疫情防控财政资金和捐赠款物审计研究

□文/赵琳琳

（天津科技大学 天津）

［提要］我国此次新冠肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计时间紧、任务重、环境特殊，且社会关注度高。政府和社会各界投入巨额资金和大量物资用于疫情防控，审计监督能有效促进财政资金和捐赠款物规范管理、高效使用，但由于审计对象复杂、审计结果影响广泛、缺乏跟踪审计应急预案等特点，给疫情防控审计带来挑战。本文针对疫情防控财政资金和捐赠款物审计的影响因素、关键风险点等，立足于新冠肺炎疫情防控审计现状，对审计中出现的问题进行分析，从有效整合审计资源、充分获取审计证据、建立跟踪审计应急预案等方面提出建议。

一、引言

2020年伊始，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国，其传播范围之广、病毒感染之强为我国经济发展带来前所未有的考验。国家审计署对疫情防控专项审计工作高度重视，印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》，召开了“应对疫情防控资金和捐赠款物专项审计和推进财政一级预算单位审计全覆盖工作”的视频会议，并联合财政部等国家五部委发布了《关于打赢疫情防控阻击战强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，推进疫情防控财政资金审计是服务国家治理体系和治理能力现代化，推动财政资金管理使用提质增效的需要；现阶段应充分发挥国家审计维护财经秩序的职能。为保证疫情防控财政资金和捐赠款物及时、高效地被分配到企业，促使其更快更好地复工复产，跟踪审计应贯穿于防疫物资管理的全过程，加强和规范疫情防控物资的合理接收、管理、分配、使用，做好疫情防控捐赠物资跟踪审计，为打赢疫情防控阻击战提供必要的审计监督保障。

二、文献综述

（一）重大突发公共卫生事件与跟踪审计。突发公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。跟踪审计是20世纪90年代后期，为了规避建设项目审计风险、提高审计程序可行性，加强对审计整改情况的检查而提出。

在出现突发公共事件时，常规审计是在各级政府应对突发公共事件的后期介入，审计机关对于该情况的审计结果只能在工作后期或者完成阶段才予以披露，常规审计发现问题以及提出整改建议都存在滞后性，很难做到减少甚至避免利益相关者的损失。而跟踪审计可以很好地将事前、事中和事后监督联系在一起，提前介入，加强审计的保护与预警功能，及时发现和揭露在应急处理工作中违反合法合规性的问题，进而保障突发公共事件应对工作有序进行。

在公共卫生专项资金跟踪审计中，需要对资金进行全方位跟踪，规范财务制度，细化拨付流程，进而保证财政专项资金发挥最大效用。为更好地应对突发事件带来的影响，政府部门应建立应急指挥中心，构建审计运行机制，减少跟踪审计的成本。通过制定《重大突发性公共事件跟踪审计预案》、完善疫情防控跟踪审计的信息沟通机制建设、运用数字化审计技术等路径完善重大突发性公共事件跟踪审计体系。

（二）公共卫生财政资金与财政审计。研究认为，财政转移支付绩效审计已成为我国经济社会发展的必然要求，也是政府审计自身发展的客观要求。1998年Brixi HP创立财政风险矩阵后，国外学者开始专注于财政审计强化政府预算监管的研究，而国内财政审计研究普遍关注资金的合规合理性监管。近年来，我国在该领域的研究也逐渐聚焦财政审计对财政资金结构、分配与效果的影响，发现经济责任审计制度对财政资金配置效率具有促进作用。审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中提出，要对突发性公共事件进行跟踪审计，重点监督检查有关资金、物资的筹集、分配、拨付、使用情况和有关项目的建设推进情况，保障突发性公共事件应急处置、预防预警、恢复重建等工作顺利进行。汶川救灾物资跟踪审计开创了全过程跟踪审计新模式，在救灾物资的合理有效使用及完善各项管理制度和相关法律法规方面起到了积极作用。

综上所述，现有文献中富有启发和价值性的成果，有助于我国在面对重大突发公共卫生事件时对防控资金和捐赠款物的管理、分配、使用情况进行跟踪审计，并为审计监管提供了决策参考。然而，此次疫情防控财政资金和捐赠款物审计是对我国审计机关应急管理水平的挑战，也是对如何协同各类审计资源提升财政资金使用效率的考验。

三、问题与分析

医院内部审计工作方法中审阅法、盘点法和观察法是比较常见和有效的监督方法。医院内部审计工作流程通常包括编制审计方案、发送审计通知、审计实施、问题沟通、出具报告等，完整的内审程序至少需要15个工作日完成。

审计人员在对医院接受的疫情防控资金进行审计时，应重点关注其使用的合规合理性和及时性。医院是否按照上级单位拨付资金的使用范围和要求来使用疫情防控资金；是否根据捐赠方明确的用途使用捐赠资金；资金的使用是否合理；是否配置到医院疫情防控的重点部门；是否存在侵占和浪费等情况；医院在收到专项资金后是否及时同相关部门沟通，按照文件精神及时拨付等。

对于捐赠物资，审计人员要重点审核捐赠是否存在不正当竞争、是否涉嫌商业贿赂；所有捐赠物资是否都录入医院物资管理系统进行统一管理、日清日结；是否指定专人保管捐赠物资；医院是否对捐赠物资进行定期公示等。

审计人员在对医院疫情防控物资进行审计时，可以抽查医院疫情防控物资、财政专项资金使用情况，对医院购置的方舱CT进行现场核实，并实地查看医院改造为新冠肺炎专用收治的场所。审计人员可以在疾病预防控制中心核查购买疫情防控物资的财政资金使用情况，重点关注待结算资金的未支出原因及下一步支付计划。审计人员还应在中心物资管理系统随时调阅财政资金采购的医用护目镜、隔离衣、口罩等防疫物资的出入库情况，现场盘点库存实物数，核实是否与出入库登记表、物资管理系统数一致。

为提高审计效率，审计人员要和医院主动对接，协助医院对捐赠物资台账等资料进行梳理。在疫情防控期间，审计人员可以通过视频连线召开审计进点会。结合电子数据开展联网审计，运用大数据分析力度，开展远程核查。但审计人员也要对任何电子凭证秉持专业怀疑态度，并可能需要设计其他程序来测试其可靠性。

2020年8月5日，石泉县人民政府公开关于石泉县应对疫情防控资金和捐赠款物专项审计报告。在财政资金方面，截至2020年3月31日，县级财政共安排疫情防控经费合计1，159.2万元，193.95万元未支出。在捐赠款物方面，截至2020年3月31日，县红十字会、县慈善协会和其他公开募集的慈善组织以及指定接受社会捐赠的政府部门和单位共收到社会捐赠资金319.54万元，支出262.99万元，结余56.55万元。接受捐赠的医用防护服、口罩等各类物资12.1万件，安排使用上述物资5.94万件，结余6.16万件。

2020年2月21日至2020年3月31日，青州市审计局派出审计组，对青州市疫情防控资金和捐赠款物开展了专项审计。重点审计了市财政局、卫健局疫情防控专项资金管理使用情况，市慈善总会、红十字会捐赠款物管理分配情况，市发改局、工信局疫情防控重点保障企业申报情况。截至2020年3月31日，青州市财政共安排疫情防控经费合计2，509.19万元（省级财政安排412.72万元，本级财政安排2，096.47万元），实际使用1，182.35万元，1，326.84万元尚未支出（主要原因是：安排到2家定点医院用于疫情防控设备购置的财政资金1，307万元，因延期付款等原因，有1，043.55万元暂未支付）。实际使用1，182.35万元中：疫情防控人员补助支出45.96万元，疫情防控设备及物资采购等各方面支出1，136.39万元。根据青州市红十字会、慈善总会提供的资料反映，截至2020年3月31日，上述单位共收到捐赠资金719.71万元，支出捐赠资金719.71万元，无结余；共收到捐赠物资折款439.34万元（其中，包括：医用防护服1，600件、医用（外科）等口罩类25，200个，已全部安排使用），调拨用于疫情防控物资折款439.34万元，无结余。

通过分析不同地区疫情防控物资审计报告，可以归纳出在疫情防控跟踪审计中反映出的问题：

（一）缺乏系统的突发公共卫生事件跟踪审计应急预案。目前，在响应突发公共卫生事件审计方面，我国审计机关还处于探索阶段，尚未制定统一有效的跟踪审计应急预案。虽然目前国务院及有关部门已经制定了一系列的专项应急预案，但是仍缺乏规范具体的突发公共卫生事件跟踪审计应急预案。新冠肺炎疫情爆发后，虽然部分地区审计机关及时成立了应对新冠肺炎疫情工作领导小组，紧急研究制定了疫情防控审计应急预案，如浙江省宁波市审计局印发了《新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作应急预案》以及具体细则。但是，从整体层面上看，我国针对重大突发公共卫生事件开展跟踪审计尚缺乏一个系统、规范的审计应急预案，不能使各级审计机关及时有效地制定相应的审计预案，无法确保各级审计机关都有能力有序地开展突发公共卫生事件跟踪审计工作。

突发公共卫生事件跟踪审计涉及的对象多、领域多，需要审计机关在短时间内建立起高效有序的组织体系。针对突发性的公共卫生事件，我国审计机关没有建立统一的常设审计应急机构，通常情况下是临时性成立应急工作领导小组，出台应急审计预案，各级审计机关的工作安排具有临时性。同时，在开展审计工作时，需要与政府部门和非营利组织之间协作，存在分工不明确、资源没有得到充分利用的情况。此外，公共危机事件类型多、专业性强，而组织成员大多从现有审计机关工作小组中抽调，审计人员大多具备财务、经济等知识，但缺乏公共性应急跟踪审计经验。

（二）跟踪审计的绩效评价指标体系不完善。此次疫情发生突然、影响范围广，对防疫物资的跟踪审计会涉及很多复杂的项目，相关部门和社会公众都会对防疫资金和捐赠款物的分配使用情况高度关注。因此，完善的绩效评价体系、合理的绩效评价指标对于发挥跟踪审计效用，增强全民战疫信心具有重要作用。借助绩效评价可以更加客观全面地监督评价疫情防控工作的执行成果，提高疫情防控工作的透明度。但我国目前审计评价主要针对于违规使用资金、资金闲置与项目进展缓慢、审批前置程序多等问题。此外，我国目前还没有一套成熟的绩效评价体系，审计人员无法对疫情防控资金和捐赠款物的绩效管理情况进行有效评价，无法出具较为客观的审计意见，甚至可能存在审计人员不重视绩效评价的重要性，随意选择或选择与审计对象关联性不大的评价指标，严重影响跟踪审计绩效评价的可信度与效用发挥。

（三）与常规审计形成冲突。常规审计有一套完整成熟的审计流程，审计人员按照制定好的审计方案按部就班实施审计即可。但重大突发公共卫生事件跟踪审计由于时间紧、任务重，面临的特殊情况较多，无法照搬常规审计的所有方式方法。在常规审计中，审计人员需要召开现场审计进入会议、发送审计通知收到回复再开始审计。但在疫情期间，为遵守防控要求，审计人员可能无法进入到现场，且跟踪审计对时效性要求较高，有可能审计通知书发送到审计单位之后直接就开展审计工作。一般常规审计重点查处是否存在违规违纪事项，但疫情防控物资跟踪审计则要更多关注资金和款物的来源、分配、使用、管理是否合法合规，被审计单位是否存在慢作为、乱作为等问题。

（四）审计对象复杂、审计结果影响广泛。不同于常规审计对象，疫情防控财政资金和捐赠款物的审计对象不仅包括政府下拨的经费物资和审计管辖范围内的单位和部门，还包括社会捐赠部分，其捐赠形式、统筹分配、管理使用相对复杂。一是经费款物来源复杂，分为政府调拨和社会捐赠；二是被审计单位复杂，包括医疗卫生、教育、民政等部门，涉及范围广，程度不一。因此，会增加审计失察和出现差错的可能性。

数量庞大的物资从筹集、分配到管理、使用的全过程都备受社会各界高度关注，而审计则是反映财政资金和捐赠款物运行状况和效率是否真实合法的一面镜子。审计结果影响的广泛性表现在：一是审计结果的运用有利于促进问题整改，相关部门就问题进行及时改进，完善建设力度，保障救援效力。二是审计结果影响全社会战胜困难的决心和信心，疫情防控中真实、合法、有效使用各类物资和资金，使民心凝聚，士气受鼓舞；反之，会使人心动摇，不利于社会稳定。

四、对策建议

（一）建立重大突发性公共卫生事件跟踪审计应急预案。疫情的传播速度较快，需要的防疫款物数量较大。审计人员早一分钟发现问题，就能早一步减少损失。因此，审计人员应尽早发现相关问题并监督整改，避免防疫款物的流失及浪费。然而，针对类似的突发公共卫生事件，审计的组织调度工作还存在着反应速度迟缓、缺乏应急预案、无章可循等机制性问题，例如审计的范围及方法、审计对象及程序、审计的响应时间及级别等，这些都在一定程度上影响了审计工作的高效开展。

为了提高政府、社会各界应对突发公共卫生事件的审计效率，尽可能减轻因为相关捐赠款物的浪费而造成的损失，有关部门应当制定重大突发公共卫生事件跟踪审计应急预案。汲取经验，充分考虑跟踪审计中与捐赠款物相关的各个环节，识别可能存在的风险，制定完善的跟踪审计应急预案。审计人员要明确自身职责，在疫情发生的第一时间根据预案中的组织、程序和方法等具体内容开展工作，抓住审计重点，为政府的应急工作提供更好的服务。

国家审计机关应当按照《国家突发性公共事件总体应急预案》的标准编制相应的审计应急预案，如《突发公共事件跟踪审计应急预案》，并要求各级审计机关按照该预案编制与本地具体情况相符合的跟踪审计应急预案，建立具体、规范的应急性跟踪审计的响应机制，按照“战时状态”的标准，适当地简化应急跟踪审计程序，成立突发公共卫生事件跟踪审计工作领导小组，细化分工，明确责任，推动应急保障制度机制进一步健全完善，确保在突发公共卫生事件发生时，各级审计机关能加快应急跟踪审计工作的响应速度，提高开展应急跟踪审计工作流程的效率，促进突发公共卫生事件跟踪审计工作合法、合规、有序进行，为本地突发公共卫生事件应对工作提供坚实保障。

（二）完善突发公共卫生事件跟踪审计绩效评价指标。对于疫情防控资金和捐赠款物跟踪审计的绩效评价指标可以具体分为筹集、分配、使用以及管理等环节的具体评价指标。例如，对于使用财政下拨资金购买的呼吸机等救助设备要考虑其在途磨损、使用折旧等正常情况，基于此对防疫资金的有效使用设定一个合理的标准。

同时，人们通常用量化的指标来衡量绩效成果，考虑投入的资源与得到的成果之间的关系，以此作为对绩效的评价。但实际上量化的绩效指标所反映出的是背后的管理问题。例如疫情期间，相关部门通过改善购买防护设备审批流程，将审批的时间由之前的十几天缩短为几天甚至几小时，大大提高了防疫资金的有效使用，靠的是优化的流程和信息的互联互通。因此，审计人员评价绩效更主要的是评价制度、流程的设计与执行，评价的是管理能力。审计人员需要进行控制测试，实施调查并结合现场观察；要执行穿行测试，从已完成事项所留下的书面痕迹中来总结实际办事的流程。

跟踪审计绩效评价关注点，如图1所示。（图1）

图1 跟踪审计绩效评价关注点

（三）创新审计方式。疫情期间，根据防疫要求，审计人员可能无法进入被审计单位主要办公场所进行审计工作，但可以利用已有的电子信息技术及有关平台将现场审计转为远程审计，在疫情防控要求允许的时候再追加现场审计，以便能高效实施审计工作。例如，审计进入会议和审计访谈是审计中的重要程序，审计人员可灵活采用视频方式进行，同时做好内容记录。审计人员可以通过电子邮箱实现与被审计单位的信息沟通，及时调阅电子资料或档案。在条件允许的情况下可以开发一个综合控制系统用于跟踪审计，综合运用人工智能工具推动信息技术在审计中发挥作用，例如使用自然语言处理工具读取凭证合同，使用数据科学、数据分析等技术对一些账簿生成风险评分，预先设定重要性水平等来发现异常值。

（四）及时披露审计报告。由于疫情防控财政资金和捐赠款物具有来源广、数额大等特点，且此次疫情影响范围广泛，社会关注度高，因此针对疫情防控物资的跟踪审计不能只在审计结束后披露审计结果，而应定期将阶段性审计成果公之于众，如每月、每季度披露一次，揭露相关部门存在的问题，促使其纠正整改违规违纪问题，加强与社会公众的信息交流，促使民众对防疫和审计工作进行监督，维护社会稳定。

（五）有效整合审计资源，充分获取审计证据。面对此次重大突发性公共卫生事件，审计机关在调配审计资源之前，要对审计资源的需求做好长短期规划，针对高风险领域提前制定预案，保证审计资源的区域平衡；结合审计事项及其特点，建立突发性公共卫生事件跟踪审计专业人才库，保证审计资源能够被统一调配；针对审计事项，确定所需要的卫生专业人员、数据分析师等，与专业机构进行合作或成立咨询专家小组，多方听取专家意见，保证更全面审慎地看待问题。

常规审计工作会以凭证、账簿、报表等资料作为重要的书面审计证据。由于重大突发性公共卫生事件的紧急性与特殊性，被审计单位的部分经济活动来不及形成书面财务记录，客观情况导致的业务发生往往就是证据。在这种情况下，审计工作需要对公共事件经济业务活动进行全过程监督，包括合同、发票、收据、账簿、会议记录等，都可能成为经济业务活动的原始资料，也就是重大突发性公共卫生事件跟踪审计中的重要审计证据。事出紧急，某些业务活动的审批、授权等内部控制手段可能存在一定程度的精简，增加了获取审计证据的难度。针对这一情况，可以通过提前完善应急预案，规范特殊时期的紧急救助工作，在精简的内控流程中留下关键性书面记录，从而确保审计证据的充分性与适当性，降低审计风险。