我国地方数字经济立法比较分析及启示——以粤浙豫数字经济立法为例

唐 勇，孟朝玺，徐丹彤

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

近年来，数据在重组全球要素资源、重塑全球经济结构等方面发挥着不可或缺的作用，以数据为关键要素的数字经济已成为引领全球经济社会变革，推动经济高质量发展的重要引擎[1](P301-307)。2020年，我国数字经济增加值规模达到39.2万亿元，发展数字经济是我国新发展阶段下构建新发展格局的重要支撑。[2](P75-78)为此，在促进大数据应用方面，贵州省、天津市、安徽省、山西省、吉林省等省市制定了专门的大数据应用条例；在促进地方数字经济发展方面，截至2022年5月1日，广东省、浙江省、河南省出台了专门的数字经济促进条例。因此，本文运用比较分析法和内容分析法，主要对广东省、浙江省、河南省数字经济促进条例进行分析，概括三省在数字经济立法方面的共性和创新，以期为我国其他区域乃至国家层面的数字经济立法提供参考。

一、我国地方数字经济立法总体比较

(一)数字经济促进条例制定时间比较

从广东、浙江和河南三省制定和实施数字经济促进条例的时间(见表一)可以看出，浙江是最早通过和实施数字经济促进条例的省份，其次是广东、河南。具体而言，与浙江省相比，广东省晚8个多月通过本省数字经济促进条例，河南省晚一年左右通过本省数字经济促进条例。在浙江省的数字经济促进条例实施的当年，广东省也实施了本省的数字经济促进条例，而河南省于次年实施本省的数字经济促进条例。也就是说，广东省实施本省的数字经济促进条例较浙江省晚7个月左右，河南省实施本省的数字经济促进条例较浙江省晚一年左右，较广东省晚六个月左右。从上述分析可知：一是浙江省通过和实施本省的数字经济促进条例较另外两个省早。二是在数字经济时代，浙江省、广东省、河南省在推动本省数字经济立法方面呈现出“你追我赶”的势头。三是在正式实施本省数字经济促进条例方面，浙江省、广东省、河南省呈现“递进”的特点。

表一 粤浙豫数字经济促进条例制定时间情况

(二)数字经济促进条例整体结构比较

浙江省、广东省、河南省的数字经济促进条例根据(见表二)，尽管表述存在差异，但三省各自的数字经济促进条例整体结构类似。具体而言，三省的数字经济促进条例都包括总则、数字产生化、产业数字化、数字基础设施建设、保障措施和附则等章节。为突出部分章节的重要性，广东省的数字经济促进条例在产业数字化方面具体设置工业数字化、农业数字化、服务业数字化等章节；浙江省与河南省设置法律责任这一章节。从条款数量上看，浙江省的数字经济促进条例是最先颁布实施的，较广东省和河南省的数字经济促进条例的条款数量少；河南省是最晚颁布实施的，条款数量最多。换句话说，浙江省、广东省、河南省的数字经济促进条例的条款数量呈现逐渐递增的势头，这体现了后颁布实施的数字经济促进条例在吸收已颁布实施的数字经济促进条例的基础上，其内容逐渐丰富和全面的特点。

表二 粤浙豫数字经济促进条例的结构对比

二、我国地方数字经济立法具体内容比较

(一)立法目的比较

浙江省、广东省、河南省都根据有关法律、行政法规，并结合各自省份实际情况，提出了自己在数字经济立法方面的目的(见表三)。浙江省、广东省、河南省都提出了促进数字经济发展的目的。浙江省和河南省提出推动经济社会高质量发展的目的。广东省和河南省提出了全面建设数字经济强省的目标。浙江省提出加快建设现代化经济体系的目标，广东省进一步提出推动数字产业化和产业数字化、推动数字技术与实体经济深度融合、打造具有国际竞争力的数字产业集群的目标。值得注意的是，浙江省在其数字经济促进条例中明确写道：推动省域治理现代化的目标。从上述分析可知：一是浙江省、广东省、河南省都希望通过加强数字经济立法来促进数字经济发展。二是进行数字经济立法需要立足于本地区实际情况。浙江省、广东省、河南省的数字经济发展存在差异，因此三省在确定具体的数字经济立法目的时也存在差异。

表三 粤浙豫数字经济促进条例的立法目的对比

(二)数字经济发展原则比较

在数字经济发展原则方面，浙江省、广东省、河南省既有共同之处又有差异(见表四)。具体而言，数字经济在重塑一个地区经济结构方面起着巨大作用，但它也是一种新型的经济形态，需要创新，需要监管者对数字经济的从业者采取较为包容的态度。因此，浙江省、广东省、河南省在发展本省数字经济方面，都提出坚持创新引领、包容审慎、安全发展的原则。浙江省和广东省都提出坚持数据驱动来发展本省数字经济。河南省提出坚持统筹规划、市场主导来发展本省数字经济。值得注意的是，浙江省单列保护个人信息这一数字经济发展原则。通过上述分析可知：一是数字经济发展离不开监管者的引领，更离不开监管者坚持包容审慎的原则。二是数字经济发展，一方面不仅需要人们激发数字经济的活力，另一方面也需要关注数据的安全。

表四 粤浙豫数字经济发展原则

(三)数字经济基础设施建设比较

数字经济发展离不开数字基础设施的不断完善，也就是说数字基础设施在数字经济发展中起着基础性作用(见表五)。根据《浙江省数字经济促进条例》与《河南省数字经济促进条例》可知，数字基础设施主要包括信息网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施等。在数字经济基础设施建设原则方面，浙江省和河南省在各自数字经济促进条例里明确规定本省数字经济基础设施建设原则，广东省未在本省数字经济促进条例里明确规定本省数字经济基础设施建设原则。在信息(通信)网络基础设施建设方面，广东省和河南省强调信息网络基础设施要与主体工程“同时设计、同时施工、同时验收”，浙江省强调“陆海统筹、空天一体”来建设信息网络基础设施。在算力基础设施建设方面，浙江省、广东省、河南省都期望构建高效协同的数据处理体系。具体而言，浙江省主要通过加强高等级绿色数据中心建设、传统数据中心整合改造以及多元计算协同来构建高效协同的数据处理体系；广东省主要通过推进存储和计算基础设施建设、数据中心优化升级改造来构建高效协同的数据处理体系；河南省主要通过推进存储和计算基础设施建设、数据中心优化升级以及多元计算协同来构建高效协同的数据处理体系。在新技术基础设施建设方面，浙江省重点推进物联网、车联网、人工智能、区块链、卫星通信等新型数字基础设施建设；广东省希望通过推进新技术基础设施建设，来建立领先的通用技术能力支撑体系。河南省希望通过推进新技术基础设施建设，来建立领先的新技术能力支撑体系。通过上述分析可知：一是一个地区的数字基础设施，对于一个地区的数字经济发展有着巨大的支撑作用，浙江省、广东省、河南省结合本省数字基础设施建设的实际需求，在信息网络设施、算力基础设施、新技术基础设施等方面提出了既有共同又有差异的发展目标。二是河南省在数字基础设施方面的规定比浙江省、广东省比较全面。具体而言，以信息安全基础设施建设为例，河南省在数字基础设施建设这一章中，对本省信息安全基础设施建设进行详细规定，而浙江省和广东省在各自这一章中未作规定。

表五 粤浙豫数字经济基础设施建设比较

(四)数字产业化、产业数字化比较

关于数字产业化，河南省和浙江省在进行数字经济立法时对其进行了明确(1)《河南省数字经济促进条例》第26条规定：本条例所称数字产业化，是指通过数字技术的市场化应用，将数字化的知识和信息转化为生产要素，推动数字产业的形成和发展。数字产业包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业和数字要素驱动业等。《浙江省数字经济促进条例》第23条 本条例所称数字产业化，是指现代信息技术通过市场化应用，形成电子信息制造业、软件和信息技术服务业、电信广播卫星传输服务业和互联网服务业等数字产业。，主要包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字产品技术应用业等。浙江省、广东省、河南省都对本省数字产业化发展的重点进行了规定。具体而言，浙江省重点推进集成电路、高端软件、数字安防等数字产业发展；广东省重点推进新一代电子信息、软件与信息服务、超高清视频显示等数字产业发展；河南省重点推进新型显示和智能终端、物联网、软件等数字产业的发展。关于产业数字化，根据《河南省数字经济促进条例》和《浙江省数字经济促进条例》和《广东省数字经济促进条例》可知，主要包括工业数字化、农业数字化、服务业数字化等。从章节分布上来看，与浙江省、河南省不同，广东省在规定产业数字化方面内容时，对工业数字化、农业数字化、服务业数字化分别单独设章。(2)《广东数字经济促进条例》以第三章数字化、第四章农业数字化、第五章服务业数字化来对产业数字化进行规定；《浙江省数字经济促进条例》和《河南省数字经济促进条例》以第五章产业数字化(转型)来对产生数字化进行规定。从具体内容来看，以农业数字化这方面具体内容规定为例，浙江省、广东省、河南省都关注涉及农业领域的数据平台建设。例如浙江省提出加快建设农业生产等领域的大数据基础和应用平台；广东省提出建设智慧农业云平台和农业大数据平台；河南省提出建设智慧农(牧)场等方面的信息网络平台等建设。

(五)数字经济促进保障措施比较

数字经济的良好发展离不开各项促进数字经济发展的保障措施。在数字经济促进保障方面，浙江省、广东省、河南省都制定了综合性的措施。具体而言，浙江省、广东省、河南省都从数字经济领域人才培养、数字经济领域技术的开发、数字经济市场的培育等诸多方面进行了规定。此外，浙江省、广东省、河南省在进行数字经济立法活动时，提出了对在数字经济发展中有关单位或个人的行为实行包容审慎监管(见表六)。具体而言，广东省对在数字经济发展工作中单位或个人出现的失误，不作负面评价进行了原则性的规定；浙江省和河南省则对在数字经济发展工作中单位或个人出现的失误，不作负面评价进行了具体性的规定。数字经济作为一种新型经济形态，需要有关单位对其进行包容审慎监管，以促使其发展。而立法者对数字经济包容审慎监管进一步细化，能够促使包容审慎监管措施落到实处，可操作性更强。

表六 粤浙豫数字经济包容审慎监管比较

三、我国地方数字经济立法共性和创新

(一)我国地方数字经济立法的共性

粤浙豫数字经济立法既存在个性，也存在共性，其共性表现在以下几个方面。

第一，明确相关主体的职责。浙江省、广东省、河南省都明确规定了相关主体在数字经济发展中的职责。如浙江省明确规定省经济和信息化主管部门负责推进、协调、督促全省数字经济发展工作；广东省明确规定省人民政府发展改革主管部门、工业和信息化主管部门、统计主管部门在推进、协调、督促全省数字经济发展工作中的职责；河南省明确规定了本省的数字经济主管部门为县级以上人民政府发展改革部门。

第二，立足本地区实际情况。法律对某一方面的规定不能脱离该地区这一方面发展的实际情况，否则法律对某一方面的规定形同虚设。浙江省、广东省、河南省在进行数字经济立法实践活动时，在依据国家有关法律、行政法规的基础上，立足本省数字经济发展的实际情况，制定了符合本省数字经济发展实际需要的规定。具体而言，以产业数字化为例，河南省作为农业大省，在进行这方面立法时首先突出农业数字化建设。而广东省、浙江省作为工业强省，则首先突出工业数字化建设。

第三，遵循数字经济发展规律。浙江省、广东省、河南省在进行数字经济立法实践活动时，不仅立足当地数字经济发展的实际情况，还遵循了数字经济发展规律。具体而言，浙江省、广东省、河南省都从数字经济基础设施建设、数字产业化、产业数字化、数字经济保障等方面进行全面规定，使得数字经济发展的每一个阶段、每一个环节都有法律指引、保障，符合数字经济发展的一般规律。

(二)我国地方数字经济立法的创新

粤浙豫数字经济立法活动有诸多创新之处，具体表现在以下几个方面。

第一，对数字经济在法律制度层面上进行了界定。对数字经济进行法律制度层面上的界定，为统一人们对数字经济的认识和人们从事数字经济相关行业提供了思想保障。《浙江省数字经济促进条例》是全国第一部以促进数字经济发展为主题的地方性法规，对数字经济进行了界定[3](P49)。随后广东省、河南省也在法律制度层次上对数字经济进行了界定。

第二，在数字经济发展过程中明确坚持包容审慎原则。包容审慎这一语词常见于金融审慎监管与金融包容的研究命题之中，而包容审慎原则是我国新经济领域监管权行使的重要原则。[4](P122-132)数字经济作为新经济领域一种形态，浙江省、广东省、河南省都在进行本省数字经济立法实践活动中，明确监管机构或人员在数字经济发展过程中需要坚持包容审慎原则，有助于数字经济在本区域内高质量发展。

第三，适当引入程序性规定。浙江省在进行数字经济立法实践活动时，在数字基础设施建设与规划方面，通过对发展规划、建设专项规划的编制程序进行明确，从而使得数字基础设施发展规划、建设专项规划的编制程序得到有效规范，确保规划有效落实，进而促进数字经济在本区域内发展。

四、我国地方数字经济立法实践对国家立法的启示

激发数字经济活力，对构建我国现代化经济体系有着重要作用。当前，为推动数字经济发展，中央与地方都在不断完善数字经济立法。国家层面上，涉及数据方面的法律有《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等；地方层面上，以促进数字经济为主题的地方性法规有《浙江省数字经济促进条例》、《广东省数字经济促进条例》、《河南省数字经济促进条例》等。通过对浙江省、广东省、河南省的立法文本和实践状况进行分析，可为国家进行数字经济立法工作提供参考。

(一)制定以促进数字经济为主题的法律规范

数字经济的发展，能给一个国家、地区带来深刻的变革，而以促进数字经济为主题的法律规范能够给一个国家、地区数字经济的发展提供具体的指引、保障、规制等。因此，制定以促进数字经济为主题的法律规范十分重要和必要。我国以促进数字经济为主题的法律规范既离不开国家层次的以促进数字经济为主题的法律规范，也离不开地方层次的以促进数字经济为主题的法律规范。目前，国家层面还没有以促进数字经济为主题的法律，且有关规制数字经济方面的法律规范呈现分散缺位的特征[5](P72-78)，不利于我国在国家层面促进数字经济发展。为此，在建立国家层次的以促进数字经济为主题的法律规范时，国家立法机构需立足本国实际情况，促进数字经济的立法内容应当侧重数字经济法律的原则性、指导性和引领性；当前，地方层面已有部分省市出台了以促进数字经济为主题的法规，这些法规在促进当地数字经济发展发挥着重要作用。通过分析浙江、广东和河南三省数字经济立法，可知在建立地方层次的以促进数字经济为主题的法律规范时，相关地方立法机构需立足本区域内数字经济发展实际情况、产业机构、人口结构和教育文化发展，侧重数字经济法律的可操作性性。

(二)完善数字经济法律体系

一个国家、地区在建立数字经济法律体系后，需要不断健全本国、本地区的数字经济法律体系，为数字经济发展提供可靠的法律保障。数字经济法律体系的健全，离不开理论和实践的支持。随着我国数字经济快速发展，涉及数字经济方面的理论也不断丰富。为此，无论是国家层次的数字经济方面的法律法规，还是地方层次的数字经济方面的法规，在之后的制定或修订的过程中需要与时俱进，吸收数字经济方面成熟、前沿的理论，以更好地服务数字经济的发展。数字经济方面的法律法规指导和规范整个数字经济领域的实践活动，同时整个数字经济领域的实践活动的运行，也在影响数字经济方面的法律法规。无论是国家层次的数字经济方面的法律法规，还是地方层次的数字经济方面的法规在制定后，都需要依靠数字经济实践的检验，通过数字经济实践的检验，进而调整已出台的数字经济法律规范。当前涉及数字经济方面的国家层次的法律呈现分散特点[5](P72-78)，未来在对地方数字经济立法实践的总结基础上，国家层次的立法可朝着数字经济系统化方向发展。此外，根据数字经济发展的实际情况，国家层次的立法可对数字经济某一方面作出原则性或具体性规定。从浙江省、广东省、河南省关于数字经济方面的规定以及数字经济在相关省份发展的实际情况可以看出，针对某一方面的规定，一些省份规定具体明确，一些省份规定为原则概括。为此，未来国家在进行数字经济方面的立法实践活动时，可根据数字经济在全国发展的实际情况，对某一方面进行原则性或具体性规定，以便于数字经济相关法律在各地有效执行。

五、结论

随着网络信息技术和经济社会的不断深入融合，人类社会正在从物理世界走向数字世界。数字经济作为人类社会发展进程中的一种新的经济形态，在当今世界经济发展中占据着重要的位置[6]，为了更好地进入数字世界，促进数字经济发展，不少国家、地区出台数字经济方面的法律法规。我国广东省、浙江省、河南省作为最早专门进行地方立法以促进数字经济发展的省份，三省的数字经济立法活动既存在个性也存在共性，也给我国其他地区乃至国家进行数字经济方面的立法活动带来了诸多启发。一个国家、地区在进行数字经济立法时，既需要立足本国、本地区的数字经济发展、与数字经济相关的产业发展、人口结构等实际情况，又要遵循数字经济发展的规律。对数字经济进行立法，只是数字经济治理的一个方面。因此，加强对数字经济的治理，不仅法律工作者责无旁贷，需要不断完善数字经济法律治理体系，同时，也需要社会各界广泛参与，群策群力共同推动我国数字经济又好又快地发展壮大。