从一起超范围经营兽用生物制品案看违法行为的合并处罚

李翠萍，李庆爱，孙 静，刘晓岚

（1.商丘市动物检疫和疫病预防控制中心，河南商丘 476000；2.睢县农业综合行政执法大队，河南睢县 476900）

兽用生物制品作为重大动物疫病防控的重要物资，在提升动物疫病防控能力，保障畜禽健康水平方面，发挥着不可替代的作用。但在兽用生物制品生产和经营活动中，超范围经营行为时有发生，经营者受利益驱使，随意扩大经营范围，既造成了畜牧业投入品质量隐患的同时，又严重扰乱了兽用生物制品经营秩序[3]。本文以一起超范围经营兽用生物制品和未建立兽药购销记录案为例，探讨了违法行为合并处罚的适用情形，以期为规范案件查办，彻查违法行为，完善处罚举措提供参考。

1 案件来源

2021 年5 月20 日，A 市农业综合行政执法队在市场检查时发现，A 市牧康兽药有限公司（以下称“M 公司”）未按照规定建立兽药购销记录，且经营的兽用生物制品“诸源治”（通用名：猪圆环病毒2 型与支原体二联灭活疫苗）疑似非受委托经营的兽用生物制品。执法人员立即对现场进行了证据登记保存和拍照取证，经请示立案后，进一步开展调查。

2 调查经过

执法人员对经营门店现场进行了检查和勘验，核对了当事人的身份及许可经营情况，查验了其供应商的资质证明和许可情况，对货架在售的兽药产品进行了核查。对涉嫌违法的相关产品，执法人员采取了登记保存措施。当事人按照要求提供了身份证件、营业执照及兽药经营许可证、上游供货商资质证明等相关证件，但未能提供兽药购销记录。

执法人员对M 公司负责人王某进行了调查询问。经查，2020 年3 月，公司从四川某生物公司购进“诸源治”（10 头份/瓶）120 瓶，购进价格为20 元/瓶，分别销售给A 市养殖户刘某 50 瓶、马某30 瓶、何某 5 瓶，售价均为 30 元/瓶。有王某提供的从四川某生物公司进货凭证、刘某等3 个农户的销售凭证为证。经核对M 公司的兽药经营许可证（生物制品），发现其许可的经营权限仅为辽宁某生物技术公司委托的非国家强制免疫兽用生物制品，无四川某生物科公司猪圆环病毒2 型与支原体二联灭活疫苗的经营许可权限。其超出经营许可范围经营兽用生物制品的行为，涉嫌违反了《兽用生物制品经营管理办法》第八条第二款之规定。针对以上违法行为，执法人员提取了相关证据。

3 案情分析

该公司超出经营许可范围经营兽用生物制品的行为，违反了《兽用生物制品经营管理办法》第八条第二款“经销商只能经营所代理兽用生物制品生产企业生产的兽用生物制品，不得经营未经委托的其他企业生产的兽用生物制品……”之规定，按照本办法第十六条第二款“……或者兽用生物制品经营企业超出《兽药经营许可证》载明的经营范围经营兽用生物制品的，属于无证经营，按照《兽药管理条例》第五十六条的规定处罚……”的规定，M 公司此行为属于无证经营，应当依据《兽药管理条例》第五十六条中“无兽药经营许可证经营兽药的”情形予以处罚。鉴于该公司经营的兽药能够追溯到销售对象并已经大部分被追回，且未造成较大损失，拟对其采取没收违法所得、没收违法财物及罚款的处罚措施。

该公司在经营过程中，未按照规定建立购销记录，违反了《兽药管理条例》第二十五条第一款“兽药经营企业，应当遵守国务院兽医行政管理部门制定的兽药经营质量管理规范”和第二十八条“兽药经营企业购销兽药，应当建立购销记录……”之规定，应当按照《兽药管理条例》第五十九条中“未按照规定实施经营质量管理规范的”情形予以处罚，鉴于其未造成严重后果，拟对其施以警告的处罚措施。

综上所述，责令M 公司停止违法经营活动，对其施以警告、没收违法产品35 瓶及违法所得2 550 元，并处货值金额3 600 元的2 倍计7 200 元罚款的行政处罚。当事人在法定期限内缴纳了罚款；有关部门于11 月18 日进行了结案。

4 违法行为合并处罚的适用情形探讨

合并处罚是指同一行政相对人在同一行政法律关系调整范围内，有管辖权的行政机关就两种以上违法行为进行分别裁量，合并给予行政处罚的一种方式[1]。农业综合行政执法领域中，当事人违反多项法律法规或同一行为违反同一法律法规不同条款的情形时有发生，正确区分当事人是一个违法行为，还是多个违法行为，准确应用合并处罚原则对于防范执法盲区，彻查违法行为，打破监管真空具有重要意义[2]。

在本案中，同一个当事人的两个违法行为，按照同一部法规的两个法条进行处理，违反的是同一个法律关系，符合合并处罚的基本条件。在进行处罚过程中，按照并科的原则，对其没收违法产品，没收违法所得，同时施以警告，合并实施不同的处罚措施。

4.1 全面理清适用前提

合并处罚的适用前提是违法主体有两个以上的违法行为，对于单一违法行为则合并处罚不成立。在两个以上违法行为的界定上，可以是同一行为同时违反同一法律规定的两个情形，也可以是同时存在违反同一法律规定的两个行为，且两个以上违法行为独立存在[6]。在本案中，违法主体M 公司的行为既违反了“经营未经委托的其他企业生产的兽用生物制品”的规定，又违反了“兽药经营企业购销兽药，应当建立购销记录”的规定，超出许可范围与未建立购销记录单独存在，不相依附，且相互缺失不会影响违法后果的成立，与合并处罚的适用前提相一致。

4.2 严格把握同一要求

合并处罚在适用过程中要在基于两个违法行为的前提下，需共同满足“同一违法主体、同一法律关系、同一管辖对象”的基本要求，三者缺一不可[6]。在本案中仅有M 公司一个违法主体，且两个违法行为违反了《兽药管理条例》调整的法律关系。A 市农业农村局对该案件具有管辖管理权，符合合并处罚的原则要求。但是在“三同一”基本要求的适用上，要综合分析，如某行政相对人在不同地域实施的违法行为，既有违反《兽药管理条例》，又有违反《产品质量法》的情形，则相关部门和不同执法机构均不能依照单一法律规定对违法行为进行合并处罚。

4.3 准确掌握吸收并科

违法行为的吸收原则、并科原则是合并处罚实施过程中的处罚依据，要在全面分析、分别裁量的基础上，合理确定违法行为处罚措施。在执法实践中，吸收原则多用于行为罚，如暂扣或吊销许可证和责令停产停业。当事人有两个违法行为，分别需要吊销许可证和责令停产停业，这种情况下，按照吸收原则，只需执行吊销许可证，责令停产停业不予执行。因单独实施吊销许可证，已经达到了停产停业，使违法行为不再发生的目的。没收违法所得也适用于吸收原则，因违法所得显然不能被没收两次。并科处罚多用于不同类型的处罚，如没收违法所得、处以罚金和责令停产停业等。这些处罚既有财产罚，也有行为罚，彼此之间无法吸收，也不符合限制加重原则，只能在分别裁量的基础上并列实施。

4.4 灵活应用限制加重

综合并罚和限制加重是合并处罚的罚则适用要求，其主要落脚点在处罚措施的确定和违法责任的承担上，与行政处罚决定书的拟定密切相关。在本案中，考虑到并未发生重大动物疫情等严重后果，按照过罚相当的原则，处罚额度仍需按照本地农业行政处罚自由裁量标准执行，不宜过高。在执法实践中，如出现两种违法行为对应不同罚则的情形时，应当在综合考虑不同违法行为危害后果的基础上，综合运用吸收并科和限制加重等多重原则，对当事人实施两种及以上的行政处罚措施，即合并处罚，以形成震慑违法行为的强大合力。如当事人同一个违法行为违反了多个法律规范而应当给予罚款的行政处罚时，则应当按照《行政处罚法》的规定，应用额度高的规定实施处罚。

4.5 规范制作相关文书

违法行为的合并处罚不仅体现在案情调查、法律适用、处罚措施上，且在文书制作上也与单一处罚的情形略有差异。要高度重视合并处罚案件的案件处理意见书、行政处罚事先告知书和行政处罚决定书的制作。案件案由和违法行为可以按照合并定性结果进行表述，也可以按照最先发现的违法行为作为案由立案。在案情概述上，应根据调查经过对每种违法行为分别进行梳理，证据单独罗列保存，对违反的法律条款和适用的法律规定要分别表述，对处理意见和处罚决定内容，要按照合并处罚原则进行综合叙述。