时间精力不充裕

首先，省级部门作为中央和地方之间沟通的桥梁和纽带，不仅负责传达中央及上级指示精神，还要根据省内实际情况，制定本省的政策，督促市、县（区）贯彻落实，责任重压力大。业务处室疲于完成日常工作，很难投入专门时间精力去研究有关职责对应的绩效目标、指标内容等。其次，随着预算管理制度改革的不断深化，财务人员除了完成日常的财务支付、会计核算外，要将更多的精力放在预决算编制及公开、政府采购、资产管理、内控制度建设、审计巡视等各项工作中。最后，绩效管理作为预算管理中的一部分，经常会出现只关注是否按时完成绩效目标编制、是否按时报送绩效事中监控情况、是否开展绩效自评。而对于绩效目标设置是否合理、项目执行是否存在问题、绩效自评结果是否客观准确等方面并没有仔细探究。

（三）预算绩效指标细化难度高

目前，预算绩效指标体系主要由产出指标、效益指标和满意度指标三个一级指标组成。在此基础上，一级指标又进一步细化为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等二级指标。对于省级部门而言，如何将二级指标细化成三级指标，存在很大的难度。首先，在实际预算编制过程中，指标评价的标准并非单一的、线性的，一个项目，从不同的角度、会有不同的评价指标，尤其是很多工作人员首次接触“绩效”这个概念，评价内容要换算成简单的指标难度很大。其次，由于信息不对称，绩效指标设置的标准在省级部门，省级部门可以根据自己的实际工作目标，降低指标要求，造成绩效指标形同虚设。最后，预算绩效编制审核程序过于复杂。以陕西财政云为例，在实际操作中，二级预算单位提交项目库后，要依次通过一级预算单位、财政厅业务处、绩效处、评审中心四道关口审核，由于省财政厅业务处室需要短时间内完成省级相当部门的项目库审核工作，时间短、任务重，为了最终确保按时完成预算编制，审核处室最后只能向预算单位妥协，从而出现绩效编制不太合适、不甚合理的项目入库的情况。

四、加强省级部门预算绩效管理的相关建议

（一）树牢绩效意识明确主体责任

省级部门要认真履行预算绩效管理主体责任，根据部门实际情况，制定预算绩效管理制度和实施细则。首先，明确职责和分工，确立以财务处室牵头组织，业务处室配合实施的预算绩效一体化管理制度，财务人员负责项目预算资金的编制，绩效自评结果的汇总上报等工作；业务人员负责具体绩效目标和指标的设定、绩效指标自评等工作，从而推动单位业务管理与预算管理相融合，将绩效管理理念融入到项目预算中。其次，制定绩效事前评估、事中监控、事后评价工作机制，将重大政策制定和实施情况纳入绩效管理，从制度上明确绩效一体化工作实施步骤。

（二）建立本行业项目绩效评价指标和体系

首先，建设高质量的绩效指标体系是开展绩效事中监控、绩效结果自评等工作的基础，如果绩效指标设置本身存在问题，则绩效评价结果也不准确，预算绩效管理一体化的实施意义就大打折扣。其次，针对预算绩效指标细化不全面、不合理等问题，省级部门可以适时引入第三方绩效评价机构或行业专家，梳理本行业近几年实施的重点项目的主要类型、资金规模、完成情况、存在的问题、项目实施效果等，从而针对性的建立本行业项目绩效评价指标和体系，全面、准确的完成项目绩效指标的细化，为部门绩效事中监控、绩效结果自评的有效开展奠定基础。

（三）建立沟通协调机制

首先，加强技术层面沟通交流，财政预算管理一体化系统上线时间不长，部分功能尚需进一步优化。财务人员作为一体化系统的使用者，要针对自身在项目库填报、预算编制、国库集中支付、凭证编制等操作环节中遇到的问题，向财政部门及时进行意见反馈，从而促进系统的优化升级，提高用户体验，降低因技术问题造成的时间成本，提高工作效率。其次，开展业务层面沟通交流，就预算绩效管理过程中遇到的问题适时和财政部门及同级政府部门进行沟通，了解最新的管理精神，学习其他部门先进经验和工作方法，提升本部门绩效管理工作水平。最后，开展业务培训，可以邀请财政预算管理一体化系统研发人员、其他部门业务骨干、财政主管部门等进行具体业务指导，提高本部门业务人员预算绩效管理意识及业务水平。