大学生公共预算认知影响因素研究——基于湖南省长沙市五所高校的调研

胡 扬

(湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205)

一、大学生公共预算认知的重要意义

公共预算是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，党的十九大报告指出，要加快建立现代预算制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的财政预算制度[1]。财政预算透明度已日益成为国际社会衡量现代政府治理的一个核心指标。

一个良好的公共预算制度，不仅要透明、可信、可问责，而且还要有公众广泛、深入、实质性地参与预算的整个过程。首先，财政预算透明有助于保障公众的知情权和监督权，使公民和政府关于公共信息的互动交流更加理性，促进政府财政决策更加科学合理，提高政府财政效率和公共财政的稳健性(魏志华等，2017)[2]。其次，公共预算透明可以使公众的财政幻觉有所降低，使政府的财政承诺不至于过度(许光建等，2014)[3]。近年来，随着国家治理现代化的有序推进，我国财政预算透明度已有明显提高。根据清华大学课题组的《2020年中国市级政府财政透明度研究报告》[4]，在其研究的294个地级及地级以上城市中，财政透明度得分(百分制)在60分及以上的有169家，占总数的57.48%，比2013年提高了近25个百分点(2013年研究的289城市中，财政透明度得分在60分以上的仅95家，占总数的32.78%)。该研究报告反映出我国财政透明度仍然有许多进步的空间，因为60分以下的地级及地级以上城市还占比较高(占42.52%)，尤其是县级市政府财政透明度普遍较低，388个县级市中60分以上仅为128家(占总数32.99%)，更有30分以下的42家(占总数的10.82%)。除了从政府部门内部审计、法律制度体系、信息基础建设等提升财政预算透明度之外，加强公众对财政预算的认知与治理也非常必要。因为现代政府治理理论认为，公民与政府是一种委托代理关系，公民选择政府，将公共资源与公共权力委托给政府管理，然后对政府进行监督和问责，可以积极推动政府建立强有力的内外部监督机制来确保良好的财政信息披露(魏志华等，2017)[2]，所以公众对公共预算的民主参与度直接影响财政预算透明度，公众参与度越高、公众享有的公共预算知情权越多，往往越能增强财政预算透明度。

新发展阶段，我国财政预算透明度的提高，一方面，需要政府尽可能提供更多的公共预算信息，让社会公众享有更多的公共预算知情权；另一方面，需要提升公众的公共预算认知水平。为此，早在2016年，国家财政部在《全国公共法治宣传教育第七个五年规划(2016-2020年)》中就提出，要“重点学习宣传财税法律法规和公共制度政策，尤其是预算法及其实施条例”，推进“公共法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”。林敏和余丽生(2011)[5]实证检验了参与式预算与地方政府公共支出结构之间的关系，发现参与式预算的实施显著提高了与民生密切相关的教育、社会保障以及医疗卫生支出占预算内财政总支出的比重。万平(2013)[6]探讨政府与公民在公共预算领域的协商、合作与政府治理模式和权力结构产生的相互影响，指出在公共预算过程中吸纳公民参与，是对预算治理模式的重大变革，必然对政府治理过程中的国家、社会、公民产生巨大的影响。

当代青年大学生，是思想文化素质比较高、政治参与意识比较强的现代公民，是我国公民的重要组成部分，而且是未来推进国家治理现代化的主力军，因此，提高大学生的公共预算认知水平具有重要意义。鉴于此，本文拟采取问卷调查的方式对大学生的公共预算认知情况展开研究，分析影响大学生公共预算认知水平的诸多因素，并提出相应的对策建议。

二、文献综述

公共预算参与的主体涵盖了各类社会主体。靳卫敏(2014)[7]提出健全预算公开组织体系，由省政府与省人大共同组建临时的预算公开管理机构，并由财政、审计、纪检等部门共同参与。黎江虹(2015)[8]指出预算公开与公众参与预算相伴而生，在很多国家，公众参与基层政府的预算比较容易实现，但是对层级比较高的政府，如中央和省级，公众参与预算基本依托代议制民主，因此在县级以上的政府，预算公开制度的民主内核就要依靠人大预算权的配置来完成，预算权配置应过渡到“人大和行政机关共同控制，偏重人大主导”的模式。刘恺(2014)[9]分析发现由于人大及常委会并没有发挥好其监督作用，缺乏独立性的审计监督制度，公众参与程度较低、社会监督很难发挥其应有的监督作用，造成我国预算透明的情况并不乐观，与发达国家差距明显，因此必须确立民主预算理念，从预算主体、预算编制的基本原则、公众参与制度三管齐下。刘剑文和侯卓(2014)[10]提出预算公开应当形成多层次、多位阶的制度体系：“一轴”，将预算定位为管理政府、而非政府管理的工具，实质是财政民主；“两翼”，预算既要面向全体纳税人公开，强调普通公众的“可获得性”；“两线”，既包括结果意义上的公开，也包括预算编制、审批、执行等全过程的公开；“多点”，不同级别的政府、不同的政府部门，预算都应该公开。因此，扩展公共预算信息披露与参与的利益相关者是提升公共预算信息透明度的关键。

近二十年来，发展中国家分权治理的理论与实践表明，公民参与是改进地方政府责任治理的一种重要机制。公民参与治理作为一种“自下而上”的责任机制，能增强公民在地区治理中的参与性，提高地方政府对本地居民需求的回应性，从而促使地方政府更加透明、有效和负责任。由此，“参与式预算”替代“增长型财政”是重要进步(林敏和余丽生，2011)[5]。马蔡琛和李红梅(2009)[11]指出参与式预算是一种公民直接参与预算决策的过程，公民讨论和决定公共预算的制定和财政资金的使用，合理确定公共支出的优先次序，并监督预算资金的安全有效运行。关于参与式预算中不同社会主体的划分，陈家刚(2007)[12]总结了阿根廷、加拿大、印度尼西亚、南非等世界各国参与式预算的实践模式，从与参与式预算相关的利益主体出发，把参与式预算实践涉及到的不同社会主体划分为6大类，包括中央政府、当局地方政府、人大代表、社会群众、社会组织、专家学者。在参与式预算的模式分析中，朱圣明(2014)[13]就参与主体、参与范围、参与程度和参与方式的不同，总结了巴西阿雷格里港市的直接参与式预算模式、以个人参与为基础的塞维利亚参与式预算模式、公私合作性质的波兰普沃茨克模式、公民陪审团性质的德国模式、法国普瓦图-夏朗德地区中学里的参与式预算模式、与政府问责制相联系的印度公民预算模式、联合决策类型的韩国蔚山市东区参与式预算模式、非营利组织类型的日本千叶县市川市参与式预算模式实践特点。我国参与式预算源于2005年浙江省温岭市新河镇实施的“民主恳谈会”(徐珣和陈剩勇，2009[14]；蒋倩倩，2018[15]；刘再杰和李艳，2020[16])，逐渐在我国部分地区开始推广，还形成了“无锡模式”(赵早早和杨晖，2014[17]；杨娟，2018[18])、“焦作模式”(朱芳芳，2014[19]；马蔡琛，2015[20])、“闵行模式”(张海燕，2011[21]；上官酒瑞，2020[22])、“盐津模式”(林慕华，2014[23]；贾西津，2014[24])等。

综上，学者对参与式预算的研究相对迟缓，集中于参与式预算涉及到的基层政府治理，缺少对公民认知和参与的探索，特别是作为推进国家治理现代化的主力军——大学生群体，这也进一步造成了实践过程中的诸多困境。因此本文选取对公共预算关注度较高的大学生(包含研究生)展开研究(高建国，2007)[25]，以湖南省长沙市五所高校大学生(包含研究生)调查作为样本，分析其对公共预算了解程度如何、有哪些时代特征。

三、大学生的公共预算认知现状

提升大学生对公共预算的认知水平已成为时代的需要。首先必须了解我国大学生对公共预算认知和关心的基本情况，然后找出认知不足的症结与原因，进而才能对症下药找到提升大学生公共预算认知的对策建议。由于人力、时间、物力的限制，笔者对湖南省长沙市五所高校(一所财经类本科、一所师范类本科、两所双一流高校和一所高职专科学校)的大学生(包含研究生)，共421人进行了随机走访调查。

(一)调查内容与调查结果

笔者根据所查阅文献，设计的调查问卷共包括两个方面：受访者的基本信息，公共预算资讯获取及相关信息。具体来说：

1.受访者的基本信息。包括性别、生源所在地、院校类型、专业领域、教育程度、父母亲学历等。

2.公共预算资讯获取及相关信息。包括大学生对公共预算的关注度、获取公共预算资讯的途径和资讯呈现形式、对公共预算宣传的满意度和对宣传形式的偏好等。

笔者根据走访调查数据，整理出了如下两个主要统计表。

(二)调查结果分析

1.大学生对公共预算的关注度

表1中，调查结果表明，目前我国大学生对公共预算的关注度比较低，受访者表示“经常关注”的仅为10%，“偶尔关注”占51%，“基本不关注”的占39%。由此可见，一方面，政府部门的主导性强、大学生认知度不高，容易造成大学生参与意识薄弱、积极性较差；另一方面，一些大学生发现自己的意见表达对政府的决策没有直接影响，或者是自己的观点陈述对政府预算决策结果没有任何作用，所以关注和认识度也比较低。

表1 受访者的基本情况及其对公共预算的关注度

进一步调查发现，大学生对公共预算的关注度受多方面的影响，以“经常关注”的大学生为例：(1)从性别来看，男大学生对公共预算的关注度略高于女大学生，男生为64%，女生为36%；(2)从生源地看，来自城市的大学生对公共预算的关注度略高于生源地为农村的大学生，分别为57%和43%；(3)从学历来看，本科及研究生对公共预算的关注度普遍高于专科生，二者分别为81 %和19%；(4)从学生所学专业来看，文科学生对公共预算的关注度高于理科学生，经济管理类学生高于非经济管理类学生，依次是经管类76%、文史法哲类19%、理工农医类5%；(5)从学生父母的受教育情况来看，父母教育程度越高的学生对公共预算的关注度越高，父母为初中以下学历的学生对公共预算经常关注的为7%，父母为大学及以上学历的学生对公共预算经常关注的为81%。当然，这些因素对大学生公共预算关注度的影响并非单独发挥作用，而是多种影响因素交互作用，众多因素共同影响和决定着大学生的公共预算认知水平。

2.大学生获取公共预算资讯的途径和资讯呈现形式

从表2中可知，新媒体已成为大学生获取公共预算资讯的重要途径，依次是微信、网页、QQ、新闻类APP等新媒体，其他传统媒体形式只占5%。这表明大学生已很少通过报纸、杂志、电视等传统媒体来获取公共预算资讯。就大学生获取公共预算资讯的呈现形式来看，他们更喜欢图片和视频形式，依次是图片形式、文字形式、视频形式和音频形式，其他传统资讯呈现形式只占5%。这说明在现代社会，大学生因生活节奏快、接受的信息量大，更乐于接受由图片、短视频等新媒体呈现形式带来的感官冲击较强的资讯。因此，政府应该不断降低大学生获取信息的成本，以更加快捷、直观、及时、方便的数字化媒体方式地向大学生等公众公开披露预算信息。

表2 获取公共预算资讯和对公共预算宣传的信息

3.大学生对公共预算宣传的满意度与偏好

表2中，调查表明，大学生对目前公共预算的宣传是非常不认可的，仅近20%的受访者表示“满意”和“基本满意”，而“不太满意”和“不满意”的高达80%。这表明我国目前公共预算宣传在宣传主体、宣传力度、宣传方式、宣传内容等方面都存在很大的改进空间。特别是由于部分政府工作人员真正投入到微信公众号宣传工作上的时间和精力并不充足，政府门户网站、网络问政平台、微博、抖音等网络载体也未充分发展和利用起来，从而导致线上宣传工作落实不到位，宣传效果欠佳。

同时，从大学生对公共预算宣传形式的偏好来看，对短视频和影视剧表现出明显偏好，二者都达到60%以上，其次是微信推送、网络知识竞赛和网课。这说明现在大学生对趣味性强、通俗易懂、生动灵活的宣传形式更容易接受。因此，政府应该积极拓展多元化、社会化网络载体，定期、不定期、全方位做好宣传，增强大学生知情权、参与权、表达权以及监督权(焦微玲和徐力，2015[26]；张茜，2018[27])。

四、提升大学生公共预算认知水平的对策建议

本次调查的最终目的是为了提高大学生的公共预算认知，以更好地推进政府公共预算透明度和政府治理现代化。根据上文分析，我们可以从以下几方面来提升大学生对公共预算的认知。

(一)构建协同教育模式

目前我国大学生对公共预算的认知度不高，根源上是由于我国现有公共预算教育的不足，主要表现有：1.在教育氛围上，公共预算教育没有跟上国家治理现代化的需要，整个社会的“治理”氛围还没有完全形成，公众参与公共预算的意识较为淡薄。2.在教育主体上，公共预算教育主要是财税部门，主体过于单一，没有和政府其他职能部门尤其是教育主管部门相衔接。3.在教育方式上，主要是靠非常规化和零散的宣传。公共预算教育没有正式纳入非财经类专业学生的课堂教学，自然就无法比较深入地进入学生头脑。因此，提升大学生的公共预算认知水平，必须构建以财税部门为主导的社会教育、家庭教育和学校教育相结合的公共预算协同教育模式，建议如下：

一是由财税部门牵头、教育主管部门组织实施，制定和规范大学生公共预算教育的主要教学内容，如公共预算的意义、国家公共预算管理政策、公众参与公共预算的方式和方法等。二是将公共预算教育纳入大学生的日常教学。学校是教育的主阵地，大学生公共预算教育自然离不开学校教学，当然，对于非财经专业学生来说，这种日常教学可以置于其他相关课程的教学内容里面(如思想政治理论课)，也可以采用定期讲座的形式，以每学年2课时为宜。三是积极培养家庭和社会公共预算教育氛围。众所周知，一个人的认知及其水平，是可以在家庭生活、社会生活的耳濡目染和潜移默化中，不经意间获得和提高的。调查结果也显示，父母从事财经类工作或生源地财政透明度较高地区的大学生，往往对公共预算也更为关注。

(二)增强新媒体的公共预算宣传力度

调查结果表明，目前大学生对政府部门的公共预算宣传是极为不满意的，其原因主要是宣传力度不够及宣传方式陈旧。因此，提升大学生对公共预算的认知水平，在宣传方面可以采取如下措施：

一是提高公共预算宣传的频度和广度。可以采取基本定期(如每年一次)的方式，在各高校进行公共预算宣讲；可以在各高校比较醒目的位置，增加有关公共预算宣传的横幅、标语、电子屏。二是以新媒体为载体，创新公共预算宣传的方式和平台。调查表明，当代大学生主要是通过新媒体获取公共预算资讯的，因此，可以在大学生喜欢的一些新媒体平台发布和推送公共预算资讯，如学生会和学生社团的微信公众号、抖音公众号、APP、学生论坛，在资讯呈现形式上可以是公共预算相关的短视频、图片信息、新闻事件文字描述等。三是寓教于乐，以减轻学业压力和增加生活乐趣的方式对大学生进行公共预算教育。对非财经类学生来说，公共预算教育并不是他们必修课的教学内容，且现代大学生学习压力大，加之网络社交时代大学生的室外集体活动已不多。因此，大学生公共预算教育可以通过举办知识辩论赛、知识竞赛、市内组团参观等方式进行，这样的方式大学生一般是比较乐于接受的。

(三)完善公共预算制度和提高财政透明度

提高财政透明度和提升公众的公共预算认知水平实际上是一个互为因果、相互作用的过程。政府财政透明度高，有利于提升公众的公共预算认知，反过来，公众的公共预算认知水平的提高，有助于推进政府财政透明度。因此，完善公共预算制度、增加财政透明度也是提高大学生公共预算认知水平的重要手段。

我国目前许多地方政府的财政透明度不高，这直接影响了大学生对公共预算认知水平。本次调查还表明，只有26.22%的受访大学生表示“去政府官网中查看过年度公共预算表”，并且仅有3.99%的受访大学生表示“看得懂基本内容。”因为，目前我国许多地方政府仅披露公共预算表，公开的内容是最基础的内容，信息过于简单，这对于非财经类专业的普通大学生来说，是难以得到想要的结果的，这就反过来制约了大学生的公共预算认知水平和继续对其关注的兴趣。因此，应进一步完善公共预算制度和提高政府的财政透明度，以调动包括大学生在内的社会公众关注和参与公共预算，正如《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)[28]第七条第二十三款指出，要“加大各级政府预决算公开力度”和“细化政府预决算公开内容”。