行政事业单位内部控制建设

孙王妍 青田县建设工程试验室

由于《企业内部控制基本规范》及配套措施日趋完善，企业内部的管理制度呈现出一种逐渐完善的趋势，并且企业的管理工作水平也得到了显著的提高。我国政府在持续改革和创新经济体制的过程中，公共服务也得到了妥善的规划和发展，行政事业单位的体制改革也逐渐得以深化。作为我国社会公共服务提供的主体，行政事业单位的内部控制工作在制度建设、机制设计等方面都存在一定程度的滞后性，尤其是在我国公民参政、维权意识逐渐觉醒的时代背景下，纳税人对于财政预算披露承诺和内容的要求也逐渐得以提高，由此也不难看出，行政事业单位内部控制机制的持续完善不但是其顺应时代发展的必然表现，此外，这一制度和机制的建立对于社会经济也有着非常大的影响力，起着积极的作用。行政事业单位内部控制制度设计的初衷和最终目标都在于加大对于权力的监督，从而实现对于腐败的预防和减少，同时也实现对于权力顺利运行的促进和保障。但我国当前在这一领域中，仍然有着不少的问题和不足，这些问题对于提升内控的效果是极大的障碍和阻力。文章中，作者充分地运用内部控制的基础理论和基本原理，对我国当前这一领域中存在的问题和不足给予深入的剖析，并提出解决方案，为我国这一领域的制度优化作出贡献力量。

一、内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制定义

内部控制是单位为了实现其经营和业务目标，并在维护各项信息资料可靠性的前提下，提高经营活动效果采取的各种自我调整、约束、规划等一系列工作的统称[1]。我国行政事业单位与企业之间存在着较为显著的区别，企业内部控制是由企业董事会、监事会、经理层及全体员工所实施的用于实现控制目标的一个过程。行政事业单位内部控制则更加侧重于经济活动风险的防范和控制，由此诞生了一系列自我调整和规划的工作，通常称为行政事业单位内部控制。

（二）行政事业单位内部控制需达成的目标

行政事业单位内部控制工作的目标需要与行政事业单位的总体发展目标基本维持一致。但因为随着事业单位的目标通常较为宏观及远大，不同的是，内部控制方面所要关注的对象更多的是集中在系统内部的具体的事务，如具体的经济方面的活动等；这就要求在总目标的下面给予一定的细化和分层，来实现更加具体化的描述。具体而言，行政事业单位内部控制工作需要达成的目标具体包括如下几点：第一，保障经济活动的合法合规落实。行政事业单位内部控制想要达成的基本目标，便是维护经济活动的合法合规性，这也是其他目标得以实现的重要前提条件。这一目标要求行政事业单位在推动各项经济活动落地的过程中，始终在法律法规允许的范围内进行[2]。第二，内部资产的安全有效使用。作为行政事业单位得以正常运转的物质基础，资金使用的安全性以及效率都将会直接对行政事业单位内部的日常工作产生重大影响。行政事业单位内部长期存在资金和资产安全方面的问题，不但影响到了行政事业单位内部工作的落实，同样也对国家财政资金带来了严重的浪费。内控的最终的目标是对内部资源的科学有效利用。并最大限度地降低资产浪费的现象。第三，财务信息维持真实完整性。行政事业单位内部生成的财务信息是一种客观反映事业单位各种经济活动的信息统称。我国行政事业单位同样也需要提供真实可靠的财务信息，确保领导层能够在客观财务数据的支持下制定出正确的发展决策，预防腐败问题的出现。因为我国的行政事业单位掌握着数量相对较多的公共资源，通常会因为对权力的制约和监督不够而导致贪污腐败问题的发生，从而带来社会资源的浪费和分配不均等问题[3]。行政事业单位内部控制建设提出的预防腐败问题的目标是有效区别于企业内部和国外内部控制的一个显著特色，具备较为明显的政治生活现实针对性。

二、行政事业单位内部控制建设存在的问题

（一）内部控制体系有待完善

以目前我国行政事业单位的内部控制建设看来，其中出现的第一个问题便是内部控制体系不够完善。绝大部分行政事业单位并未建立完善的管理机制以及制度，更加没有立足于单位的实际发展状况解决相关的问题，也正因为如此，制度建设的根本宗旨无法得以实现。除此之外，这一领域中，财务内部控制占据着十分重要的位置和相当大的内容，当然这是由于财政拨款是这类单位资金来源的主要方式决定的。这类较为特殊的资金筹集渠道使得行政事业单位内部的财务管理工作出现了表面化发展的问题，并没有考虑到经营性行为使得财务管理工作缺乏长久落实的压力和动力。行政事业单位管理人员对于财务管理的重要价值及其在内部控制各项工作中的核心地位未能形成正确的认知，直接导致行政事业单位内部的财务控制体系及制度建设不够完善，未能从质量和效益出发提高工作的实际效果[4]。从具体的实践状况看来，绝大部分的行政事业单位内部的财务管理部门通常只是履行单一化的财务会计职能，依旧沿用传统的管理模式进行操作，内部控制制度未能体现高效性和针对性，为贪污腐败问题的发生提供了可能性。

（二）内部控制方式有待更新

我国财政部制定出台的《企业内部控制基本规范》主要是针对企业对象这一群体的，当前，这一领域的内控制度的适用性上依然显得十分的不完备。实际当中，这类单位通常会以普通的内部规定来直接适用，而不是一套完整的财务制度；同时，在资金使用安全上也存在一定的风险，他们的资金管理制度在规范的内容和范围上都有着极大的局限性，难以起到全面防范资金风险的作用。对于部分办理业务和变动性相对较大的流程控制，因为事业单位内部的使用较为简单的方式，即便是制定了相对较为完善的内部控制制度但是未能严格地落实，出现了一种规章制度落实不到位的情况，内部控制体系的作用未能得到全方位地发挥。除此之外，在我国行政事业单位内部控制建设的过程中，未能始终遵循不相容职位、不相容岗位分离的基本原则，出现了一人身兼多职的局面。在这种情况的影响下，部分人员可能会出于个人私利的考虑而出现贪污腐败的现象，对资金使用安全造成极大的危害。

（三）内部控制缺乏有效监督

完善的监管体系是建设和落实内控制度的基础和支撑。但现阶段我国行政事业单位的内外监控都存在一定的问题，对于行政事业单位内部的监管体系而言，因为内部监督机构设计不够合理，仍旧使用控制主体内部的监督机制，即便这种监督机制在同一体系的不同部门之间得以建立。但实际上依旧是一种自己对于自己实施监督的工作模式，再加之行政事业单位的管理层普遍认为内部审计不需要在行政事业单位内部进行安排，导致内部的审计机构设置依旧未能达到预期的效果。同时，即便部分行政事业单位已经设计内部审计机构负责内部审计工作，但却缺乏应有的独立性，出现了一种监督检查工作形式化发展的现象[5]。我国行政事业单位实施的双重领导审计体制通常会使得内部审计机构在财务主管等其他部门的领导下进行，严重损害了内部审计机构的独立性。同时在内部审计工作落实的过程中，还需要进一步考虑所属部门领导的利益，导致内部审计各项业务落实的工作结果依旧无法达到预期。从外部监管这一层面看来，部分行政事业单位因为在专职业务方面保有一定的特殊性，涉及国家机密信息，无法完全透明的将相关信息向外界进行披露，这在一定程度上会对社会力量的监督造成限制和影响。

三、行政事业单位内部控制建设优化对策

（一）构建完善的内部控制体系

这一领域的制度优化必须不断完善内控体系。行政事业单位需要结合各种风险点，建立完善的内部管理制度体系，在此基础上，进行再一次的全面的评估和改进，实现第二次的制度完善，达到在系统内部的全面控制。在实施的过程中，单位有必要对于内控制度本身给予科学性的分析和鉴定。做到在全方位梳理各种经济活动业务流程的前提下，将其中的各项业务环节进行全方位的分析，掌握其中的经济活动风险点，以此建立完善的应对策略，以此作为基础按照我国发布的相关文件，建立有关预算收入、票据支出等方面的内部控制体系。当单位内部的内控体系建立健全以后，还应当在今后的发展中根据实际的情况不断地改进。在这种要求下，行政事业单位必须要针对监督检查和自我评价制度持续进行完善，结合日常监督和专项监督工作的落实，将内部控制实施过程中的各种突出问题和漏洞环节进行全方位的掌握，结合现阶段企业发展的具体情况进行持续完善。对于内部控制的关键工作岗位而言，行政事业单位需要建立完善的关键岗位责任制，明确相关工作人员的职责和能力要求，并定期评价内部控制关键工作岗位人员的胜任能力和工作成果，对于那些不满足部门的工作能力标准要求的人员及时进行调整。

（二）优化创新内部控制方式

这一领域的内控更多的时候要坚持对于方式是不断的改进和优化，可以从不相容职位和岗位分离介入[6]。这两种方式都是常见的内控方式，很好地体现了相互制衡的基本原则，核心就是内部控制，单位应当在对于内部机构在职能确定和职责分工等方面进行科学的划定，这样做的基础是，首先应当对于组织内部的层级和业务工作中的各种不同职务岗位进行系统调研和研究。并设置关键的控制内部岗位，结合各个部门和工作岗位权限实施不相容岗位和职务分类措施，最终形成的一个相互监督和制衡的完善内部控制工作机制。同时，也需要关注内部授权审批制度的落实，这会直接影响到行政事业单位各种财政资金的使用效果以及效率。行政事业单位需要建立三重一大的事项决策审批机制和会签制度，并且不得随意越权进行审批。在这类单位的内控方式的发展中，更多的时候，内控仅仅是一种职能方式，单位通过这样的一种职能方式实现多个业务属性和实现的集中管理。同时行政事业单位也可以在集中授权审批和内部管理实施的前提下，推动单位业务的集中落实。行政事业单位预算控制的优化需要以单位各部门的职责和任务作为基础编制的年度财务收支计划的出发点，始终将资金管控作为核心，加强预算的编审、内部批复、执行决策等环节的管理，确保能够有效控制各种经济活动风险的前提下，防范事业单位及财政资金使用风险。

（三）加强内部控制的监督管理

强化内部监督的角度出发，不断完善监督体系是十分重要和必须的。单位内部各种业务互相制约又紧密联系，通常一项经济活动有可能会涉及法律、财务、采购等多个部门，需要在其组织体系里面设置单独的内部控制职能部门，由其负责各项内部控制工作的组织和协调。在建立独立的内部控制协调组织机构之后，行政事业单位需要针对财务采购、资产管理等多个部门建立完善的协调工作机制，各部门也需要积极配合内部控制职能部门做好相应的内部控制工作。在单位内控过程中，审计和监察无疑是最为重要的部门，担负着最为关键的环节和最为关键的作用，保证这内控工作的正常运转。从外部监管力量层面的优化看来，财务部门作为行政事业单位财务安全和资金的主要监管人员，需要承担起对公共资金使用状况的全面监督义务，可以结合日常和专项监督两种方式，全面结合行政事业单位内部提供的内部控制评价报告，推动事业单位内部控制的建设和发展。作为内部审计的有效补充，审计部能够针对行政事业单位的公共资金使用合法性进行全方位的检查，并审查相关人员责任的履行具体情况。因为我国政府审计资源相对较为有限，再加之社会审计在财务内部控制审计等方面已经积累了较为丰富的工作经验，外部审计经济力量的强化，可以在全面发挥政府和社会审计机构优势的前提下，推动事业单位内部控制的建设。

四、结语

行政事业单位内部控制建设是一种顺应我国时代发展的必然操作，能够维护行政事业单位的资金的有效、安全使用。目前我国行政事业单位内部控制建设过程中却出现了体系不够完善、控制方式以及监管力量不足的问题，这就要求行政事业单位进行在建设内部控制的过程中，需要利用多种控制方式不断优化。同时，要不断地加大内控制度体系的建设和优化完善，推进行政事业单位管理的科学化和制度化。