“他在性”导向：公共卫生事件中社区治理共同体的构建路径

黎刚铭

(广东工业大学法学院，广东 广州 510520)

面对公共卫生事件，为了保证人民群众的安全和社会的稳定，构建社会治理共同体是关键。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区作为社会的基本构成单元，凝聚个体、汇合力量，在社会治理中发挥关键作用，各个社区共同组成社会，社会治理共同体由各个社区治理共同体来构成。在以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生事件中，社区治理共同体的构建是疫情防控的突破口，也是完善共建共治共享的社会治理制度的重点。

现有研究在构建社区治理共同体的各个方面比如内涵解读、现实问题与对策建议等，都取得了一定成果，但以公共卫生事件为背景的相关研究较少，本文将社区治理共同体的构建嵌入公共卫生事件，并引入“他在性”视角，分析我国社区治理共同体的构建路径，不仅可以更有效地发挥我国体制的优越性，同时能丰富现有研究成果，具有现实意义。

一、公共卫生事件：社区治理的挑战与契机

公共卫生事件又称突发公共卫生事件，根据《突发公共卫生事件应急条例》，它是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”[1]公共卫生事件的突发性和偶然性，导致人们往往忽视对公共卫生事件的预防与应对，也正因为如此，新冠肺炎疫情给人们造成了严重的冲击。社区作为我国社会的基本组成单元，是公共卫生事件的直接主体和前沿阵地，在公共卫生事件的背景下，社区治理面临挑战；而挑战往往与机遇并存，随着新冠肺炎疫情的暴发，社区治理应运而生。

构建社区治理共同体是应对公共卫生事件挑战的客观需要。新冠肺炎疫情暴发后，社区迅速成为疫情防控的第一道防线。在我国“动态清零”的防疫政策和权责下放的基层治理趋势下，社区“以属地化管理的‘前哨’优势”[2]，成为联防联控的堡垒和主阵地，在公共卫生事件面前，社区扮演着越来越关键的角色，也面临着更艰巨的挑战，这就对社区治理水平和社区治理现代化提出了更高要求。

公共卫生事件是构建社区治理共同体的契机。新冠肺炎疫情来势汹汹，给我们留下了深刻的“烙印”，美国学者托马斯弗里德曼发文指出，新冠肺炎疫情之后人们的思维、行为及社区组织都会发生“重置效应”。这次疫情是对社会的一次“校准”，即将对一些以往社会认知和行为偏误进行重大的调整[3]。从我国疫情防控实践来看，社区在顽强抗疫中得到创新发展，居民凝聚力强化、民众参与程度提高、多元主体协同逐渐筑成一道防疫战线，以党和基层政府为主导、多元主体共治的社区治理共同体趋势日益显著，成为社区治理新的发展契机。

二、“他在性”：社区治理共同体的构建导向

(一)“他者”与“他在性”的历史背景

“他者”原本是哲学上的概念，戴维·法默尔将其引进公共行政理论后，“他者”是指政府以外的个人、社会组织和市场等。法默尔以主体论的方式讨论公共行政过程中的主体问题，形成了后现代公共行政理论中的“他在性”概念[4]。“他在性”又称为“他者性”，其主要思想是要承认和重视他人，并以他人为中心，对他人负责。在“他在性”原则下，公共行政传统的主体——政府，将通过与社会上的其他部分共同行动、达成合作治理。

在“他在性”提出之前，传统的社会治理以“主体性”为原则，政府在社会治理中处于主体性地位，社会与公民是政府管理的客体，但这导致陷入政府治理危机，频频出现政府失灵问题，这些问题的根本是政府主体治理的模式难以应对社会的复杂化多元化，在传统的政府本位的社会治理中，缺乏对“他者”的重视，社会治理共同体无从谈起。

直到“他在性”原则的出现，才彻底颠覆了“主体性”原则，在政府与社会的关系上产生了新的解读。“他在性”原则下，政府不再占居主体地位，这就意味着社会治理中没有了主体与客体之分，就不存在某一方管理控制另一方的局面。从“他在性”出发，有效化解了传统社会治理的政府主体性困境。

(二)西方行政学引入“他在性”受阻

在西方政治社会发展的过程中，以政府为主体的社会治理频频失灵，传统的政府无法满足日渐多样化的公共需求，公民、企业与第三部门等“他者”越来越凸显出其在社会治理中的重要性。西方行政学研究者已经察觉到“他者”的价值，也曾试图引入“他在性”，但并未取得成功。在西方传统行政学中，行政与政府自然而然地将社会、市场和公民这些“他者”排除在外，这是由于西方行政学“一开始建构的时候就是政府中心主义的，既没有考虑‘他者’，又没有考虑自身和‘他者’的合作”[5]。后来多次遭遇“政府失灵”后，新公共行政理论和新公共管理理论相继提出，这些新理论分别将公民参与和企业(市场)参与引入社会治理，一定程度上打破了西方行政学中政府主体本位的局面。但西方政治中自由主义与契约精神等要素，阻碍了“他在性”的引入，以自由主义为例，在崇尚自由主义的西方，很难促进政府、社会、企业和个人的合作，因为自由主义的本质是不合作的、是各个主体的自由。这在以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生事件中表现得淋漓尽致，美国、英国等西方国家在疫情防控中，政府与“他者”不仅没有达成合作，甚至有互相排斥的倾向，更没有体现出“他在性”原则中政府对“他者”的负责。在这样的治理理念下，难以构建多元主体合作的社会治理共同体。

(三)“他在性”寓于我国政治体制中

在长期以来党的领导下，我国确立了以人民为中心，坚持人民本位、坚持社会本位的社会治理理念，充分肯定了公民和社会的“他在性”，凸显了中国特色社会主义政治制度的优越性。

“他在性”原则在我国社区治理历程与“服务型政府”理论中就有所体现。从新中国成立开始，我国的社区管理就强调社区居民参与、强调政府与社区合作管理；进入新时代后，社区在党建引领下，更加强调治理主体多元化，强调政府之外“他者”的重要作用；政府的角色定位从管理者转变为服务者，便是“他在性”原则的表现，在公民本位、社会本位的指导下，为实现公民利益与社会利益的最大化，服务型政府理论提出，并且随着我国行政体制改革的不断发展和完善，建设服务型政府逐渐上升为国家意志，成为我国政府发展和机构改革的重要目标之一。

得益于中国特色社会主义制度与以中国共产党为领导核心的优越性，我国党和政府为人民服务、对人民负责，公民与社会力量等“他者”是治国理政的关键和导向。党和政府不仅关注到“他者”的存在与重要性，还对“他者”负责、并积极与“他者”合作，因此，“他在性”是寓于我国政治体制中的，与我国的政治理念和政治道路高度契合。

(四)社区治理共同体：在社区治理中推动“他在性”

构建社会治理共同体是党的十九届四中全会提出的新目标，社区作为社会的组成单元，社区治理共同体是社会治理共同体的基础构成单元，这意味着，要达成构建社会治理共同体的目标，就要先构建社区治理共同体。构建社区治理共同体强调“人人有责、人人尽责、人人享有”，要求承认并重视“他者”，推动了“他在性”原则在社区治理的应用。在以新冠肺炎疫情背景下可以进一步展开分析：①“人人有责、人人尽责”，社区治理不单单是政府的事情，其他各个主体都负有责任也应该为社区尽责，这意味着政府与“他者”之间具有合作治理的必要。我们所要构建的社区治理共同体，要突出在公共卫生事件中参与社区治理的所有部门、所有组织和所有居民都是责任主体，都要在合作治理中负责、尽责，政府部门必须与“他者”合作。作为“他者”的社区居民和社区社会组织等主体，本身就扎根于社区当中，不仅享有“当家作主”的权利，同时也肩负着参与社区治理、管理好所在社区的责任和义务，都应当与政府共同成为社区治理的责任承担者；②“人人享有”，让“他者”成为社区治理的评价主体，体现结果导向。构建“人人享有”的社区治理共同体，要强调在疫情防控中社区居民的生命安全得到保证、社会和经济得以稳定发展，尽量不让社区居民的正常生活和自身利益受到影响，在“人人有责、尽责”的社区治理过程与治理结果中体现“人人享有”，即让多元主体参与到社区治理，并成为社区治理共同体的组成部分，就要将利益共享给各个参与主体，让“他者”享有治理的成果。

构建社区治理共同体，不但发现并承认了社区居委会、居民与社会组织等多个重要的“他者”，而且以多元主体共同治理为手段，促进政府与“他者”协同合作，指明以“他在性”为导向的社区治理实践路径，赋予现实意义，推动了社区治理中“他在性”原则的发展。

三、公共卫生事件中社区治理共同体的构建路径

党的十九届四中全会通过的《决定》指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[6]，从七个方面为社区治理共同体的构建路径指明了方向，也体现出社区治理建设中的“他在性”原则。在这一治理体系中，党组织是社区治理的领导核心，政府与社区居委会、社区居民、社会力量等“他者”都是重要的共同参与主体，法治保障、科技支撑是运作和保障机制[7]。再结合以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生事件，可以进一步分析社区治理共同体的构建路径(见图1)。

图1 社区治理共同体构建框架

(一)党委领导：党建引领构建社区治理共同体

中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导，坚持党的领导这一制度优势是社区治理的关键。党建引领社区治理是个新命题，一要坚持政治引领，基层党组织领导社区居民和其他社会力量参与社区治理的方向，这是党建引领的根本；二要坚持组织引领，党组织要团结引领各类组织，处理好党组织与其他组织的关系，让其他各类组织成为党组织的协同力量，为社区治理增添动力；三要坚持机制引领，以社区党建机制引领社区治理机制，并完善社区中的协商民主制度和基层群众自治制度，以推进党建引领社区治理创新发展。还要发挥其战斗堡垒作用，基层党组织广泛动员、组织、凝聚和服务群众，能有效协调各方治理主体，更好地体现“他在性”原则。基层党组织在社区的治理中担当核心角色，领导社区治理共同体的建设，统筹各大主体力量以治理社区，其中发挥党员的先锋模范作用尤为重要，基层党员要以身作则，在社区联防联控中通过自身的带头作用来发动居民，筑牢联防联控的人民路线。此外，在疫情防控中还要注重总结社区治理经验，加强党组织建设，优化党建引领的社区治理共同体建设，保证经济社会的稳定和安全。

(二)政府负责：基层政府多元角色转化

“他在性意识的生成同时也是政府从管理型政府转变为服务型政府的过程。”[8]社会多主体参与、多样化需求加上疫情防控的特殊背景，要求基层政府作为社区治理共同体的主导要适应发展的要求，在实践中充当不同的、多元的角色，转变为服务型政府，从而负责好疫情防控中的各项具体事务，广泛动员社会资源。

首先，基层政府要成为社区在疫情防控特殊时期能够正常运行的指导者。基层政府要在依法行政和权责统一原则下推进基层社会治理，在社区联防联控中充当指导者，在法律法规的基础上指导社区防疫工作，并增强专业化管理能力，进行科学决策、民主决策，为社区良性运行提供支持。

再者，基层政府应成为社区公共服务和公共资源的提供者。在疫情防控中，我国多采用封闭社区的做法，而这容易导致物质短缺、公共服务停滞等问题，在这样的情况下，社区居民极度依赖基层政府所提供的物资补给。这就要求基层政府负起社区公共服务供给的主体责任，与医疗机构和社区社会组织等主体协同合作，保障社区居民的生活需求和社区正常运行，疫情时期解决群众的困难和满足群众的需求，是政府的职责担当所在。

最后，基层政府要当好社区公共服务的监督者。社区公共服务的重要途径之一是社区购买服务，但在这一过程中，由于社区本身缺乏第三方监督机制，疫情防控特殊时期有可能存在因物资短缺、管控严格导致社区服务不均不公等问题，在这般复杂的情况中就更加难以完全保障在社区购买服务过程中的公平公正。因此，在疫情防控等公共卫生事件中，政府必须定期或不定期，通过适当的手段和途径对社区管理和社区公共服务供给进行监督。

(三)民主协商：多方“他者”力量协同

在社区治理中承认“他者”的重要性，就要求构建多方“他者”参与的协商治理格局，以将居民、医疗机构、社会力量等主体纳入共同的平台进行对话。具体而言，要健全多元主体合作机制，在党组织的领导下，发挥各类社会组织与社区居民的能动性、创造性，建设社区协商民主，让代表不同利益的主体在同一平台上共同协商、充分交流，使各个主体的诉求得到反馈，以缓解社区中各个主体间的利益冲突和矛盾纠纷，并满足社区居民多样化的需求，有利于实现社会资源的整合与优化配置；社区代表着居民的共同利益，要更加注重引导居民在参与民主协商过程中将目光放远，为集体利益考虑，辩证看待集体利益与个人利益之间的关系，维护好集体利益以保障个人利益；在民主协商中应注重发挥社区社会组织等其他各类组织自身的优势，由于社会组织扎根于社区的草根性，各种社区疫情防控所产生的矛盾和问题往往都在他们的关注范围内，因此应重视社会组织提出的宝贵意见。在多元主体的共同协商与各方建言献策下，“他者”被发现且得到重视，由此体现社区治理的“他在性”，社区内的矛盾更容易得到化解，居民共同体意识提升，从而推进社区治理共同体构建。

(四)社会协同：孵化、发展社区社会组织

社会力量是社区治理的重要组成部分，而社区社会组织作为社区治理中最主要的社会力量，其扎根社区、贴近居民、运作灵活，具有独特的优势和不可替代的作用，是关键的“他者”。社区社会组织作为基层政府与社区居民之间的协调者、联络员，一方面，社区社会组织在基层政府的培育与孵化下为社区服务，能有效获取行政性资源；另一方面，社区社会组织贴近社区居民与“草根”社会，动员社会力量是组织的行动要义，从而获取社会性资源。总体而言，社区社会组织拥有获取行政性资源和社会性资源双重资源的优势，能充分调动政府、社区居民、市场企业等主体的力量，从而将零散的社会资源整合到社区治理中。

重视培育社区社会组织，以更好地发挥其公益性和服务性的优势。要积极培育社区社会组织需要的专业型人才，并减轻其不必要的工作负担，以提高社区社会组织的专业性；基层政府在社区民主协商的基础上，听取并尊重社区居民的多样化需求，通过购买社区社会组织能提供的服务，为社区疫情防控提供充足的、多样化的社区公共服务与公共资源。疫情防控中，以基层政府为主体的社区公共服务在对接居民需求中容易受阻，社区社会组织不仅要发挥自身优势去积极参与社区的事务，还要协助基层政府更好地对接、反馈社区居民的需求，以改善疫情期间社区服务供给的质量与效率。

(五)公众参与：“人人有责、人人尽责、人人享有”

人人有责、人人尽责、人人享有，体现社区治理中的“他在性”原则，意味着公众的全面参与和主动参与，是党的十九届四中全会中对建设社会治理共同体的要求。在以社区为主要阵地的疫情防控中，社区居民参与社区治理要求完善各项社区居民参与的制度与机制：一是要落实、完善基层群众自治基本政治制度，让社区居民行使当家作主的权利，通过社区所处的社区居民委员会来保障居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，一方面让社区居民委员会在疫情防控中发挥宣传教育的作用，引导教育居民科学防疫、破除虚假谣言，另一方面是运用大数据平台实现对社区的疫情监测全覆盖，并整合利用监测信息，实现动态化实时化的社区疫情防控；二是在基层群众自治的基础上，还需重视各个社区中业主委员会的重要作用，业主委员会作为落实到具体社区的自治组织，与社区居民关系紧密、组织结构更为灵活能动，是社区自治的关键补充性内容，应加快建立社区居民委员会与业主委员会共同参与的治理机制；三是要完善吸引居民与社会力量参与社区治理的激励机制，在社区联防联控中，社区居民与社会各界力量都积极投身于社区志愿服务，以无数站在抗疫前线的身穿白色防护服、大汗淋漓的“大白”工作人员为例，其组成人员不仅是医护人员和社区工作者，还有社区志愿者。志愿者是疫情防控的重要力量，应鼓励更多居民投入到社区志愿服务等工作中，突出人人有责，鼓励人人尽责，让居民在奉献的过程中收获更多，促进“他者”参与的深化。

(六)法治保障：社区疫情防控治理法治化

公共卫生事件难度大、复杂程度高，需要将法治作为社区治理的保障。在当前我国通行的法律文件中，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等是疫情防控的法律依据，应严格遵守，做到有法必依，并注重在执法过程中正确适用法律，在法律规定的范围内严格有序执法；对疫情防控中发生的造谣传谣、不配合疫情防控、哄抬防疫物资和生活用品价格等违法行为要依法依规处理；还要积极探索推进基层法律顾问工作，为社区居民开展法律宣传讲座，助力社区治理法治化。此外，关键还要加强社区居民自身的法治意识，通过官方网站、官方公众号与社区社会组织等途径进行宣传教育，实现社区居民自发地运用法律去管束、监督自己与其他居民，从而规范社区疫情防控的治理秩序。

(七)科技支撑：社区治理智能化

在疫情防控实践中，科技发挥着至关重要的作用，“常态化疫情防控中将大数据技术嵌入疫情防控，要厘清数据信息之间的动态关联性和动态演化过程，突破技术限制消除技术壁垒破除消息孤岛现象，做到信息共享。”[9]互联网可以将多元治理主体联结起来，打造合作协同的行动共同体，实现多方力量的整合，将政府与社区居民等“他者”相连接。在新冠肺炎疫情防控中，一些社区借助互联网，通过微信和QQ等社交平台联结组织和个人，以促进各主体共同有序开展联防联控。但这仍不够，因为这些软件与平台的专业性与专门性都难以达到服务社区治理的要求，要鼓励开发并推广社区治理专属的智能软件，让社区工作人员与居民能通过智能移动设备对社区的安全、物业、防疫物资等各类信息数据进行整合和共享，利用大数据平台对社区进行实时管理，充分发挥科技力量在社区治理中的作用，进一步推动疫情联防联控中社区治理共同体的建设。同时应注重平台软件的安全性和对居民个人隐私数据的保护和加密，创新数据安全核心技术，提升社区大数据平台软件的数据安全防护能力。

四、结束语

社区治理共同体作为社会治理共同体的基础单元，在以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生事件中，构建共建、共治、共享的社区治理格局是关键；公共卫生事件的暴发，同时也是构建社区治理共同体的契机。社区治理共同体注重“人人有责、人人尽责、人人享有”，强调社区治理应是党、政府、社区居民与社会组织等多元主体共同参与和良性互动的过程，“他在性”导向应贯穿始终。为了把握我国政治体制的“他在性”显著优势，基层政府应关注社区居委、社会组织与居民等“他者”在社区治理中的重要作用、并与其搭建合作治理关系，将社区居委、社区居民和社会力量等“他者”视为重要的共同治理主体，进而在党组织的领导下，以民主协商、法治保障、科技支撑作为保障机制，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，在疫情防控中确保人民安全健康和社会和谐稳定，建设更高水平的“平安中国”。