全国性社会企业政策为何没有形成？——基于政策网络的视角

孙梦蝶 邬庆超

(1.华东政法大学政府管理学院,上海 201620;2.上海工程技术大学管理学院,上海 201620)

社会企业起源于西方福利国家，在20世纪70年代政府、市场和社会三重失灵的背景下，社会企业作为一种混合组织，其跨越公私边界、通过市场手段实现社会价值的运营模式弥补了公共服务不足，改善了私人部门社会公益，成为解决社会问题的全新方式[1]。社会企业在英国产生后，已在全球范围内得到发展并广泛活跃在市场和社会的各个领域。英国的社区利益企业是一种具有鲜明社会企业特征的组织形式，其以提升社区发展水平和增强居民福利为最终目标，有效提升了当地的治理水平和经济发展。欧洲的社会企业发展总体上以扩大就业和服务社区为主要目的；美国的社会企业则更加偏向市场化，社会企业与其他商业主体地位相同，并未受到特殊政策照顾，具有更加多样的创新形式、发展模式和组织形态。在亚洲地区，韩国社会企业的建立更多受到政府影响。为了给社会弱势群体创造长期工作机会，韩国政府制定了《社会企业促进法》，该法律获得了各级政府和企业财团的支持，在法律颁布后的十年间有1672家社会企业获得认证。

当前关于社会企业的性质一般存在以下几种观点：1996年，欧洲社会企业学会提出社会企业，是指同时拥有企业战略和社会目的的组织实体。该定义主要包含三个维度特征，首先在经济上要能够持续进行产品和服务的生产；其次在社会维度要限制分红，坚持公益；最后，在管理上要由公民发起，民主管理。2003年，欧洲经济合作与发展组织委员会(OECD)将社会企业定义为介于公私部门间的组织，社会企业在采取商业手段的同时要有强烈的社会责任感。美国则倾向于将社会企业视为一种主要以收入为基础来实现社会目标的手段。迪斯提出了“社会企业光谱”的概念，认为社会企业是介于纯商业和纯公益之间处于多元混合的一种组织形态。我国学者王名认为，社会企业介于公益与营利间的组织形态，是市场经济和公益的有机结合，具有非营利组织和企业双重属性和特征的社会组织[2]。根据中国慈展会的统计数据，我国的社会企业数量从2015年的7家，发展到2018年的109家，覆盖25个省(市、自治区)，涵盖15个相关领域。全国共有社会企业相关的政府行动与政策支持31件。

但从整体上看，我国社会企业处于起步阶段，在发展过程中存在诸多障碍和问题。首先是身份模糊。从目前的登记状况看，当前65%左右社会企业的注册类型为企业，其余为社会组织。社会企业的混合属性必然会导致其在现行法律制度下难以取得恰当的身份地位。由学界提出并被各地广泛采用的通过“认证制”赋予社会企业合法地位的方式，一方面由于现有的官方认证并未和通用管理体制实现并轨，其实施效果明显受到地域限制；另一方面，由于民间认证缺乏权威性认证标准不稳定，难以受到广泛认可，导致身份认证缺乏一种权威的主导模式。

其次是社会认同，社会认同是指社会企业受到政府、市场和使用者的认可和信任。我国目前总体对社会企业相对陌生，一方面是由于社会企业作为舶来品，公众和政府对其形成完整的认知需要一定的时间；另一方面，社会企业采用商业手段实现社会目的的运行方式与公众普遍认同的公益-商业二元对立的认知间存在明显张力。社会企业的具体运作流程对于多数公众而言仍处于“黑箱”状态，公众必然担心社会企业发生使命偏移；多数政府也并未在购买服务选择、优惠政策制定上由于其公益性而向社会企业进行倾斜。

最后是社会企业自身治理能力和创新力不足，我国社会企业处于发展的初级阶段，在面临商业与公益双重目标时很容易陷入两难境界[3]。因为资金有限、经验不足，许多社会企业并未形成相对成熟的营利模式，对政府和社会资源的依赖度较高。加之本身运营成本较高，导致社会企业的再生产能力弱，市场抗风险能力不强，自身可持续发展能力差。在人才方面，我国同样缺少具有丰富经验的社会企业家，由于社会企业要兼顾公益与商业，其对社会企业的管理人员和员工在品德、能力和个人综合素质的要求相比传统组织更高，但由于其物质激励的限制和较弱的总体能力，又难以吸引到合适的员工。此外，我国目前也尚未形成相对完善的社会企业人才培育体系和选拔体系，难以提供系统化、专业化的技能培训。

然而最重要的一点是，任何新兴组织的发展都离不开政府政策的支持[4]，组织新生性越强，对外界资源的依赖就越明显。西方社会企业发展中，政府的支持与推动发挥了重大作用。在政策环境相对成熟的国家，政府认识到了社会企业对社会发展的重要作用，采取了多种措施满足社会企业发展需要。例如，英国制定了社会企业国家战略，韩国制定了《社会企业育成法》。除了制定纲领文件外，部分政府还会通过设立专门支持机构培育社会企业生态系统。任何新行业的出现，都需要有可推动其发展的社会格局，涉及经济、政治、社会等多方面[5]。相比于西方发达国家，我国社会企业的发展水平偏低，总体政策环境较差。根据以往研究，政府可以通过出台一系列较高层级的优惠政策来促进社会企业发展[6]。可见，制定公共政策促进社会企业发展是政府的责任。

既然社会企业在解决社会问题上具有显著的作用，那么为何我国至今仍未形成一个全国性的社会企业政策？是什么原因阻碍了我国全国性社会企业政策的形成，其瓶颈在何处？应该通过何种方式破解这一政策困境，进而在全国更大范围内发挥社会企业作用？对于以上问题，李健运用多源流理论模型分析后认为，当前国家层面政策尚未形成的原因是“政策之窗”尚未开启和缺少社会企业家助力。但在当前的制度话语体系下，多源流理论在解读中国政策过程中遇到众多困难，反映出理论自身存在局限性，如源流间的独立性缺失，政策之窗、政策企业家的耦合作用不清晰，预测能力弱等。本文在其研究基础上发现，当前社会企业议题存在一个较为清晰的政策网络，政策网络的良性运行可以促进政策议程。故而，本文尝试采用政策网络理论分析当前社会企业政策的相关问题并提出相应建议，以期促进全国性社会企业政策的形成。

一、相关理论及研究综述

(一)政策网络理论

政策网络理论是西方公共政策的重要研究范式，是网络理论在政策科学领域的创新应用，体现了政策科学的体系化、理论化。政策网络理论起源于六七十年代的美国，并在欧洲得到进一步发展，逐渐形成了以英国和美国为代表的利益协调学派和以欧洲大陆中德国、荷兰学者为主体的治理学派两种派系[7]。其中，利益协调学派的理论构成包括Freeman和lowi描述行政官僚、国会议员和利益集团影响美国政策制定的“铁三角”理论，英国认为制定过程是由官僚机构和利益集团构成的社群互动决定的政策过程分析理论。治理学派中，德国学者的研究重心集中于社会子系统在政策形成中扮演的重要角色，并试图构建一种建立于非科层协调基础上的政策网络治理结构。荷兰学者更加注重治理网络，Kickert指出，网络治理有工具主义、制度主义和活动三类视角[8]；Klijn则进一步提出了政策网络管理策略。两种学派虽然对政策网络有不同解释，但并不互相排斥。我国已有较多学者采用政策网络理论对公民参与地方政府政策评估制度[9]、社区治理失灵[10]等问题进行研究，也有研究聚焦于政策网络理论在解决我国公共治理问题的实用性。此外，匡霞等认为政策网络中存在博弈协调和学习等内部动力演化机制，对原有理论进行了有机补充[11]。

本文在分析过程中采用罗茨所提出的政策网络分类模式，即所谓政策网络是各参与行为主体在政策过程中基于资源依赖结成的组织集群，其中包括3个要点，分别是行动者、链条和边界。从利益整合程度、成员参与资格、相互依赖性和成员间资源分配方式为观测指标，可以将政策网络分为从高度聚合的政策社群到松散组合的议题网络等五种网络类型[12](见表1)。

(二)社会企业政策研究综述

由于社会企业与我国当前政策均不完全契合，与现行法律规定的组织实体又不兼容，许多社会企业家迫切需要出台针对社会企业的公共政策，以满足其在身份认同和组织发展方面的需求。

调查显示，社会企业对于公共政策的需求呈现逐年上升趋势。2012—2016年认为“政策是社会企业发展的重大挑战”的占比已经从不足30%上升至95%，2020年，受到新冠疫情影响，许多社会企业和准社会企业对公共政策的需求更加迫切，72.22%的社会企业期望获得租金、税费延期减免；60%以上的准社会组织对金融政策支持表达了高度期待[13]。因此，如何通过制定宏观公共政策促进社会企业发展成为理论和实务界关注的热点话题。有关社会企业的政策研究中，不同国家和地区的社会企业政策是重点内容，我国早期的社会企业研究主要集中于港台地区[14]，随着研究的推进，欧美国家的社会企业政策又进一步吸引了研究者的关注[15]。随着近年来本土社会企业的发展，从政策可移植性等角度出发，相关研究则越来越集中于亚洲国家。李德充分借鉴比利时、英国、美国、德国等地社会企业发展的主要做法，总结出社会企业发展的实践经验，认为立法、成立专门机构、引入商业模式是多数国家普遍采取的措施。

在政策内容角度，社会企业立法、财税支持、社会投资、能力建设以及规范监管等议题也都得到了专门研究[16]。社会企业的国际经验、政策方向研究相对成熟，但是以往研究更多注重社会企业政策设计和国外经验的借鉴，针对社会企业宏观政策缺失的原因和现有条件下社会企业政策的形成路径的研究仍有不足。

(三)我国现有社会企业政策梳理

我国目前暂未形成针对社会企业的全国性的立法和支持政策，未明确社会企业的法律实体地位，但有关社会组织的政策在不断完善。近年来我国政府出台了社会组织信息公开、税收支持和政府购买相关政策，明确了社会组织中长期发展战略规划。《中华人民共和国慈善法》进一步规范了涉及慈善组织的登记、监督检查和慈善募捐等问题，扩展了慈善组织的范围。社会组织管理制度体系进一步规范和完善的同时，也为社会企业成长的规制管理提供了良好机遇。党的十九大报告对提高改善居民生活水平、加强社会治理和创新的要求，更为社会企业的培育和发展营造了良好环境。

尽管我国没有国家层面的社会企业政策或者法律法规，但在不同行业和地区产生了诸多有益的政策探索。在教育、医疗、养老、环境保护、弱势群体保护等领域大量政策的出台，为社会企业的发展提供了一定的条件与政策空间。相比于国家层面相对模糊的政策文件，地方经验则更加具体。北京市2011年提出“积极扶持社会企业发展”，成为了全国最早在官方文件中提出鼓励社会企业发展的省市；成都市则率先出台有关社会企业培育的相关政策；深圳福田、佛山顺德等地的地方性政策探索除了为该地区的社会企业发展提供了政策支持外，也为全国性的社会企业政策形成提供了经验借鉴。具体而言，国家层面，包括《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013)、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(2014)、《中华人民共和国慈善法》(2016)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(2021)、《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》；地方层面，包括《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》(2011)、《昌平区回天地区社会企业认证与扶持试点办法(试行)》《顺德区深化综合改革规划纲要(2013—2015 年)》《顺德区社会企业发展支持计划》《福田区关于打造社会影响力投资高地的意见》《福田区关于打造社会影响力投资高地的扶持办法》《成都市人民政府办公厅关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》《成都市工商行政管理局关于发挥工商行政管理职能培育社会企业发展的实施意见》(2018)、《成都市社会企业评审管理办法》(2019)、《简阳市社会企业培育扶持办法(试行)》《内江市社会企业登记管理办法(试行)》《内江市关于培育社会企业的实施意见》(2020)、 《绵阳市关于大力培育发展社会企业的实施意见(试行)》；行业层面，包括《中华人民共和国民办教育促进法》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》等政策。

二、政策网络视角的社会企业政策

(一)社会企业政策网络结构

社会企业政策网络是社会企业政策形成中涉及的行动者集合，是基于行动者逻辑通过多元利益整合和识别确认社会关系构筑起的互构格局与政策共同体。本文在罗茨模型的基础上对政策网络主体做出适当简化，简化后政策网络主体为：宏观政策社群、中观执行网络和微观议题网络和专业网络。

其中，宏观政策社群成员主要包括党中央、国务院及其下属职能部门。构成主体的权威性强、有用大量资源，能够对政策起引导甚至支配作用，但其具有一定封闭性和强关联性，部门行为受外部部门影响。中观执行网络是指除中央政府外的各地方政府，成员之间合作和竞争并存，可以调度一定的资源，其在社会企业政策中担任双重角色，既是区域性社会企业政策的制定者，也是宏观政策的执行者。政策社群和执行网络在社会企业政策中起到推动作用。生产者网络和议题网络中的社会企业与接受社会企业产品和服务的使用者整合为一个微观议题网络，作为政策效果的直接作用客体，收益与风险并存。总体上，议题网络的构成复杂多样，整体结构相对松散，在社会企业政策中起拉动作用。专业网络(如专家学者)既作为智库服务于中央和地方政府两个网络主体，又作为独立力量影响政策议程，掌握着独特的政策资源，起促进作用。

(二)社会企业政策网络主体关系

政策网络理论力图将国家与社会、决策与执行等概念进行统合，从整体角度分析政策制定与执行的运行逻辑。网络中主体间的互动互构关系形成了多元主体利益博弈的动态结构，在社会企业相关的政策网络关系中，共有三种关系，分别是主导关系、合作关系、影响关系，详见图1。

图1 我国社会企业主体关系

1.主导关系。首先，政策社群与其他主体属于主导关系。在公共政策的制定中，政策社群往往负责选择公共问题进入政策议程，并且最终制定和发布新的公共政策。当政策社群推出了统一的政策后，执行网络以及议题网络就需要执行与遵守政策。执行网络会制定出地方法规来引导当地社会企业发展，一定程度上也在主导议题网络。

2.合作关系。议题网络与专业网络属于合作关系。我国议题网络中的各个主体对社会企业的理解和研究都较陌生，而专业网络中的专家学者能够为议题网络进行专业引导和培训，寻找出迫切需要的公共政策内容，并向宏观政策社群与执行网络进行政策倡议。议题网络与执行网络也存在合作关系。一方面，议题网络的发展离不开执行网络的地方性政策法规支持。另一方面，执行网络也需要议题网络提供公共服务，促进当地经济与社会的发展，提升当地社会治理水平。

3.影响关系。本文提到的影响关系是指掌握资源相对较少和相对处于弱势的政策网络主体对强势主体所施展加的作用。政策社群会通过对各个政策网络主体的诉求或建议来筛选公共问题，不论是执行网络、议题网络还是专业网络，都会对政策社群造成影响。首先，议题网络期望政策社群能够推出统一的全国性社会企业公共政策，以鼓励其发展。其次，执行网络则会期望政策社群在制定政策时尽可能全面考虑地方的具体情况，因地制宜制定政策。最后，专业网络则是通过专业的学术建议、社会公众的政策诉求来影响政策社群、执行网络，制定出科学有效的公共政策。专业网络也会通过研究社会前沿问题和社会的公共服务需求来影响议题网络的发展方向。此外，议题网络对执行网络会产生影响，由于执行网络的直接影响，议题网络所产生的政策效果会传递到宏观政策社群，并通过主导关系作用于执行网络，影响执行网络所掌握的资源。

三、政策网络视角下我国社会企业政策困境

(一)宏观政策模糊导致政策执行与现有体制存在冲突

社会组织作为一种介于非营利组织和企业之间的组织形态，在当前体制中处于一个悬空和游离状态。《中华人民共和国慈善法》规定，社会组织的设立必须符合开展慈善活动的宗旨，财产管理必须以慈善目的为核心；社会企业由于很难找到业务主管单位且规模普遍较小，无法注册为社会组织，而一般企业的税收压力和利润分配机制又容易造成使命漂移，因此社会企业的双重属性导致其在当前法律体系中很难找到一个合法且合适的组织形式，这既导致政策社群无法对其产生相应概念并形成政策环境，也无法通过制度建设和资源供给影响中观执行网络。

此外，我国现有的社会企业注册形式复杂，管理部门不清晰，政策制定和执行过程中很难获取全面有效的信息形成国家层面的战略发展规划，若针对每一种类型社会企业制定出不同政策，又需要消耗较高的成本，这在很大程度上给制定统一的社会企业政策造成了阻力。

(二)中观执行网络政策主动性缺失

在中央与地方关系的变迁中，地方逐步承接了中央下放的权力，但在保障社会组织发展中，央地权责分配出现一定程度的错位。从“理性”假设出发，地方政府作为执行机构，必然会以实现自身利益为目标，从避险和收益最大化的角度出发，执行网络会将资源投入到回报较高的事项上，许多地方政府对社会企业处于观望态度。现有政策主要集中于社会企业认证与培育，关于如何进一步增强社会企业核心竞争力、实现可持续发展的内容则相对欠缺，并未形成沟通协调和执行效果反馈机制。此外，区域差异也是影响政策执行主体行为的重要因素，发展良好的非营利组织多数集中于东部发达地区，社会企业也是如此，导致了多数地区并没有采取制定社会企业政策的需求，制定政策的地区在实施过程中也自然优先考虑本辖区内的利益，无法形成具有普遍指导意义的社会企业发展经验。

(三)各网络主体和主体内部互动不足

公共政策的本质是政策网络主体互动所产生的结果，网络开放度越高、互动频率越高，就越有利于政策的制定和执行。但是我国社会企业政策网络内各主体互动较少，许多主体对社会企业的理解也缺少深度。当前政策网络中，专业网络与议题网络的沟通较为频繁，部分执行网络与议题网络也有所互动，并已产生一些地方性政策，但多数议题网络主体并没有清晰的政策网络意识，也缺乏与其他主体的沟通渠道。政策的形成必然是利益相关者间多频次、长时间沟通协商的结果，地方政府作为政策网络中的重要主体，其决策过程相对封闭，与其他网络主体间的互动相对欠缺。总体而言仍受限于《中华人民共和国慈善法》等法律制度和当前社会主流认知中“营利”和“慈善”互相对立的观点。

(四)社会企业发展现状与社会企业政策形成之间存在矛盾

任何新兴组织发展都离不开国家政策的支持，促进社会企业发展,不仅需要完备的政策法规体系、畅通的资金融通渠道、多层次的人才培育系统,还应采取有效的公共支持措施,以支撑社会企业正常运行[17]。虽然“社会企业”的概念在学术界和实务界日趋流行，但是我国政府对于西方语境下的词汇经常持保留态度[18]，中央文件中并未提及“社会企业”的概念，在政策社群获得足够有效的反馈之前，很难在国家层面形成具有针对性的社会企业政策。一方面，社会企业需要政策帮助发展，另一方面由于议程网络主体分散、力量薄弱，无法向政策社群传递有效的反馈信号，导致社会企业宏观政策的阻隔。制定社会企业政策需要突破政府部门的壁垒，需要不同主体的交叉衔接与融合，形成相互依赖的关系。

因此，从宏观政策、中观执行主体、微观议题的网络视角来分析社会企业政策困境，我国社会企业政策网络运行机制如图2所示。

图2 政策网络运行机制

四、政策网络视角下社会企业政策的提升路径

(一)寻找政策空间，避免体制冲突

作为混合型组织，社会企业具有多种形态，其身份的二重性也同样为政策制定预留了充足空间。根据相关研究，法律地位并非影响社会企业发展的决定性因素，法律形式与政策的契合度才是真正影响社会企业发展的重要因素。在当前制度框架下，即使绕开社会企业法律实体确定这一问题，社会企业也并非无法得到发展。社会企业的双重属性使得宏观政策模糊政策制定和执行容易与现有制度产生冲突，但双重属性同时也意味着更大的政策空间，在社会企业专属实体地位不明确的情况下，社会企业政策制定可以从慈善和商业两端发力，在现有情况下做到政策惠及性最大化。

从商业角度看，当前社会企业仍以工商注册为主，将社会企业视为一种特殊的企业，将其纳入促进特殊企业发展的政策视野，给予社会企业经济政策支持。从企业端支持社会企业可以鼓励社会创新，推动企业运用各种形式或资源参与社会企业合作；经济政策的刺激也会吸引更多来自企业界的投入与协助，从而使社会企业的政策推动发挥全面作用。

从社会组织角度看，我国针对社会组织的支持较多，以我国当前最接近社会企业的法律实体——社会服务机构为例，国家陆续出台一系列政策对社会服务机构给予了税收优惠等诸多政策支持。但是由于社会服务机构的准入门槛过高且严格遵守双重管理，许多社会企业难以找到业务主管单位和挂靠部门成为社会服务机构，无法享受现有的政策。当前为促进社会企业发展，可以在一定程度上适当降低社会服务机构等社会组织的注册标准，将社会企业纳入到已有的政策体系中。

(二)强化多元合作和网络主体内部互动

形成成熟的社会企业政策需要加强各政策网络主体之间的交流与合作，尽量减少政策博弈过程中各种不必要的成本消耗。在政策社群主导地位的同时，要注意培养各政策网络主体对社会企业的关注，以加速推进其他政策网络主体的政策倡议进程。首先，政策社群和执行网络要加强与专业网络的联系，以便为政策制定提供成熟的咨询主体；其次，政策社群要对执行网络进行引导和监管，为执行主体留出容错空间，能够根据允许地方根据实际来制定和执行政策，为社会企业寻找发展路径；最后，各政策网络需要加强内部的合作，政策社群的内部结构较为稳固，而执行网络则需要加强内部的交流合作，各地政府需要减少地方保护主义，相互分享地方社会企业孵化的实践成果。

议题网络中的社会企业与准社会企业需开展合作交流，组织举办社会企业研讨会，形成良好的社会企业联动机制，推进成熟的政策倡议。专业网络要加强内部各主体之间的交流联动，高校、社会企业孵化器、社会企业论坛、传统媒体、大众媒介以及社会公众需相互合作，依靠专业研究与现代传播技术的有机结合，使议题网络提升倡议能力和效率，促进外部合作。

(三)中观发力，破解政策网络阻塞

由于社会企业发展和宏观政策形成之间存在矛盾，因此处于政策网络中游的执行网络的特殊地位得以凸显。中观执行网络不仅是宏观政策的执行主体，更是地方政策的制定主体，根据模糊—冲突模型可以得知，政策目标的模糊性会由于政府监督能力和政策理解程度等原因向终端政策执行层面传导，影响执行效果。模糊性强的政策执行效果受到执行过程中资源与参与主体的显著影响。地方政府的政策影响范围相对较小并且拥有一定的政策资源，在国家宏观政策模糊的情况下，中观执行主体自然成为社会企业政策网络的焦点，执行网络既可以直接与议题网络产生联动，从中发现制定政策中需要解决的现实问题，因地制宜设计具体地方政策，促进当地社会企业发展；又可以满足宏观政策社群通过社会企业在公共产品供给中降本增效的目标，并取得更好的社会收益，进一步争取更大力度的政策支持[19]；也可以通过中观执行网络发挥社会企业的示范带头作用，通过试点扩张的方式让社会企业孵化器辐射到全国各地，带动其他地区出台社会企业政策，使社会企业的社会效益、经济效益得以全面发挥，最终将各地的实践经验汇集，促使宏观政策社群制定全国范围的社会企业政策，带动社会企业向更高层次和更高水平发展。