1927年至1954年人民解放军党委制的发展历程

■ 谈志兴

解放战争时期，担任晋冀鲁豫军区政委的邓小平有句名言：把千军万马置于党中央视线之下。为了做到这点，晋冀鲁豫军区首先恢复实行自1931年11月起中断近14年的党委会制度。罗荣桓也指出：“党始终是军队的领导者、组织者和鼓舞者”，“没有党的领导，就没有革命的军队。离开了党，一切都要失败。我军整个历史，都充分地证明了这个真理”。他还进一步总结说：“历史上对于党的集体领导制，曾发生过多次动摇，每一次动摇，都使部队在政治上受到重大的损失。”2014年10月，习近平总书记在古田全军政治工作会议上指出：“必须认识到，党委制、双首长制、政治委员制是一种制度安排，更是一种政治设计。对这个问题不理解或理解不正确，说明政治上还没有完全合格、完全够格。”

南昌起义到古田会议，我军党委制的形成时期

我军实行党委集体领导制度的历史可以追溯到1927年的八一南昌起义。1927年7月，为了反抗国民党反动派的血腥镇压，中共中央政治局临时常委会议决定发动南昌起义。为了加强党对这次起义的领导，7月27日，党中央决定由周恩来、李立三、恽代英、彭湃等4位同志组成中共前敌委员会，周恩来为书记。同时指出，这一前敌委员会，是“指挥前敌一切事宜”的党的领导机关。这就说明，党的前敌委员会是领导起义的权力核心。

在前敌委员会的领导下，起义军各军建立了军党委，各师建立了师党委，各团建立了党总支或党支部，有3个以上党员的连队还建立了党支部。为实行党对起义军的独立领导，中央明确规定了“党的作用高于一切”的原则，指出：“军中党的组织是一切组织的根源”，党组织的主要任务是“管理支部生活，执行党的政策，监督军队活动”。

对于前委在起义部队中建立的各级党的组织，党中央给予了充分肯定。1927年12月21日，中央在给朱德及其率领的南昌起义部队全体人员的指示信中，要求广大官兵“必须依照从前的组织系统管理支部生活，执行党的政策，监督军队行动”。

湘赣边界秋收起义标志着我军形成了以党委制为主要形式的领导体系。八七会议后，党中央派毛泽东以中央特派员的身份到湖南领导湘赣边界秋收起义，并组建了以毛泽东为书记的前敌委员会，作为领导起义的集体领导组织。

1927年9月，出于长期斗争的考虑，毛泽东率领湘赣边界秋收起义部队向江西罗霄山脉中段的井冈山转移。进军途中，在江西永新县三湾村，毛泽东组织进行了我军历史上著名的“三湾改编”，第一次在军队实行了班有党员、排有党小组、连队建立党支部、团建立党委的新制度。同时，前委向连、营、团三级委派了党代表，由党代表担任党支部书记或党委书记，负责领导党的工作和政治工作，并且规定部队的一切重大问题都要经党组织集体讨论决定。这就从组织上确立了党对军队实施的新型领导制度。

对这种制度，罗荣桓曾经评价说：“三湾改编实际上是我军的新生，正是从这时开始，确立了党对军队的领导。”“三湾改编的重要历史意义，就在于正是从这时开始，确立了党对军队的绝对领导，奠定了新型的革命军队的基础。”

1928年4月，朱德、陈毅率领南昌起义保存下来的部队和湘南起义农军与毛泽东率领的革命军队在井冈山会师，并成立了中国工农红军第4军，毛泽东为党代表。红4军成立了党的前敌委员会，由毛泽东、朱德、陈毅等5人组成。在毛泽东主持下，红4军在部队中建立了连支部、营委、团委、军委四级党的组织。

前委和军委的职权划分是：前委是边界党和军队及政权的最高领导机关，军委对内是军中的最高领导机关，隶属于前委，对外即是湘赣边界苏维埃军队委员会，指挥红军及地方武装。

毛泽东、朱德在红4军建立各级党组织和加强组织建设的经验，得到了以周恩来为代表的中央领导人的肯定。1929年3月，中央在给贺龙及湘鄂西前委的指示信中指出：“在朱、毛军队中，党的组织是以连为单位，每连建立一个支部，连以下分小组，连以上有营委、团委等组织。”要求他们在部队建党中进行“参考”。9月，中央给红4军前委的指示信则明确指出：“在红军中党的组织原则，尤其是目前环境中之红军党的组织原则，必须采取比较集权制，才能行动敏捷，才能便于作战，才能战胜敌人。”“党的一切权力集中于前委指导机关，这是正确的，绝不能动摇。”“党只能经过党团作用作政治的领导。目前前委指挥军部、政治部，这是一个临时的办法。前委对日常行政事务不要去管理，应交由行政机关去办，由政治委员监督，前委应着眼在红军的政治军事经济及群众斗争的领导上。一切工作归支部这个口号是对的，是作经过支部去工作的解释，但不是与党的民主集权制相对立。”“党对军队的指挥尽可能实现党团路线，不要直接指挥军队，经过军部指挥军事工作，经过政治部指挥政治工作。”“党的系统，军事系统，政治系统，要弄清楚。”可以看出，后来部队广泛实行的党委统一的集体领导下的首长分工负责制，在这里就有了雏形。

1929年12月，根据中央九月来信，红4军在古田召开第九次党的代表大会，通过了《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》 （又称《古田会议决议》）。《决议》规定：“每连建设一个支部，每班建设一个小组，这是红军中党的组织的重要原则之一。”古田会议确立了马克思主义建党建军原则，确立了我军政治工作的方针、原则、制度，提出了解决把以农民为主要成分的军队建设成为无产阶级性质的新型人民军队这个根本性问题的原则方向。《决议》不但在红军第4军实行了，后来各部分红军都先后照此做了，这样就使整个中国红军完全成为真正的人民军队。党在军队各级建立的党的组织，保证了党的领导直达基层、直达士兵。毛泽东曾评价：“红军所以艰难奋战而不溃散，支部建在连上是一个重要原因。”

王明“左”倾教条主义干扰与第二次国共合作，我军党委制的曲折发展

我军党委制建设也出现过波折乃至反复。

党委制的中断

首先是王明“左”倾教条主义导致我军党委制的中断。王明“左”倾教条主义在军队建设中的突出表现，即不顾中国革命具体实际，机械照搬苏联红军的经验，反对在红军中建立各级党委制，强调单一的首长指挥，取消和削弱红军的集体领导与民主制度，给予政治委员最后决定权。

1930年冬颁布的《中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》规定：“红军中政治委员及政治机关，是红军中政治指导者。党在政治委员及政治机关指导之下进行工作。”“在军团、军区革命军事委员会及军、师、与其相同等部队之政治部中，均须设立党务委员会。”“党务委员会的权限在于讨论并决定关于破坏党章及党道德，以及接收党员与处罚党员的一切事项。”不但把政治委员及政治机关的地位摆到了党之上，而且把部队各级党的委员会变成了党务委员会。

1927年9月29日，毛泽东率领工农革命军进驻永新县三湾村。毛泽东在三湾枫树坪领导了著名的 “三湾改编”，把一个师缩编为一个团，规定了党支部建在连上，确立党对军队的绝对领导。图为三湾枫树坪

1931年11月，中央苏区在赣南召开第一次党代表大会，通过了《中央苏区第一次党代表大会红军问题决议案》。《决议案》错误地认为，由于党在红军中的各级委员会“包办一切”，红军中的军事、政治机关失去了独立系统工作的能力，变成了不健全的残废机关，因此，“加强党在红军中领导作用，首先就要彻底实行政治委员制度和建立各级政治工作机关的组织与工作。因为政治委员和政治部是代表党和政府在红军中党的最高政治机关和人员，打破党的包办主义，把在红军中超过政治委员、政治部的职权的各级党的委员会取消，党的一切组织都应该在政治部管理之下，这样才是彻底实行政治委员制度的主要前提。”大会还在《党的建设问题决议案》中明确指出：“为要强健红军中党的组织，保障党的政策的实现，和加强红军中的政治工作与军事训练，党应当切实实行政治委员制度与红军政治工作条例。红军中包办一切军队行政的各级党的委员会应即取消。”

这次会议后，红军各地区部队先后贯彻了这一决议，党委制被迫中止。

1932年8月，毛泽东在宁都会议上被撤销了红军领导职务，被迫离开红军。至此，赣南会议的错误主张在红军中占据了统治地位。

在党委制中断后的红军中，党务工作由党务委员会负责。党务委员会通过选举产生，负责维护法纪和发展党员等日常党务工作，其工作限于“讨论及决定破坏党章及党道德，以及接受党员与处分党员的一切事项”。

以政治委员制及党务委员会制代替党委制的做法是一种倒退，直接导致红军党组织建设受到破坏和削弱。

应当看到的是，尽管党内出现了以王明为代表的错误思想，但是许多军队单位不愿意放弃经过实践证明行之有效的党委制，他们或者迟迟不执行错误的决定，或者名义上取消了党委制，实际上党委制有关集体领导的内容被坚持下来。

遵义会议后，我军在一定程度上恢复了党的集体领导制度

1935年1月，党在遵义召开的政治局扩大会议，结束了王明“左”倾教条主义在党中央的统治。会议认为，在党对军事的领导上，博古等人的领导方式极端恶劣，军委的一切工作为一个人包办，把军委的集体领导完全取消，对军事上的一些不同意见不但完全忽视，而且采取各种压制的方法，破坏党的集体领导原则。会议决定由毛泽东、周恩来、王稼祥三人组成军事指挥小组，负责全军指挥，在党中央恢复了党对军队的集体领导。

同时，中央认为，单纯的首长负责制不利于在复杂情况下正确决策和处理军政重大问题，决定先在地区性的范围内恢复我军党的集体领导制度。

1935年2月1日，中央指示红二、红六军团，快速建立党的集体领导制度，组织革命军事委员会分会，统一讨论红军的战略与行动方针。2月5日，在《中共中央书记处关于中央苏区及邻近苏区坚持游击战争的指示》中又指出：“成立革命军事委员会中区分会，以项英、陈毅、贺昌及其他二人组织之，项为主席。一切重要的军事问题可经过军委讨论，分局则讨论战略战术的基本方针。”这就可以看出，遵义会议后，我军在一定程度上恢复了党的集体领导制度。

当然，在恢复党的集体领导制度过程中也出现过斗争。长征途中，就发生了一场同张国焘分裂主义的斗争，其斗争核心是“党指挥枪”还是“枪指挥党”。张国焘在鄂豫皖根据地时，就以家长制代替民主集中制，以“书记最后决定”否定集体领导，以惩办主义代替思想政治工作。1935年6月，红一、红四方面军会合后，张国焘根据“谁有军队、谁最强大，谁就应该当领导”的军阀逻辑，公开同党闹独立。这种行为当然受到党中央的严肃批评。张国焘一意孤行，竟然要“以武力解决”问题，事情败露后，又自立“中央”，进行分裂党、分裂红军的罪恶活动，给革命事业造成了严重损失。

这场斗争也从反面证明了坚持“党指挥枪”这一建军原则的极端重要性，而要坚持这一原则，就必须坚决执行党委集体领导制度，反对把个人凌驾于党委之上的任何行为。1938年，毛泽东在中共六届六中全会上曾全面总结党反对张国焘斗争的经验和教训，强调：“共产党员不争个人的兵权（决不能争，再也不要学张国焘），但要争党的兵权，要争人民的兵权。”“每个共产党员都应懂得这个真理：‘枪杆子里面出政权。’我们的原则是党指挥枪，而决不允许枪指挥党。”

特殊时期的军政委员会

全国性抗日战争爆发后，国共两党实现了第二次合作。针对抗日战争的复杂形势，我军党的领导体制有所变更。1937年2月，在同国民党进行红军改编的谈判中，我党同国民党存在重大分歧。为了突破谈判僵局，我党作了策略上的让步，如按照国民革命军的统一编制改编红军，实行“一长制”，取消政治委员制度等。

为了使红军在改编后能够保证党对军队的绝对领导，党中央采取了军政委员会的形式。1937年6、7月间，《中共中央关于红军中党及政治机关在新阶段组织的决定》明确规定：“改编后的红军，为适应新的条件的变更，确定红军中实行单一首长制，以政治部主任为其政治的助手。同时为健全党的组织，以集体的领导方式来代替政治委员制度，故在师以上及独立行动之部队则组织军政委员会，这是党的组织，它指导全部的军事和政治工作并向中央或上级军政委员会负责。”8月29日，党中央作出《关于成立前方军委分会及各师成立军政委员会的决定》，要求：“在红军改编为国民革命军，主力开赴抗战前线情况下，中央决定前方设党的军委分会”，“受中央军委会统辖”。“各师成立军政委员会”，“均受军委分会统辖”。军委分会及军政委员会均系党内之组织，党外应保守秘密。

1941年2月7日，中央军委又颁布了《军政委员会条例》，对成立军政委员会的目的作了说明，对军政委员会的组成人员、职责、军政委员会与军政首长和军政机关的关系作了规定。《条例》规定：“各级军政委员会，由司令员、政委、政治部主任、参谋长等主要负责人组成之。人数不超过五至七人，由每级提出名单，经上级决定之。军政委员会的主席，一般的由政委担任。”“军政委员会为执行上级指示、决定该部大政方针、布置工作及检讨工作的计划机关。凡是系本部的军、政、党、后勤等等一切工作，均可讨论决定。但军政委员会并非执行机关，其决定应交各部门执行之。”“军政委员会的决定，不用军政委员会的名义下达，而应根据决定之性质，分别由司令机关、政治机关用命令下达之。下级对上级报告，也不用军政委员会名义，由各部门分别的向上级报告。”“军政委员会只应讨论比较重大的问题。”“军政委员会，应批准干部之升任与调动，但关于党员的处分与入党批准等等事宜，仍由党务委员会决定。”《条例》特别说明，“应向干部解说军政委员会之设立，是为适应游击战争的分散环境，以便集体领导，团结干部之效能”，“并不减弱个人负责制”。

根据《军政委员会条例》以及实际执行的情况看，这种领导制度的特点主要表现在：它是执行上级指示、决定本部队一切工作大政方针的领导机关；它并非执行机关，其决定由各机关部门执行；具有紧急情况，军政委员会不能求得解决时，军事首长和政治首长有决断之权；军政委员会并不削弱个人负责制。

从上述特点能够看出，军政委员会虽然不同于按民主集中制建立起来的党委会，但它是党在抗战这个特定时期在军队中建立的党集体领导军队的机构。它坚持集体领导和个人负责相结合的领导原则，事实上成为了党在部队中团结和领导的核心。

党的一元化领导制度

在抗日战争时期，政治委员制度也经历了从取消到恢复的过程。与20世纪30年代初期红军政治委员相比，八路军政治委员的职能也有变化。1942年10月，中央颁布的《中国国民革命军第十八集团军（第八路军）政治工作条例（草案）》规定：“政治委员是中国共产党在军队中的全权代表，执行党在军队中的政治路线及纪律的完全负责者。”“政治委员在与同级军事指挥员有争执时，除属于作战方面的行动由军事指挥员决定之外，其他由政治委员作最后决定，但均须同时报告上级军政首长。”这就纠正了1930年、1932年、1938年颁布的三部政治工作条例中规定的政治委员有停止军事指挥员命令之权的规定。

因此，到全国性抗日战争中期，我军基本上实行了由军政委员会集体领导下的军政首长分工负责制。

1938年，120师在岚县召开了党的工作会议。图为到会人员合影

党的一元化领导制度，也是抗日战争时期的产物。当时，一些地区党政军关系中存在着不协调现象，加上日军对根据地加强“总体战”，因此要求大大加强各个地区活动的独立性、灵活性和领导上的统一性。于是，1942年9月1日，中央政治局作出《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”“因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，取消过去各地党政军委会。”“军队中军政委员会及政治部，成为同级党委（中央局、分局、区党委、地委）的一个部门”，军事政策与军事行动的大政方针须交党委会讨论，但具体军事行动由司令员、政治委员（即党委书记）决定之。根据这一决定，军队除保持军队系统上下级直接领导和隶属关系外，还要接受地方党委的一元化领导。

解放战争时期，我军党委制趋于成熟完善

我军党委制经历初创时期、曲折发展时期后，人们从经验教训尤其是几次波折给部队建设带来重大损失的事实中，逐渐认识到党委制存在的重要性，并且不断推动党委制走向成熟。

全军团以上各级党委会普遍恢复、健全

抗日战争时期，军政委员会制度的实行，对于加强党对军队的绝对领导起到了积极的作用。但由于它的职责、组成方式与工作方式等都不同于党委制，因此，在实施对部队全面工作的一元化领导，坚持党的民主集中制原则，特别在加强团以下部队党组织建设方面，存在明显不足。鉴于此，1944年4月，谭政作的《关于军队政治工作问题》的报告（以下称“谭政报告”）中，就提出了“恢复古田决议的党的代表会议制”的主张。

1945年4月至6月，党的第七次全国代表大会在延安召开。会议总结了党的集体领导制度上的正反两方面的经验教训，“原则决定，应根据古田会议的原则，组织军队中各级党委会，以避免军队中单纯的首长制所产生的一些缺点”。

根据党的七大精神，我军开始着手恢复党委制。刘伯承、邓小平领导的晋冀鲁豫军区是我军全面组织党的各级委员会的先行单位。1945年11月，该军区就通知各纵队，建立各级党委组织，实行对军事工作、政治工作的一元化领导，并逐级指定了纵队党委与旅党委的名单。1946年11月17日，军区政治部又起草了《党的团委员会暂行工作条例（草案）》，对党的团委员会的地位、性质、组织、工作等作了明确规定，要求“在步、骑、炮各建制团中，均须成立一领导全团军事、政治工作的一元化的党的委员会”，简称“团委”。该条例颁布后，军区团一级党的委员会的建立进一步展开。1946年12月25日，军区政治部起草了《对于部队中目前党的工作意见》的报告，向中央汇报了恢复和建立各级党委的做法和经验。

晋冀鲁豫军区的做法引起了党中央的高度重视。1947年2月27日，中共中央专门发出了《关于在军队中组织党委会的指示》，要求各部队组织军队中的党委会，认为：“根据晋冀鲁豫实行这种改组的经验，证明这种改组是正确的，举凡关于作战、工作、政策及干部等问题，除紧急情况之处断应由首长担负外，在一般情况下，经过军队中各级党委会之民主讨论和决定，再由首长执行，较少数首长人员之商谈解决，更为全面与适当，因而加强党对于军队的领导作用，使各种工作能更好地进行。现中央正在草拟军队中党的组织条例，在中央条例尚未发布前，你们可根据晋冀鲁豫经验及其文件实行改组，并将你们的经验电告。”从此，全军团以上各级党委会就普遍恢复、健全起来。

晋察冀野战军第4纵队12旅在整党期间召开党代表大会

我军历史上第一个党委员会条例颁布

1947年7月28日，总政治部颁布了《中国人民解放军党委员会条例草案（初稿）》。这是我军历史上第一个党委员会条例。在此之前，我军颁布过党务委员会条例和军政委员会条例，但是没有党委员会条例。因此，条例的颁布是我军党委建设史上的一件大事，使我军实行党委集体领导制有了基本的依据。

《条例草案（初稿）》规定：“无产阶级的先锋队——共产党就应该在这支人民军队中建立起它的绝对领导。其组织形式即在军队中设置各级党委员会，而以党委员会作为对军队之一切领导与团结的核心。”

《条例草案（初稿）》对党委的基本任务、遵循的方针、我党我军的优良传统和作风、党委的产生、机构的设置、党委的职权和工作等作了详细的规定。《条例草案（初稿）》还规定，在已经建立党委的单位，军政委员会、党务委员会随之撤销。

《条例草案（初稿）》的颁布，极大地推动了党委制度在全军的恢复建立，党对军队的领导很快有了加强和改善。

毛泽东的深刻总结

军队恢复实行党委领导制度不久，也出现不少问题。由于缺乏经验，不少党委书记只熟悉政治委员的“全权代表”制，不熟悉党的民主集中制；只熟悉政治委员的工作，不熟悉党委书记的工作。而一些党委委员又往往采取“列席会议”“等候布置工作”的态度，不善于运用自己手中的民主权利。因此，不少单位存在把首长制带到党内，名为党委领导实为首长、个人决定重大问题的情况；有的单位则把党委会混同于行政会，事无巨细都拿到党委会讨论。

1947年，毛泽东与周恩来在陕北

为此，各大区部队党委和政治机关在1948年先后召开政治工作会议或者组织工作会议，总结交流党委建设的初步经验，提出应当纠正的偏向。各大区领导对此十分重视，或者亲自到会，或者向会议作出指示。

比如，1948年5月，中原野战军召开旅以上政治工作会议总结党委建设问题。邓小平政委到会作报告，提出党委工作的基本原则。刘伯承司令员原是准备来作报告的，因去前方指挥作战而未能到会，但他特地要副政委兼政治部主任张际春向会议转达他的一个中心意见：“我们革命军人，如果离开了党的领导，就不能成为一个革命军人。”“不管你是好大的指挥官，权威有多么大，一个口令能使上千上万人向你立正，但这些只是党给予的，你个人没有可以骄傲的。否则你如果因此便昏头昏脑地骄横起来，走上军阀主义倾向，那你就离开了党，那是非常危险的，因此一个军人必须毫无条件地接受党的领导。”他把自己摆进来说：“自己从一个旧军人成为革命军人，完全由于党的引导、党的培养的结果，否则是不可能的。”刘伯承的这些话，很快传达到部队，对干部特别是有骄傲情绪的干部起了很大的教育作用。

在此基础上，为了处理好党委制恢复后党委建设上出现的矛盾和问题，1948年9月20日，毛泽东为中央起草了《关于健全党委制的决定》。他指出：“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度。近查有些（当然不是一切）领导机关，个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题的解决，不是由党委会议作决定，而是由个人作决定，党委委员等于虚设，委员间意见分歧的事亦无由解决，并且听任这些分歧长期地不加解决。党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致。此种情形必须加以改变。今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关紧要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行。”毛泽东特别提醒说：“当然必须注意每次会议时间不可太长，会议次数不可太频繁，不可沉溺于细小问题的讨论，以免妨碍工作。在会议之前，对于复杂的和有意见分歧的重要问题，又须有个人商谈，使委员们有思想准备，以免会议决定流于形式或不能作出决定。委员会又须分别为常委会和全体会两种，不可混在一起。此外，还须注意，集体领导和个人负责，两者不可偏废。军队在作战和情况需要时，首长有临机处置之权。”

这个《决定》，是对健全党委制经验的一次十分深刻的总结，因而在全军得到迅速贯彻。

1949年3月13日，毛泽东在中共七届二中全会作报告时，又专门用一章的篇幅论述了党委会的工作方法。他从“党委书记要善于当好‘班长’”“要把问题摆到桌面上来”“互通情报”“不懂得和不了解的东西要问下级，不要轻易表示赞成或反对”“学会‘弹钢琴’”“要抓紧”“胸中有‘数’”“安民告示”“精兵简政”“注意团结那些和自己意见不同的同志一道工作”“力戒骄傲”“划清两种界限”等方面进行了阐述。毛泽东系统精辟、通俗易懂的论述，对于进一步加强和健全党的领导，起到了重大的作用。从此，党委制在我军更加深入人心，愈加成熟起来。

新中国成立初期，我军党委制进一步发扬光大

中华人民共和国成立以后，我军要向革命化、现代化、正规化迈进，但对于如何搞革命化、现代化、正规化，搞什么样的革命化、现代化、正规化，既没有现成的经验，也没有可以仿效的做法。

“一长制”风波

1953年1月1日，毛泽东要求解放军：“一定要将苏联的一切先进经验都学到手，改变我军的落后状态，建设我军为世界上第二支最优良的现代化的军队，以利于在将来有把握地战胜帝国主义的侵略。”

在党中央一系列的号召推动下，解放军展开了轰轰烈烈的学习苏联红军经验的热潮。这些经验既包括作战训练、带兵管理、后勤保障、装备技术等方面的，也包括党的领导和政治工作等方面的。

我军自“三湾改编”后，排除“左”、右倾路线干扰，在领导制度方面基本上采用的是党委领导、军政首长分工负责制度。但此时，苏联军队采取的是“一长制”，即部队由军事指挥员单一首长负责，政治工作领导人则由该部（分）队的一名副职担任。现在要全面学习苏联，苏军的领导制度要不要学？我军究竟应该采用哪种领导制度？这在我党我军内部引发了一场争论。

有相当多的高级将领认为，我军应搬用苏联军队的领导体制，实行“单一首长制”。主持军委日常工作的彭德怀，在一次军委例会上就曾提出军队团以上的政治部（处），可以不设政治部（处）主任一职，其职务由该级政治委员兼任，以便抽出一批政工干部培养为军事指导员。他还将这个建议作为军委决定，通知全军实施。1953年4月，在审查《内务条令》修改稿时，彭德怀把有关营教导员和连指导员的职责删除了，表现出他准备首先在连、营两级试行“一长制”的想法。5月，他还直截了当地说：“准备十年之后实行‘一长制’。”

1953年初，时任总政治部主任的罗荣桓就开始着手组织起草新的适合于我军现代化、正规化建设的政治工作条例。由总政起草的《政治工作条例（草案）》发给部队征求意见时，就有不少反映。多数人认为，我们是社会主义国家，我们是中国共产党领导的军队，没有政治工作不行。一些长期在边疆地区担任剿匪、维护边疆国防安全工作的官兵深深感到，我军没有政治工作不好打仗；基层没有政治工作，兵不好带；部队没有政治机关，许多事情不好办。他们向罗荣桓建议，应该保留政工干部，应该保留政治机关，还是应该军政首长共同领导和管理部队。也有一些官兵反映，既然要学苏联，就不要有所保留，要全盘学，当然要实行“一长制”。比如，有一名干部就向总政写信，认为单一首长制是“不久的将来就要实现的原则和方向”，因此新的《政治工作条例（草案）》就不应强调政治委员制度与政治工作制度。他不同意条例草稿中关于“党对军队的领导是通过各级党的组织、政治委员与政治机关进行的”等提法，认为这样的提法贬低了军事干部和军事机关的地位，等等。

同时，根据毛泽东提出的“将苏联的一切先进经验都学到手”的指示，1953年5月颁布的以苏联军队的条令为蓝本的《中国人民解放军内务条令》规定，营长、连长是营、连的首长，不承认政治教导员、政治指导员是营、连首长。在我们进口的苏军坦克、战车里，也没有连指导员的位置。还有人主张把政治委员改为副职，或各级政治委员都兼任政治部（处）主任，只管具体业务工作。这些都在部队引起了议论。

部队的这些议论也引起了彭德怀的重视。彭德怀围绕这一问题，找了许多政工干部谈话，也与军事干部交换意见，又组织军委同志认真研究了我军自“三湾改编”以来建立起来的一系列政治工作制度，对《古田会议决议》以及“谭政报告”这两个历史性文献进行了认真学习和研究，对连、营两级政工干部对我军基层部队建设的作用进行了客观分析，感到我们这支军队不同于苏联军队，照搬照抄苏联军队的做法恐怕不行。

1953年夏，彭德怀专程到北戴河看望因病疗养的罗荣桓，两人对这些问题进行了深入研讨。罗荣桓向彭德怀提出了自己的看法：“现在有些同志认为政治工作制度过时了，政治委员作用不大了，要学习苏联，搞一长制。如果那样做，从井冈山时期就搞起来的政治工作传统不就丢掉了吗？”彭德怀觉得罗荣桓讲得很有道理，从而坚定了坚持党对军队绝对领导，坚持党委制、政治工作制度和发扬我军优良传统的决心。

1953年9月，彭德怀在为全国军事系统党的高级干部会议准备文件时，向会议文件组明确提出了“党委集体（统一）领导下的首长分工负责制”是我军的根本领导制度，而不是“一长制”。到1953年底，彭德怀不但改变了自己原先“一长制”的主张，还做通了一批支持“一长制”的高级将领的思想工作。他在全国军事系统党的高级干部会议上所作的报告中强调指出：“为了完成党中央和毛主席所指示的建军任务，完成许多具体的工作任务，必须加强党的思想和组织的领导。”“在组织方面，应按照毛主席历来的指示，根据党委会集体领导和首长分工负责相结合的原则，采取在党委统一的集体领导下的首长分工负责制，即政治委员和同级的军事指挥员同是部队的首长。一切重要问题，如有关方针、政策、计划问题，保证上级指示的执行问题，对部队的思想领导问题，干部调配处理问题，以及部队工作的统一安排问题等等除紧急情况外，均先由党委讨论，作出决定，属于军事方面的由军事指挥员负责组织实施和检查执行情况，属于政治方面的由政治委员负责组织实施和检查执行情况。这一制度，是我军在长期革命斗争中形成并适合我军情况的。它是一种既有统一的集体的领导，又有分工负责的制度。”彭德怀的讲话，系统地阐述了军队党委制度的内涵，为我军在社会主义革命和建设时期实行什么样的领导制度定了调。

这样，我军学习苏联而出现的短暂的“一长制”风波，到1954年初全军贯彻这次会议精神时，就基本得到了转变。

第一部政工条例颁布

有了这个正确的领导制度，新中国成立后我军第一部政治工作条例由此就从筹备进入了正式的起草阶段。

全国军事系统党的高级干部会议结束后，中央考虑罗荣桓身患重疾，便决定由陈毅、谭政与罗荣桓一道主持《中国人民解放军政治工作条例（草案）》的起草和修改工作。陈毅从1927年起就从事我军政治工作，对1929年12月《古田会议决议》的形成发挥了重要作用。他参加《中国人民解放军政治工作条例（草案）》编写座谈会时，对我军领导制度，即条例总则中关于党委统一的集体领导下的首长分工负责制作了深刻的阐述。谭政长期跟随毛泽东，有着极其丰富的政治工作理论与实践功底，对我军政治工作历史上两个重要文献《古田会议决议》、“谭政报告”的诞生作出了杰出贡献，此次在《中国人民解放军政治工作条例（草案）》制定中又发挥了重要作用。

《中国人民解放军政治工作条例（草案）》的总则由总政宣传部部长姜思毅执笔，经陈毅、谭政修改和罗荣桓审阅，最后交陈伯达送毛泽东审定。陈伯达在送毛泽东前，又作了一次修改，把原文中总则部分的“中国共产党在中国人民解放军中的政治工作是我军的生命线”一句提法给改掉了。1954年4月15日，毛泽东在对印发《中国人民解放军政治工作条例（草案）》报告的批语中，又亲笔改了回来。毛泽东指示：“略有修改，可即印发。修改处请刘少奇、彭德怀、罗荣桓同志一阅。”毛泽东对《中国人民解放军政治工作条例（草案）》的修改主要有：（一）将总则第二条的首句“中国人民解放军在党和毛泽东同志的领导下”，改为“中国人民解放军在中国共产党的领导下”；把同一条的“积极地有步骤地建设自己成为世界上第二支最优良的现代化的革命军队”一句中的“世界上第二支最”七个字删去。（二）将总则第四条中“中国共产党在中国人民解放军中的政治工作是我军战斗力量的保证”一句，恢复为原稿的“中国共产党在中国人民解放军中的政治工作是我军的生命线”，并重写了被画去的“的生命线”四个字。

1954年4月15日，中共中央、人民革命军事委员会以命令形式，将中华人民共和国成立后我军第一部政工条例《中国人民解放军政治工作条例（草案）》在全军颁布并施行。这个条例总结了我军政治工作的历史经验，借鉴和吸取了苏军政治工作的有益经验，对我军政治工作地位、作用、性质、任务、方针、原则、内容、职责、组织形式、工作制度、作风方法等，都作了明确的规定。条例贯彻了“党指挥枪”的原则，强调党对军队的绝对领导是我军政治工作的领导原则，规定：中国共产党在中国人民解放军中设立党的各级委员会，作为部队统一领导的核心；党委统一的集体领导下的首长分工负责制，为党对我军的领导制度。一切重要问题，包括有关方针、政策、计划的问题，保证上级指示的执行问题，对部队的思想领导问题，干部调配、处理问题，以及部队工作的统一安排问题等，除紧急情况得由有关首长紧急处理外，均先由党委员会讨论，作出决定，属于军事工作方面的由军事指挥员负责组织实施执行，属于政治工作方面的由政治委员负责组织实施执行。政治委员和军事指挥员同为部队首长，对部队的各项工作共同负责，在一般情况下，政治委员又是党的全盘工作的主持者。

随着《中国人民解放军政治工作条例（草案）》的颁布施行，党委统一的集体领导下的首长分工负责制，作为党对军队绝对领导的根本组织制度和优良传统在我军得到贯彻执行和发扬光大。正是坚持了这一制度安排，我军始终置于党的绝对领导之下，始终在党的旗帜下无坚不摧、无往不胜。