基于供给侧调研的河北省应对人口老龄化研究

张俊桥 王政文

一、问题的提出

近年来，河北省老年人口规模持续扩大，人口老龄化呈现高龄化、少子化、空巢化态势，总体上已进入中度老龄化社会。据《第七次全国人口普查》(以下简称“七普”)数据显示，全省常住人口中，0—14岁人口为15088968人，占20.22%；15—59岁人口为44709219人，占59.92%；60岁及以上人口为14812048人，占19.85%，其中65岁及以上人口为10387937人，占13.92%。与2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁、15—59岁、60岁及以上、65岁及以上人口的比重分别上升3.39个百分点、下降10.24个百分点、上升6.85个百分点、上升5.68个百分点。河北省婴幼儿及少儿人口比重回升，生育政策调整取得了积极成效；中青年人口比重下降，导致劳动力供给严重不足；同时，老年人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期人口长期均衡发展将持续面临压力。因此，从供给侧进行调查研究，分析河北省应对人口老龄化面临的问题并提出解决之策具有一定理论意义和实践意义。

二、河北省人口老龄化现状

与全国其他省份相较，河北省人口老龄化呈现老龄化与少子化并存、地区城乡老龄化程度不均衡、人口红利已然消失等特点。

(一)老龄化与少子化现象并存

据《河北省2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2021年末，全省65岁及以上老年人口为1111万人，占总人口数的14.92%。按照国际通用标准，60岁及以上人口比例超过10%或65岁及以上人口比例超过7%，即意味着该国家或地区进入了“老龄化”社会；60岁及以上人口比例超过20%或65岁及以上人口比例超过14%，则认为该国家或地区进入“中度老龄化”社会。基于这一标准及最新人口统计结果，河北省自2000年进入老龄化社会以来，经过数十年发展，2021年已完全步入中度老龄化社会行列。伴随着老龄化的持续发展，人口少子化现象也较为严重，未来一段时期，河北省低生育水平仍将成为常态。

(二)地区城乡老龄化程度不均衡

1.人口老龄化地区分布不平衡。河北省下辖11个地级市，受历史沿革、地理环境、自然资源等诸多因素影响，各地区经济发展水平极不均衡，其老龄化程度也高低不一。“五普”时，河北省基本上进入老龄化社会。除邯郸和邢台外，其他地级市均进入老龄化社会。张家口老龄化程度最高，60岁及以上老年人口占总人口的12.04%，比全省平均值10.28%高出1.76个百分点。“六普”时，河北省各地级市全面进入老龄化社会。张家口、秦皇岛、唐山、衡水、沧州、保定6市超过全省平均水平。张家口老龄化程度最高，为15.46%；邯郸老龄化程度最低，为11.37%。“七普”时，河北省还未完全步入中度老龄化社会，这个时期，张家口、秦皇岛、唐山、衡水、沧州、承德、保定7市已步入中度老龄化社会。

2.人口老龄化城乡分布不平衡。随着我国工业化和城市化的发展，人口年龄结构趋向于老龄化、少子化，家庭结构也逐渐核心化、小型化，再加上青壮年人口大量向城镇流动，农村老龄化问题日趋严峻。受户籍制度限制，外出务工人员难以把父母或子女接到工作地同住，因此形成了“留守儿童”和“留守老人”。除此之外，农村还存在一些无儿无女的五保老人、鳏寡独居的空巢老人等，这部分老人很难依靠自己和政府解决养老问题，养老成为一大难题。农村老龄化水平明显高于城市，反映出城乡二元结构的持续影响。“七普”调查显示，老龄化水平城乡差异明显，从全省看，农村60岁、65岁及以上老人的比重分别为24.47%、17.34%，城镇60岁、65岁及以上老人的比重分别为16.78%、11.65%，农村比城镇分别高出7.69%、5.69%，与“六普”相比，农村60岁、65岁及以上老人的比重分别上升10.54%、8.54%，城镇60岁、65岁及以上老人的比重分别上升4.96%、4.12%。由此可知，河北省城乡老龄化差距正在不断拉大，农村老龄化程度高于城镇。

(三)人口红利已然消失

按照国际惯例，通常以社会总抚养比小于50%为标准来判定人口红利。北京、天津当前仍处于人口红利期，而河北省人口红利则逐渐消失。京津冀儿童抚养比分别为15.82%、18.77%、30.71%，老年抚养比分别为17.77%、20.55%、21.14%。从横向看，北京、天津的少儿抚养比和老年抚养比皆低于河北。从纵向看，北京、天津的少儿抚养比低于其老年抚养比，河北的少儿抚养比远远高于其老年抚养比。与京津两地不同，河北省生育率水平相对较高，少儿抚养比约为京津的两倍左右，高生育率导致人口红利期结束。

三、人口老龄化带来的问题

经过对数据的分析，从供给侧看，河北省应对人口老龄化存在以下问题：

(一)鼓励生育政策发挥效果不大

根据调查，育龄夫妇生育意愿降低的首要原因是养育成本高，经济压力大。中国家庭养育一个孩子到18岁的平均成本为48.5万元。18岁后，按法律规定，父母没有义务再抚养已成年的子女，但实际上大多数大学生的学费和生活费仍然依靠父母支付，平均一个孩子大学四年的养育成本为14.2万元，这使得全国家庭将孩子抚养至大学毕业的平均养育成本上升到62.7万元。如果在大城市养孩子，费用则更高。这主要源于国家对于养育成本没有充分的政府补贴，教育和房价的负担也很重。其次是独生子女家庭养老负担重，挤压生育意愿。80后、90后独生子女组成的家庭需要赡养四位老人、抚养一个孩子。如果当前生育形势不改变，未来00后独生子女夫妇很有可能需要赡养四位以上的老人、抚养一个孩子。由于养老金和退休金的覆盖率、发放金额有限，无法从根本上保障老年人晚年生活需要，老人只能依靠子辈或孙辈养老。养老负担重对生育意愿形成明显挤压，很多家庭选择只生育一个孩子。

(二)促进就业政策尚存障碍

调研发现，河北省劳动力资源市场面临女性、老年人、流动人口等就业障碍。

第一，女性就业性别歧视严重。中国的育儿责任多由家庭女性承担，“男主外、女主内”的性别分工较为常见。在职场大环境下，性别歧视屡见不鲜。比如，未婚女性不招，生育一孩女性不招等。已经生育一孩、二孩的女职工产后返岗，原工作岗位无法保留，很多原先在管理岗位的女性被调到一线普通岗位。第二，老年人再就业社会保障体制缺乏。当前，河北省老年人再就业还存在一些阻碍，具体表现为：就业年龄歧视、就业保障不充分等。第三，京津冀人口流动机制不协同。京津冀三地人口内部流动频繁，在跨省流动人口中，以河北籍人口流入北京、天津居多，总量大、占比高且呈持续上升的趋势。

(三)养老服务硬件设施有待进一步完善

一是养老床位供给总量相对不足。截至2020年底，河北省建有养老服务机构和设施总数3.5万个，养老床位合计45万张，每千名老年人拥有养老床位30张。同时期全国每千名老年人拥有养老床位31.1张，比全国平均水平少了1.1张/千人。有关部门预计到2025年，河北省60周岁及以上老年人口将达到1893万人左右。若按最低标准35张/千人测算，则至少需要养老床位66.3万张。2022年4月，《河北省养老服务体系建设“十四五”规划》(冀政字〔2022〕23号)提出硬指标：2025年养老服务床位总量≥50万张。这与全国规定水平相比存在较大差距。另外，养老床位供给结构不合理。优质养老机构“一床难求”与普通养老机构床位空置并存，护理型床位占比不高。

二是养老护理员缺口大。截至2020年末，河北省各类养老机构拥有床位近45万张，但养老护理员仅有4万余人，平均一个护理员要照顾11名老人。工作人员和服务对象的配置比为1∶11，相较于发达国家的1∶4来说，缺口严重。通过对石家庄市正定县的塔屯养老院和塔元庄劲松老年公寓统计，2家养老机构共入住老年人412人，其中半自理和不能自理的老年人252人，持证在岗的养老护理员94名，老年人与养老护理员的平均比例为4.4∶1，半自理和不能自理的老年人与养老护理员的平均比例为2.7∶1，可以看出，一个养老护理员要同时照顾3至5个老年人。

三是城乡发展不均衡。据调研情况看，农村养老仍存在养老服务设施不足、社会保障水平偏低、文体娱乐生活匮乏以及社会参与渠道不畅等问题，农村老年人的生活照料、医疗保健、文化生活、精神慰藉和社会参与等需求难以得到有效满足。

四、河北省积极应对人口老龄化的具体路径

基于供给侧调研，河北省积极应对人口老龄化，应着重总结归纳出针对儿童、中青年、老年三类群体的具体策略路径。

(一)落实落地鼓励生育政策

首先，落实三孩生育政策。河北省总体生育水平较为合理，应着力于维持当前水平，全面放开和大力鼓励生育，组织实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。探索建立从怀孕保健到孕期分娩再到18岁或学历教育结束的全面鼓励生育体系，实行差异化的个税抵扣及经济补贴等，降低多孩家庭生育、养育、教育成本，激励中青年群体生育意愿，通过调节生育使人口结构趋于稳定。其次，扩大婴幼儿托育服务。加强针对0—3岁婴幼儿的托育服务机构和设施规划建设，鼓励支持用人单位和社会力量积极参与，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络，为家庭提供幼儿托管照料、早期教育、医疗保健等公共服务，减轻家庭的育儿负担。再次，建立普惠型儿童津贴制度。加快推进儿童津贴制度从选择型向普惠型转变，短期内应优先保障0—3岁儿童或者0—3岁的“二孩”儿童，中长期内可以考虑逐步将覆盖对象扩展到0—15岁全体儿童，并且适时适度提高儿童津贴的给付标准。最后，加大教育医疗投入，保持房价长期稳定。完善教育、医疗、住房等社会福利保障制度，降低抚养直接成本。

(二)疏通稳就业促就业堵点

第一，加强女性就业权利保护。进一步完善育龄妇女就业权益保障，扶持女性生育后再就业，严格监管用工单位在聘用阶段的性别歧视，对损害女性就业权益的单位进行经济或行政处罚。机关事业单位和企业要切实保障员工生育期间休假权利，推动落实带薪产假、哺乳假、育儿假等制度，妥善解决延长生育假、男性陪产假等假期。同时鼓励企业为孕期和哺乳期妇女提供更为灵活的工作时间安排，建立哺乳室、育婴室，方便女性兼顾就业与照料子女。政府要对企事业单位实行一定程度的税收优惠，加快构建生育成本在国家、用人单位、家庭之间合理有效的分担机制。第二，培育壮大养老托育人才队伍。引导高等学校、职业院校、老年大学等开发“老幼结合服务”专业课程，培养一批养老托育交叉型辐合人才，深化校企合作，加强校外实习实训，不断提升养老托育从业人员的岗位职业技能水平。组织和引导物业服务企业、家政服务企业、社会工作服务机构等，拓展养老托育服务功能。第三，构建京津冀协同发展人口流动机制。在京津冀协同发展进程中，河北省要着力构建促进京津冀协同发展的人口流动机制，以承接北京非首都功能疏解为重点，制定积极人才政策，为人才来冀就业创业提供财政补贴等政策优惠，建立完善的教育、医疗、养老、住房等公共服务体系。尤其应注重高端人才在雄安新区的聚集，通过吸引外来人才的迁入，将雄安新区建设为人才聚集高地。

(三)完善养老服务硬件设施

一是加强“养老院”“敬老院”“幸福院”建设。扶持和鼓励民营企业投入，实施养老院开办企业税收减免措施，免费提供养老院的建设用地、减免养老医疗设备增值税、给予养老院补贴等优惠政策。二是探索建设新型“医养”“康养”基地。推动养老机构配备医务室、护理站等，鼓励养老机构和医疗卫生机构开展协议合作，实施“医养结合”，同时，积极探索建立长期护理保险制度。依托乡村振兴战略，促进医、养、旅、居、文、体等相关产业融合，着力打造一批“医养”“康养”服务基地和特色小镇，更好满足老年群体健康养老服务需求[1]。三是发展“银发经济”。扩大适老产品和服务供给，支持推动居家照护、智能健康管理、营养与保健品、老人电商、老年旅游等行业规范发展[2]。四是搭建“智慧养老”平台。借助互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术手段，开展线上线下融合服务，建设“虚拟养老院”，为老人提供健康管理、护理看护、康复照料、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务，实现养老服务公共信息资源共享。五是推动京津冀养老服务协同发展。鼓励京津优质养老服务机构通过合作共建、整体搬迁等形式到河北省布局，规划建设一批康复护理、医疗保健、休闲旅居的养老服务项目。

(四)适度开发老龄人力资源

其一，实施延迟退休政策。通过渐进式延迟法定退休年龄和为老年人提供更多的灵活就业机会等有效措施，充分挖掘利用老龄资源潜能。实施公共就业服务基础能力建设工程，加强就业服务队伍建设，为大龄劳动者提供就业创业和技能培训等服务，支持专业技术领域人才延长工作年限。其二，实施发展老年大学行动计划。发展老年教育是开发老龄人力资源的重要路径。创办各类老年学校、老年大学，扩大老年教育资源供给，到2025年，每个县级以上城市至少建有1所老年大学。鼓励大中专院校、职业培训机构、民办教育机构等选择适合老年人的专业，也可试点与老年大学联合办学，开设老年职业教育和技能培训课程，为老年人晚年再学习、再就业提供机会和便利条件[3]。其三，助推老年人“再社会化”。一方面，建立老年人力资源库和信息服务平台。完善老龄人口就业信息资源，搭建全国性的“一网一库一平台”，为有劳动意愿的老年人提供政策咨询、职业介绍、职业技能培训和创新创业等指导服务[4]。另一方面，鼓励老年人社会参与[5]。探索建立时间银行、爱心积分、志愿服务综合保险等激励保障机制，引导老年人自觉参与社区治理和养老互助等活动。组织老年人成立老年人技术服务部、科学技术咨询服务部，义务协助和参加村事务监督类、创建类、公共事务维护类等活动。