发挥财政专项资金预算绩效管理示范引领作用的建议——以西安市为例

孙 静

（西安市财政局，陕西 西安 710006）

为加强市级财政专项资金管理，建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，不断提高专项资金使用效益，按照中央和陕西省深化预算管理制度改革要求，西安市于2021年9月3日修订印发了《西安市市级财政专项资金管理办法》。专项资金管理办法的出台，提升了专项资金预算管理水平，更好地发挥了专项资金在预算管理过程中的示范引领作用。本文旨在通过对市级专项资金全过程预算绩效管理的深入剖析，提出更好发挥财政专项资金预算绩效管理示范引领作用的途径和方法。

一、2022年市本级专项资金安排概况

2022年西安市本级专项资金安排情况：专项资金整体规模333.5亿元，占总预算的66%，较上年增加42.64亿元，增长14.7%。涉及29个主管部门，21个区县（开发区）、一次性单位等。其中民生保障类11项，安排87.26亿元，占比17.3%，较上年增加12.8亿元，增长17.2%。经济社会发展类31项，安排202.24亿元，占比40%，较上年增加47.27亿元，增长30.5%。其中，兑现奖补政策129.56亿元；非奖补政策72.68亿元。

在2022年绩效目标编审中，西安市财政局进行了有益的尝试。了解主管部门专项资金使用方向、分配特点、时效等，指导辅助部门提炼出有效的定量指标。从成本、数量、时效、经济、社会、生态效益等方面，较为完整全面地设立了42个专项资金289.49亿元的绩效目标，为后期绩效监控、评价确定了标尺。

二、专项资金预算绩效管理中存在的不足

（一）专项资金事前绩效评估工作推进缓慢

开展事前绩效评估，将绩效管理关口进一步前移到财政支出立项的前端，是提升预算编制水平、促进绩效管理与预算管理深度融合的重要举措，对进一步提升财政决策质量、提高财政资源配置效率和使用效益，具有重要意义。陕西省财政厅于2020年印发《省级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》，并选取部分项目进行尝试，取得了一定的效果。西安市在事前绩效评估方面，于2021年底转发了省财政厅的评估办法，但是因为文件印发时间不长，未开展全面深入的宣传培训，这项工作推进较为缓慢，也未全面大规模的开展事前绩效评估工作。

（二）专项资金绩效目标编报质量还需提升

现阶段专项资金在绩效目标编报中存在的问题：一是专项资金绩效目标编报质量参差不齐，很多指标未能量化，不利于事中监督和事后评价；经常以财政资金预算安排数作为成本指标，体现不了对项目成本的控制目标；时效指标更多填报的是全年或当年完成，不能体现具体的时效考核要求。有些专项资金，未能通过经济、社会、生态效益指标等，体现出该专项资金要实现的核心效果。二是未能在财政云系统中及时按照人大批准的预算，或财政调整后的预算，对绩效目标进行修改和完善，不利于日后的绩效监控与评价。三是在之前预算执行中，对新下达的专项资金预算，未全面同步下达绩效目标，或绩效目标未能按部门、单位、区县等予以准确分解并下达。

（三）专项资金绩效运行监控覆盖面低

中省财政部门2019年先后印发了绩效运行监控管理办法，西安市尚未印发正式的办法。2021年陕西省财政厅印发预算绩效监控相关通知，要求依托财政云平台，对省本级部门实施全面监控，并选取了7个专项资金，由财政部门牵头组织开展重点监控。陕西有3个地市也开展了绩效运行监控试点。前两年，中省市县各级财政部门督导相关部门单位，对2019和2020年扶贫专项资金开展了绩效运行重点监控。但整体来说，财政对专项资金绩效运行监控覆盖面偏低，监控资金比例不高，未能实质性发挥绩效监控的职能作用。

（四）专项资金各环节绩效管理结果未能充分运用

专项资金绩效管理信息和结果的应用，应该是全方位、全过程的，包括事前绩效评估结果，绩效目标编报结果，事中绩效运行监控结果，事后绩效自评（评价）结果，以及全方位的绩效管理信息的公开等多方面的应用。事前绩效评估与市中绩效运行监控，因未全面开展，所以，其结果运用方面较为欠缺。专项资金绩效目标在编报时，由于部分绩效指标设置不科学、不准确、不完整，对事中的绩效监控以及事后的绩效评价，都不能正常发挥其标尺作用，继而也使绩效自评、部门评价结果的客观性、可靠性、可应用度大打折扣，最终导致绩效管理结果的应用效力弱化。目前，绩效管理信息公开后，对于各层面监督的回应，更多的是局限于人大、审计、巡查等硬性约束，一般鲜有对社会舆论监督予以回复。

（五）预算绩效管理信息公开主动性有待提高

在预算绩效管理信息公开方面，各部门基本都能按照财政预决算公开的统一要求、统一格式、统一内容，公开有关预算绩效管理方面的信息。但主管部门在专项资金绩效信息公开方面，均未有更积极主动的举措。一是因为没有硬性考核任务或要求，二是部门一般本着多一事不如少一事的原则，也没有主动公开的意愿。所以，各部门负责的专项资金的绩效目标、绩效运行监控、绩效评价结果等，鲜有主动公开，或主动向市委、市政府、人大、审计等部门，以及社会公众予以报送或公开。

三、发挥专项资金预算绩效管理示范引领作用的建议

（一）事前加强专项资金绩效评估与绩效目标编审

对于事前绩效评估，一是要充分发挥部门绩效管理责任主体作用，可将绩效评估与预算评审相结合，一并组织实施。二是发挥财政部门在专项资金绩效管理方面的示范引领作用，每年重点选取政府高度关注的专项资金和政策，有计划的安排绩效评估，为下一步财政预算资金的安排提供支撑。三是在以后年度绩效目标编审时，要注重结合以往绩效管理结果，对绩效指标或绩效目标值，进行优化和调整，逐年持续提高绩效目标编报精准度。

（二）事中环节关注重点专项资金绩效监控

尽早尽快在市本级和区县全面推行绩效监控工作，让部门和单位尽快树立绩效管理全过程的理念，重视绩效监控工作。利用绩效监控工具，及时发现专项资金在预算执行和实现绩效目标过程中的问题，及时纠偏调整，确保最终高质量完成绩效目标。建议财政部门可将专项资金的绩效监控，与直达资金监控有效衔接，考虑选取部分有代表性的专项资金作为财政重点绩效监控对象。在财政局内部形成由预算、国库、资金、绩效等分工合作的“双监控”机制，定期将所选取的重点专项资金预算绩效监控情况进行通报，真正发挥好专项资金预算绩效监控效力。

（三）事后环节做好重点专项资金绩效评价

在对专项资金的绩效评价方面，也可从两个层面来进一步强化这项工作。一方面，建议主管部门在一定周期内，选择本行业本部门管理的财政专项资金，结合重点支持的方向，进行部门绩效评价，完成对一段时期专项资金或政策实施效果的检测与评价；另一方面，财政部门结合政府工作要点、社会关切等，继续每年安排部分专项资金，开展财政重点评价。所有这些部门评价、财政重点评价，都可以考虑借助市审计局，市人大以及市委巡察办等部门的力量，共同组织，共同实施，共享信息，携手推动专项资金提质增效。

（四）注重专项资金绩效管理结果应用

提升专项资金绩效管理过程中各环节的质量，是充分发挥绩效管理结果应用的前提和基础，质量越高，可应用性越强，应用效果越明显。建议分阶段对全过程绩效管理结果加以应用，充分利用绩效评估结果对预算安排的支撑作用，尽可能在事前较为准确地提出专项资金支持的具体内容和支持的节奏与力度。借助对绩效目标的自评与评价，将其结果应用于下一轮目标的编制与指标值的设定，使绩效目标更科学、更精准。利用对重点专项资金预算绩效运行情况的监控结果，及时对财政政策进行优化与调整。将绩效评价结果与之后的预算安排挂钩，对绩效目标完成度高、质量优、效果明显的专项资金，以更多正向的激励，彰显其示范引领作用。

（五）以专项资金绩效管理信息公开促质量提升

除了按财政预决算信息公开要求，做好专项资金绩效管理信息公开外，可以积极借助财政云系统，将绩效管理信息及时予以披露。在全面实施部门绩效监控的基础上，对重点专项资金绩效监控信息披露做出制度规定与安排。充分利用财政云平台，将各级部门（单位），以及财政部门实施完成的各类专项资金绩效评估、绩效自评（评价）结果、整改措施等，在财政云系统中予以报送。如此可将重点关注的专项资金全过程的绩效管理信息，在系统中予以全面反映。条件成熟时，也可将专项资金的绩效目标、绩效监控、绩效评估与评价等绩效管理情况，定期或不定期向市委、市政府、市人大、市审计等相关部门，专题予以汇报和共享。

绩效管理是预算管理的一部分内容，也是预算管理的一个工具，只要真正强化预算绩效管理全过程中各环节的效能，发挥财政专项资金预算绩效管理的示范引领作用，在提升绩效管理水平的同时，预算管理效能也会有更大的提升空间。