浅论预算项目支出标准体系建设与实施——以陕西省为例

陶方选 张喜乐 樊妮妮 黄向宇

（陕西省预算资金评审中心，陕西 西安 710002）

新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》指出，要“加快推进项目支出定额标准体系建设”；党的十九大提出“要加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理”；十九届五中全会又进一步对推进财政预算支出标准化，强化预算约束和绩效管理提出明确要求。因此，加强项目预算支出标准体系建设是全面贯彻落实党的十九大和相关法规决定精神的重要内容和有力举措，是编制财政预算工作的基础，是规范财政预算工作的必要手段，是新时代财政预算支出工作改革的重要内容。对于进一步加强财政预算资金管理，合理安排财政预算支出，优化财政支出结构，提高财政资源配置效率，加强财政队伍建设有着重要作用。

一、预算项目支出标准体系建设的必要性

（一）是做好财政预算管理工作的基础

财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。作为一种管理工具，从预算编制、申报、审批，到最终的预算执行，完善的项目支出标准体系，对规范预算管理、强化预算约束起到助推作用，能进一步维护预算刚性，减少预算执行中资金规模的调整。在没有建立预算项目支出标准以前，各单位在申报项目预算时缺乏依据和标准，财政部门在审核预算、安排资金时需要耗费大量精力，造成申请费用的部门和财政部门相互讨价还价，影响预算资源分配效率。建立预算项目支出标准，就可以建立统一的资金预算申请模块，统一的项目填报内容，也有了各种费用上限标准，提高资金申报使用透明度，各部门从严从紧编制项目预算，有利于把有限的资金用在“刀刃”上。

（二）是预算资源公平合理高效配置的客观要求

预算是政府在不同领域对有限的财政资源进行分配的重要手段，确保其公平合理是对预算管理的内在要求。部门预算编制主体在编制本部门（单位）预算时，为确保正常运转和充分职能发挥，本能地追求最大化的预算规模，这与有限的政府可支配资源相矛盾。只有解决好财政资源分配的标准问题，才能有效解决各预算部门（单位）间的“旱涝不均”问题，避免因此产生的心理失衡和寻租设租、谎报瞒报等廉政风险。通过建设科学合理的预算项目支出标准体系，可以构建公平公正的财政资源使用环境，保障预算资源公平合理高效配置。

（三）是提高财政资金使用效益的重要举措

财政资金使用的无偿性，往往导致资金使用单位在其管理以及使用绩效方面不被重视，因此，在项目申请、使用资金时随意性较大，主要表现在三个方面：一是资金使用项目可行性论证不足，预算标准偏高，缺乏科学性，财政审核难。这主要体现在财政生产性资金。二是一次性消耗资金的申请使用，能多则多，有浪费现象，主要是一些劳务服务类项目，因为这些项目中大部分内容没有标准。如调查（普查）类项目中印刷费、大型活动节目排练费及活动保障费等。三是绩效达不到项目申请立项目标，资金效用未充分发挥。其原因是支出标准未建立或不健全。所以，建立预算项目支出标准是加强财政资金管理、提高资金使用效益的重要举措。

（四）是实现财政预算公开透明的有效途径

随着公民参政议政需求的提高，财政预算作为公共资源，公众不仅关心其分配结果，而且越来越关注预算分配的依据和过程，预算安排过程有无寻租行为的发生，有无贪污腐败的情况等等，成为公众关注的重中之重。建设预算支出标准体系，根据统一标准审核安排预算，并适时将预算安排的依据和结果向社会公众公开，有利于改变工作作风，建立政府和社会公众之间的信任，提高政府信誉，维护政府形象，实现财政预算公开透明。

（五）是推进依法理财和建设法治财政的重要体现

预算项目支出标准建设的关键环节在于应用，各部门（单位）必须严格按照已颁布标准申请预算，同时将标准应用情况作为考核预算管理工作的重要内容。一套内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的预算项目支出标准体系，不仅是预算编制主体编制预算的参考，同时也是财政、审计和评审等部门监督审核预算的依据。各部门（单位）要牢固树立依法理财的意识，从源头上杜绝腐败，让预算分配真正做到有法可依、有据可查，推进法治财政的建设。

二、预算项目支出标准体系建设现状

（一）相关制度体系建设情况

根据《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》规定，中央本级项目支出定额标准体系建设的目标是：到2020年基本建立起与公共财政相应的内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的中央本级项目定额标准体系，形成项目定额标准的有效运行机制和监督评价机制。目前，中央本级的预算支出标准体系建设进度较快，加强预算支出标准体系建设的规范性文件也较为齐全，专门出台了《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》和《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》等指导性文件。

（二）部分省市建设实施情况

从项目支出标准数量和涉及的省份看，目前各省已出台项目支出标准，主要集中在应用比较广泛、支出方向相对单一的通用项目上。据统计，全国范围内已出台的18项通用标准，共涉及12个省份；出台的29项专用项目，涉及省份较少，主要集中在浙江、云南两省（23项），其余部分河北2项，湖南、山西、河南、厦门各1项。

（三）陕西建设实施情况

从陕西省实施情况来看，在基本支出标准体系主体框架已基本健全的基础上，2020年开始试点启动预算项目支出标准建设工作，并且标准制定工作从数量和质量上都走在了全国前列，对加强预算管理、规范预算编审，起到了有效的推动作用。目前已制定物业管理服务费、陈列展览项目支出、省级考试考务费、大宗印刷项目支出、办公用房维修改造等通用项目标准20项；食品抽检、省委党校主体班次培训、科技馆运行维护、图书馆运行维护、地方畜禽品种资源保护、省控空气质量自动监测网运维和质控等专用项目标准25项；梳理出70项人员经费支出标准，9类22项省级基本公共服务支出标准，制定出陕西县区“三保”37项基本支出标准。其中物业管理费、办公场所租赁费两项通用项目支出标准已嵌入财政云预算管理一体化系统，应用于2021年省级部门预算编制工作。

三、预算项目支出标准体系建设的做法

2021年，陕西共安排预算项目支出标准体系建设64项，预算资金评审中心参与44项支出标准制定工作，其中通用标准24项，专用标准20项；组织完成制定支出标准20项，其中通用标准14项，专用标准6项。具体做法如下：

（一）调查研究，收集资料

一方面，组织业务骨干赴财政部和兄弟省份学习、到市县和部门调研，学习借鉴外省先进经验；另一方面，成立专题小组，组织行业专家咨询，根据标准内容积极赴省自然资源厅、住建厅、教育厅、省粮食局、西安市公用事业局等相关部门单位座谈，详细了解预算部门（单位）项目支出的实际情况。了解相关政策制定文件，收集、整理相关项目基础资料。

（二）内外结合，制定标准

在深入调查的基础上，详细分析调查资料，去粗取精，结合日常评审经验，借鉴兄弟省先进做法，认真研究制定支出标准。一是财政（包括预算资金评审中心）制定。即评审中心对基础资料比较齐全，在日常评审工作中已摸索出经验的部分，结合兄弟省市经验，由评审中心组织人员制定。二是内外协同制定。即对专业性较强的通用标准和专用标准，在日常评审的基础上，聘请有关专家进行咨询、指导，共同制定。三是委托制定。即对专业性较强且不经常发生的专用标准，因需要进行大量的调研和数据整理，为确保标准的专业化要求，委托第三方机构或专家制定。在标准制定过程中，紧紧依靠行业主管部门和有关协会，积极进行研究探讨，通过搜集原始数据反复测算，以近三年的支出数据为基础对比分析，结合行业发展和市场变化情况制定完成。

（三）调研论证，实践检验

一是座谈调研，开展论证。对标准制定的科学性、可行性、规范性进行研究论证，组织专家及有关单位听取编制情况汇报，就制定方法、数据来源、测算过程以及制定的标准展开讨论，提出修改完善意见。二是实践检验，不断完善。标准制定、论证完成后，对其科学性、可行性、规范性进行验证完善。将制定的标准运用于日常项目评审工作中，通过对项目评审，与项目单位协商研究，检验标准制定的可行性、合理性。三是积极与相关预算部门（单位）对接，进一步广泛征求意见，完善支出标准；就制定的标准与历史数据进行比对，以验证支出标准的合理性和科学性，进一步细化完善项目支出标准。

四、预算项目支出标准体系建设存在的问题

（一）缺乏顶层设计

制定一个预算项目支出标准需要经历前期调研、资料收集、拟定框架、数据分析、数据验证、征求意见、发布实施、跟踪反馈等多个环节。目前，陕西预算项目支出标准体系建设工作方案明确了工作目标、工作现状、工作思路以及各阶段重点任务，但是还缺乏一个更加完善细致的顶层框架，包括指导思想、基本原则、建设目标、建设阶段、部门职责、保障措施等内容。以及预算项目支出标准制定工作的指导意见，包含制定原则、依据、框架、分类、形式、流程、注意事项等内容，确保各个环节紧密衔接，扎实推进。

（二）部门协同不畅

预算项目支出标准体系是由各类标准组成的相互联系、相互补充的有机整体，专有性强、种类繁多、内容复杂，预算项目支出标准体系建设工作量大、难度较高。因此，科学高效的标准制定工作需要财政部门和其他相关主管部门共同研究、相互配合、协同推进。陕西预算项目支出标准体系建设工作主要由财政部门牵头推进，其他主管部门对于标准建设工作重要性的认识还不够到位，工作主动性不足，参与度较低。部门之间沟通不够、互动不足，在一定程度上影响项目支出标准的可操作性和可应用性。

（三）制定方法有待提升

影响项目支出的因素较为复杂，需要通过定性方法和定量方法结合起来共同确定影响因素，在标准制定时需要充分的市场调研和专家论证，确保综合单价的确定有科学依据和丰富数据的支撑。陕西在预算项目支出标准制定中，坚持理论与实践相结合，在理论层面开展课题研究基础上，深入省级部门、市县财政部门以及先进省份进行调研，反复论证最终确定项目支出标准。但由于工作时间紧、任务重，市场询价工作做的还不够，数据验证还缺乏科学统一的标准，可能会造成与实际定额有脱节现象。并且预算项目支出标准是在现行政策背景和市场环境下制定，没有考虑到新的时间周期内政策变动、市场波动和财力因素的影响，缺乏标准数据的动态调整指数。

（四）专业人才不足

预算项目支出标准专业性强、涉及面广、工作形式多样，对于制定人员的能力素质标准要求较高，不仅需要扎实的财政业务知识，还需要具备丰富的知识体系、开拓的工作视野，以及较强的归纳总结、逻辑分析等能力。现阶段陕西预算项目支出标准制定主要依靠财政部门内部工作人员和外聘相关行业专家学者共同推进，人才队伍力量支撑不足，并且缺乏专业人才和专家学者对该领域进行深入的理论研究。所以，还需要成立一支专业人才队伍，为不断深化项目支出标准体系建设工作提供坚强的人才力量支撑。

五、推进预算项目支出标准体系建设的建议

（一）加强财政预算支出标准体系建设顶层设计

预算项目支出标准体系建设是一项复杂的系统工程，涉及财政支出的各个领域，合理的顶层设计能为预算项目支出标准体系建设提供正确的前进方向。因此，在推进标准建设过程中，财政部门有必要尽快搭建顶层框架，在现有标准建设工作方案基础上，制定标准管理办法（或操作规程），发布标准建设工作指导意见，做到“五个统一”，即统一项目建设分类标准，统一项目名称，统一概念解释，统一项目内容范围和统一工作计划和步骤。同时，部门预算支出包含基本支出和项目支出，财政部门在建设预算标准体系过程中，要统筹考虑其与基本支出标准的有效衔接，加快建立支出标准体系整体规划，搭建支出标准体系整体框架。

（二）加强理论研究，提高科学化水平

目前，预算项目支出标准体系正处于建设的初期阶段，需要大量的理论研究来指导实践工作，可以通过“走出去，请进来”的方式，促进理论与实践的深度融合。一方面，积极鼓励财政干部“走出去”，前往财政部和其他相对成熟的省份调研学习，借鉴先进经验，了解项目信息；另一方面，充分借助高等院校、科研院所、中介机构及行业专家等专业技术力量，“请进来”讲授标准建设的专业知识，加深财政干部对预算项目支出标准的理解深度，或是参与标准制定和相关课题研究，共同开展工作，充实支出标准建设人才队伍。

（三）加强部门协同，创新工作方式

预算项目支出标准涉及多行业、多领域、多学科，内容复杂，工作量大，对技术和专业性要求较高。为确保标准具有可行性和科学性，需要财政部门会同各行业主管部门相互配合，共同研究制定。对于具有特殊性和专业性的专用项目标准，如IT软硬件系统搭建开发、山水林田湖草生态工程、硫铁矿污染治理工程、拨云见日气象工程等，应由涉及项目的相关部门牵头，具体负责标准的研究和制定工作，财政部门负责最终的审核和出台实施工作。

（四）依托预算评审，助力标准建设

做好预算项目支出标准与评审标准的有效衔接，充分发挥二者相辅相成，相互促进的良性互动关系。一方面，将预算项目支出标准全面应用到预算评审工作中，为评审工作提供规范统一的参考标准，提高预算评审工作的规范性和科学性。同时，针对无预算项目支出标准但评审工作有需要的，可做到评审先行，单独制定预算评审标准，逐步建立全面的预算评审标准体系；另一方面，在预算评审过程中，可视情况对现行预算项目支出标准提出修改意见和建议，不断优化完善预算项目支出标准体系。

（五）借助信息平台，完善应用机制

新时代下，借助信息平台是推动财政预算管理高质量、高效率发展的必然要求。随着财政云预算管理一体化系统全面上线，预算项目支出标准体系建设不仅需要考虑其是否可行、是否有效，还需考虑其与财政云预算管理一体化系统是否适应。做好标准体系建设与财政云的衔接，对申报入库的项目进行筛选，对申报预算按标准进行审核，将标准应用于预算编制、审核、执行、安排和调整等各环节，确保标准体系的有效性，切实发挥应有作用。

（六）提升核定方法，做好标准校验工作

为确保预算项目支出标准的可行性和实用性，真正发挥其在整个预算管理过程中的作用，关键在于对标准进行严格的核定测算。一是开展征求意见工作，在完成标准制定后形成正式的征求意见稿，通过设置征求意见电话、组织召开座谈会、发放征求意见表、设置意见箱、个别访谈等多种方式方法，多方面、多渠道、多层面、多角度在各部门广泛征求意见，并对意见进行汇总、梳理、分类，严格执行征求和反馈意见规定，细化完善预算项目支出标准。二是进行标准试点工作，选取其中内容不太复杂、条件较为成熟、标准运行较规范的3到5个部门，作为第一批试点项目开展试点工作，试点结束后，通过交流沟通、实地调研、数据分析等多种方式，了解掌握预算项目支出标准应用情况，进一步修订完善预算项目支出标准。

（七）追踪实施效果，建立动态调整机制

预算项目支出标准随着经济社会发展、技术更新换代和市场价格、财力状况随时可能发生变化。因此，建立动态调整机制，根据政策范围、物价变动、财力情况等因素，对预算项目支出标准进行定期测算调整，并根据工作需要适时制定新的预算项目支出标准。