“印太经济框架”的分析及中国的应对

张 超

【内容提要】美国发起的“印太经济框架”主要聚焦贸易、供应链、清洁能源、脱碳和基础设施以及税收和反腐败四个领域。该经济框架以“印太战略”为基础，意图取代《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)，抵消域内国家对“印太战略”军事化的担忧，同时防止印太地区出现对外独立、对内联系紧密的区域经济体，从而达到遏制中国、维护霸权的目的。但是美国将中国视为“假想敌”引发了域内其他不愿站队的国家的担忧，而且美国与其他国家之间的利益也存在着分歧，美国自身实力的下降也影响着“印太经济框架”的实施。中国应该对“印太经济框架”保持警惕，积极寻求加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，加快国内改革步伐和推动国际经贸谈判，推进“一带一路”建设进程，坚决反对西方将国际经贸“价值观化”，通过《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)、澜湄合作等区域合作机制，进一步推动区域经济一体化。

引 言

美国总统拜登上任以来，在继承前任总统特朗普的相关政策的同时，也对其进行了一定的修正。其中，“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework, 下文统称IPEF)就是在“印太战略”基础上，结合新的国际形势所提出的一项新的经济合作倡议。2021年8月，美国副总统哈里斯到访东南亚时提及拜登政府的“印太新愿景”，其中就涉及全球供应链等经济话题；(1)葛红亮：《“印太经济框架”与东南亚异调》，《环球时报》2021年12月2日，第014版。同年10月，拜登在东亚峰会上公布了一项“印太经济框架”计划(2)The White House, “Readout of President Biden’s Participation in the East Asia Summit”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/,访问时间：2022年7月12日。，11月美国商务部部长雷蒙多在访问日本时称：“《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 下文统称CPTPP)不是现阶段美国要参与的事务。但对与日本及其他友好国家建立合作架构，以增强数字科技、供应链等多个领域的合作，美国持开放态度。”(3)Song Guoyou, “US’ Indo-Pacific Economic Framework to be Judged on Actions”, https://www.globaltimes.cn/page/202111/1239326.shtml,访问时间：2022年7月12日。2022年5月23日，拜登在访问日本时，正式宣布启动IPEF，引起了世界的关注。当前，对于美国的“印太战略”已经有了比较详实的分析和研究。就其经济层面，阎德学等认为在拜登政府看来，特朗普政府实施“印太战略”、建设亚太版“小北约”的根本目标没有实现，经济层面更是乏善可陈，美日印澳“四方安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue，下文统称QUAD)是为数不多的亮点；(4)阎德学、李帅武：《“印太战略”升级版及其对中国的威胁》，《社会科学》2021年第11期，第45页。黄河等认为“印太战略”中涉及经济发展的内容主要集中在《亚洲再保证倡议法》和基础设施建设倡议两个方面，美国在印太地区的投入有限，且一直没有践行“印太战略”下经济方面的承诺；(5)黄河、张宇婷：《美“印太战略”下“东盟中心地位”的重构研究》，《云南大学学报(社会科学版)》2022年第3期，第127页。张薇薇认为“印太战略”旨在维持对中国的经济压力，注重数字经济等新兴和关键经济领域的规则制定权，试图重构印太地缘经济环境；(6)张薇薇：《战略分析视角下的拜登政府“印太战略”》，《和平与发展》2022年第2期，第30页。李莉认为美国的印太数字经济外交以对华战略竞争为宗旨和出发点，试图排斥和遏制中国，必然导致甚至激化中美在该地区的数字竞争。(7)李莉：《美国的印太数字经济外交：推进与前景》，《印度洋经济体研究》2022年第2期，第17页。但是由于IPEF提出的时间比较晚，以IPEF为直接对象的研究仍存在不足。在中美竞争日益激烈的世界局势下，研究美国的国际经贸动向，对于维护我国国家主权、安全和发展利益有着重要的意义。

一、IPEF的内容

美国国家安全顾问沙利文指出：“IPEF是一项21世纪的经济安排，旨在应对21世纪的经济挑战，包括制定数字经济规则，确保安全和有弹性的供应链，帮助在清洁能源基础设施和清洁能源转型方面进行必要的重大投资，提高透明度和公平税收标准以及反腐败。”(8)The White House, “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/05/23/on-the-record-press-call-on-the-launch-of-the-indo-pacific-economic-framework/,访问时间：2022年7月12日。IPEF创始成员国有13个，包括美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰，以及印度尼西亚、新加坡、泰国、越南、文莱、马来西亚和菲律宾。随后，5月26日，太平洋岛国斐济也申请加入了IPEF，成为创始成员国。至此，IPEF涵盖了东北亚、东南亚、南亚、大洋洲的国家，GDP总和约占世界的39.47%，人口约占32.27%。(9)《人大CMF：从贸易战到印太经济框架，经济成美国对华战略竞争最大短板》，观察者网，https://www.guancha.cn/economy/2022_07_08_648441_s.shtml，访问时间：2022年7月8日。IPEF目前只是提出了初步的合作框架，最终内容仍需各成员国之间的协商，预计在18个月内完成谈判。IPEF具有较大灵活性，各个国家可以根据自身需要，有选择性地参加，不具有强制性。根据2022年美国发布的《美国的印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)、《关于印度-太平洋繁荣经济框架的声明》(Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity)，以及近年来美国发布的相关政策法案，IPEF主要内容包括以下四个领域。

(一)贸易

贸易议题旨在打造“互联经济”(Connected Economy)，该工作由美国贸易谈判代表办公室(United States Trade Representative, USTR)负责。IPEF寻求建立“高标准、包容性、自由和公平”的贸易方式，并在贸易和技术政策中制定新的创造性方法，以推进一系列广泛的目标，推动经济活动和投资，促进可持续和包容性的经济增长，造福工人和消费者。(10)The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/,访问时间：2022年7月12日。具体而言，贸易议题主要包括高标准劳工承诺、环境可持续发展、数字经济、农业、竞争政策以及贸易便利等内容。其中数字经济与符合劳工和环境高标准的贸易方式是重点。

第一，数字经济。IPEF在数字经济领域致力于根据开放原则管理数字经济和跨境数据流动，包括建立一个新的数字经济框架。该框架的目的有两个，一个是加强同盟友之间的合作以促进经济的发展，另外一个则是以“开放”为借口打造“封闭”的数字经济联盟，将中国排除在外，以达到遏制中国发展的目的。

数字经济一直是美国重点关注的领域。特朗普时期，美国就数字经济在印太地区已有布局，联合日本发起“数字互联互通和网络安全伙伴关系”，并启动了“美国-东盟网络政策对话”(US-ASEAN Cyber Policy Dialogue)，通过“美国-东盟联通行动计划”，为东盟国家提供网络安全及新技术培训。同时还通过“美国-东盟智慧城市伙伴关系”(U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership, USASCP)、“数字亚洲加速器”(Digital Asia Accelerator)、“数字政策磋商论坛”(Digital Policy Consultative Forum)等机制，在数据中心、网络安全等领域，支持对东盟的数字基础设施投资。(11)《拜登IPEF为何扯上数字经济》，数字经济网，http://www.linkingapi.com/archives/13063，访问时间：2022年7月10日。拜登上任以后，一方面推出相关的法案来促进数字经济的发展，例如，美国2021年11月5日通过的《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA)中就包括了650亿美元的宽带建设拨款。同时，将科技投入打包进疫情纾困、经济复苏等综合法案，推出《创新与竞争法案》(The United States Innovation and Competition Act, USICA)、《芯片法案》(Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors for America Act, CHIPS for America Act)等；(12)The White House, “Fact Sheet: The Bipartisan Infrastructure Deal”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/06/fact-sheet-the-bipartisan-infrastructure-deal/,访问时间：2022年7月12日。另一方面，美国注重数字经济规则的制定，追求数字治理国际话语权。在数字经济规则上，美国主张以《美墨加协定》(U.S.-Mexico-Canada Agreement, 下文统称USMCA)中的数字章节为蓝本，强调数据的自由流动。美国2020年推出“清洁网络计划”(Clean Network Program)时，美国参议员曾就数字贸易协议上书拜登指出：“最重要的是，数字规则必须反映美国的价值观，并直接面对中国的滥用贸易行为。这些规则必须确保数据的自由流动，禁止包括关税和税收在内的歧视性措施，支持消费者保护，促进网络安全，保护人权，打击审查制度，并阻止政府强制转移专有的源代码和算法。美国谈判应建立在数字贸易章节的基础上，该章节是USMCA的一部分，以建立该地区所需的高标准规则类型。”(13)“Senators Write to Biden Calling for Increased Digital Trade in the Indo-Pacific”,https://www. grassley.senate.gov/news/news-releases/senators-write-to-biden-calling-for-increased-digital-trade-in-the-indo-pacific,访问时间：2022年7月12日。在数字经济国际话语权上，拜登通过美欧峰会、G7峰会、QUAD等多边机制与场合，试图以外交手段塑造符合美国国家利益的数字与科技政策，意图组建“民主国家技术联盟”，确保“硬科技”领先。(14)顾登晨：《拜登政府数字政策：“合纵连横”虽热闹，却难免雷声大雨点小》，澎湃网，https://www. thepaper.cn/newsDetail_forward_15386278，访问时间：2021年12月7日。2021年，拜登政府讨论一项数字贸易协议，参与方涵盖印太地区主要经济体，但排除中国，以遏制后者在该地区的影响力。(15)倪浩：《拜登酝酿数字贸易协议遏制中国？专家：目前美国没有足够的号召力和说服力》，环球网，https://world.huanqiu.com/article/43vm0R5Q6vP，访问时间：2022年7月12日。美国商会游说美国政府，提出同澳大利亚、加拿大、智利、哥伦比亚、日本、韩国、墨西哥、新西兰、秘鲁、中国台湾、英国和东盟等“志同道合”的国家和地区签署协议，以促进数字贸易的增长。(16)Eric Martin, “Business Lobby Urges Biden to Negotiate Digital Trade Agreement”, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-02-09/business-lobby-urges-biden-to-negotiate-digital-trade-agreement,访问时间：2022年7月12日。此次IPEF将数字经济纳入其中，是其打造“数字经济联盟”的重要一步。

第二，开发符合劳工和环境高标准的新型贸易方式。劳工和环境问题近年来日益受到世界的关注。发达国家认为发展中国家的低劳工标准、低环境标准是“社会倾销”“生态倾销”, 这将会导致低标准驱逐高标准的“柠檬问题”产生。(17)郭根龙、冯宗宪：《国际贸易中的劳工、环境标准之争及发展趋势》，《当代经济科学》2004年第1期，第80页。WTO虽然一直并未放弃解决该问题，但是多数WTO成员反对将其纳入贸易协定中，而一些发达国家则主张执行更加严格的劳工和环境标准。双方的分歧一直难以弥合，所以发达国家遂寻求在WTO框架外通过双边的方式来解决该问题。(18)沈木珠：《新型PTAs与WTO法律体制:动向、内涵及影响分析》，《法学论坛》2008年第4期，第70页。例如，美国曾经力推的《跨太平洋伙伴关系》(Trans-Pacific Partnership, 下文统称TPP)就在劳工和环境上设置了较高的标准。在特朗普时期，虽然退出了多边的TPP，但是美国依旧以双边的方式在国际经贸谈判中针对劳工和环境问题施加压力，例如，2020年签署的USMCA，该协定是《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement, NAFTA)重新谈判所达成的，在环境保护方面，美国贸易谈判代表办公室(USTR)认为该协定代表了最先进的和最高标准的环境和贸易协定；(19)边永民：《<美墨加协定>构建的贸易与环境保护规则》，《经贸法律评论》2019年第4期，第27页。美国民主党长期以来一直主张将劳工和环境议题纳入美国贸易政策，拜登在竞选时就曾承诺将把工人放在首位，纳入更严格的劳工标准，并将重点放在环境和气候变化以及人权上。(20)Adams Lee, “The Biden Administration’s International Trade Policies—Mostly Still Waiting”, https://harrisbricken.com/chinalawblog/the-biden-administrations-international-trade-policies-mostly-still-waiting/,访问时间：2022年7月12日。拜登上任后继续强调劳工和环境高标准，因此，美国将环境和劳工议题纳入IPEF中是民主党相关政策的延续。近年来，美国也不断借助此类议题打压中国。例如，2022年6月21日，所谓的《防止强迫维吾尔劳动法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act)正式生效。其中规定了“可反驳的推定”(Rebuttable Presumption)，这意味着所有在新疆的企业如果想要对美国进行出口的话，都需要自证清白，证明自己没有存在强迫劳动的情况。

(二)供应链

IPEF声称致力于提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，使其更具弹性和良好的整合性。(21)The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/,访问时间：2022年7月12日。就供应链而言，美国更加注重其安全(Safe)和弹性(Resilience)。维护“国家安全”是美国供应链法律政策体系的优先目标。

早在特朗普时期，美国就以国家安全为借口，加强对供应链的管控，2017年《国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America 2017)将建立一个“弹性的供应链”列为国家优先之一，并将定期评估“国防工业基地的优势和劣势，包括确定对国防安全至关重要的材料、可能影响供应链的突发事件以及对未来至关重要的技术”。(22)White House, “National Security Strategy of the United States of America 2017”, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,访问时间：2022年7月12日。2018年《国家网络战略》(National Cyber Strategy of the United States of America 2018)将“提高联邦供应链风险管理”列为优先行动之一，并将促进一个“适应性强、可持续和安全”的供应链。(23)White House, “National Cyber Strategy of the United States of America 2018”, https://www.energy.gov/sites/prod/files/2018/10/f57/National-Cyber-Strategy.pdf,访问时间：2022年7月12日。2018年颁布的被誉为“史上最严格”的《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act of 2018)，被用来甄别和管制涉及供应链安全和高科技范畴的出口行为。(24)“Export Control Reform Act”, https://www.congress.gov/115/bills/hr5040/BILLS-115hr5040ih.pdf,访问时间：2022年7月12日。美国的出口管制政策是制裁他国的一个重要的手段。美国将出口产品分为军用产品和民用产品，涉及的管理部门包括商务部、国务院、国防部以及国土安全局等。其中对民用产品以及军民两用产品的出口管制主要由商务部负责，依据《出口管理法》和《出口管理条例》管理。其中的“实体清单”(Entity List)制度，规定美国供应商如果要向被列入实体清单的企业提供出口的话，则需要获得商务部下发的特别许可证。(25)陈思翀、王子瑜、梁倚天：《美国对华科技制裁的反向市场冲击——以华为事件为例》，《国际经济评论》2022年第2期，第59页。2019年《国防授权法案》(National Defence Authorization Act for Fiscal Year 2019)、《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Assessment Modernization Act)、《联邦采购供应链安全法案》(Federal Acquisition Supply Chain Security Act)都提及了供应链风险控制和审查的具体要求。2019年特朗普签署了第13873号《确保信息和通信技术及服务供应链安全的总统令》，随后2021年1月美国商务部依据该总统令颁布了《确保信息和通信技术及服务供应链安全》(Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain)这一规则(Rule)，认为信息和通信技术与服务(ICTs)供应链对美国国家安全的几乎每个方面都十分重要，某些国外软件、设备和产品整合到美国的ICTs网络中，可能会对美国国家安全造成直接和间接的损害。(26)Department of Commerce, “Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain”, https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/19/2021-01234/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain,访问时间：2022年7月12日。

拜登政府进一步强化了供应链在国家安全中的地位，尤其是新冠疫情的冲击，使得美国愈发重视对供应链的掌控。2021年上任伊始，拜登就签署了《美国供应链行政令》(Executive Order on America’s Supply Chains)，旨在加强美国供应链的弹性、多样性和安全，来确保美国经济的繁荣和国家安全。该行政令责成国家安全事务助理和总统经济政策助理与商务部、能源部、国防部、卫生和公共服务部等协调，全面审查美国全球供应链和关键行业的潜在脆弱性，在100天内向总统提交报告。在此基础上，拜登还命令对国防、卫生、信息技术、交通运输、能源和食品安全六大领域进行评估并向总统提交报告，为重新布局产业链作出谋划。(27)杨文静、孙立鹏、李峥：《拜登百日新政评析》，《现代国际关系》2021年第5期，第3页。随后，依行政令的要求，美国对其供应链进行了综合评估，认为国内和国际供应链“结构性弱点”威胁着美国经济和国家安全，美国政府要求国会制定一个由商务部牵头的供应链弹性计划，拨款500亿美元“在政府内部建一个协调中心，以监控和解决供应链挑战”。(28)White House, “Executive Order on America’s Supply Chains”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/,访问时间：2022年7月12日。可见，供应链安全是拜登政府工作的重点之一。

供应链的安全与弹性需要以各方信息搜集与交换为基础，以具体掌握瓶颈所在，从而研商可能的处理方式。例如，2021年9月份在美国举办的半导体峰会上，美国商务部要求与会的台积电、三星等半导体企业“45天内公开库存、销售数据及订单等数据，以厘清市场真正的瓶颈所在”，并宣称美国有“很多政策工具能够让企业交出数据”，会在必要时采取行动。(29)苏洛夫：《全球芯片荒 台积电赴美国设下的“鸿门宴”难全身而退？》，联合早报网，https://www. zaobao.com/wencui/political/story20211006-1200639，访问时间：2021年10月9日。这种被美国政府要求“自愿”提供产能资料的情况，有可能会成为“印太经济框架”之下常态性、制度性的机制。(30)郑伟彬：《拜登的印太经济框架能够做什么？》，联合早报网，https://www.zaobao.com/forum/views/story20211130-1218355，访问时间：2021年12月7日。

美国近年来越发以“安全”的名义加大对供应链的控制以及对中国的打压，尤其是对华为的制裁受到的关注最大。美国依托高技术产品对中国进行技术封锁，同时严格审查中国资本在美投资项目，还阻碍中国参与国际准则与标准制定。(31)张越、万劲波、李雅婷：《美国产业链供应链政策动向及我国应对策略》，《创新科技》2021年第11期，第88-89页。例如，2021年美国《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)规定，中国的公司不得参与美国制造计划或美国制造网络，意图将中国企业排挤出美国供应链体系之外；(32)U.S. Congress, “Endless Frontier Act”, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/2731/text,访问时间：2022年7月12日。再如2021年美国《战略竞争法案》(Strategic Act)提出，要保护美国防止中国的“歧视经济行为”，要促进全球产业链多样化，帮助美国在华人员及企业将特定生产设施移出中国，减少对中国的依赖。(33)U.S. Congress, “STRATEGIC Act”, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/687/,访问时间：2022年7月12日。IPEF提出了供应链的“多样、开放和可预测”，也意味着美国可能会联合区域内的盟友进一步将中国排挤出全球供应链体系。

(三)清洁能源、脱碳和基础设施

IPEF声称将开发和部署清洁能源技术，加快经济脱碳，提高应对气候变化的能力，支持建设可持续和持久的基础设施。(34)The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/,访问时间：2022年7月12日。这是美国所谓“清洁经济”的一部分，通过追求具体、雄心勃勃的目标以加快应对气候危机。

第一，清洁能源和脱碳议题。自拜登上任以来，美国重启气候新议程，不仅签署《关于在美国和国际上应对气候危机的行政命令》(Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad)，重返《巴黎协定》，还将气候议题提升到国家安全与外交的中心地位，意图通过争夺气候权力构建新秩序，重塑美国的领导力。(35)唐新华：《美国气候战略及中美气候合作》，《现代国际关系》2022年第1期，第8页。“印太战略”是美国气候框架的重要实施机制，其中美国和印度提出以“美印战略清洁能源伙伴关系”(Strategic Clean Energy Partnership, SCEP)和“气候行动与金融动员对话”(Climate Action and Finance Mobilization Dialogue, CAFMD)两个轨道加快清洁能源的开发和部署；美国和日本也提出了“美日清洁能源伙伴关系”(Japan-U.S. Clean Energy Partnership, JUCEP)，旨在实施“美日气候伙伴关系”(U.S.-Japan Climate Partnership)和美日“竞争力和弹性伙伴关系”(Competitiveness and Resilience Partnership, CoRe)，通过推进开放、竞争和透明的能源市场，支持“自由和开放的印太地区”的愿景。同时，应对气候危机也是QUAD重要的合作内容之一。因此，美国在IPEF中着重强调气候变化的应对，是其争夺气候霸权的延续。

在中美竞争加剧的时代，气候合作被认为是两国间最有可能实现的、最具双赢效益的领域之一。(36)于宏源、刘璐莹：《面向全球1.5度温控时代的中美气候变化合作》，《能源》2021年第12期，第64页。美国总统气候问题特使克里已两度来华，2021年11月10日，中国和美国在英国格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会期间还发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。但是中美之间的共识并未转化为合作，根本原因在于美国政府试图在气候领域建立“基于规则的气候新秩序”，而非继续维持基于联合国框架下的气候治理秩序。例如，2022年《美国竞争法案》指出要“寻找任何与中国在气候行动的合作领域，但继续让中国对损害美国、盟友和伙伴国利益之行为承担责任”。(37)U.S. Congress, “America COMPETES Act of 2022”, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4521/,访问时间：2022年7月12日。这对中国和广大发展中国家将构成重大战略威胁，并破坏现有国际气候治理体系的稳定。(38)唐新华：《美国气候战略及中美气候合作》，《现代国际关系》2022年第1期，第14页。

第二，基础设施建设。作为对“一带一路”最直接的回应，美国近些年来加大了对基础设施的投入，尤其是注重新兴经济领域的基础设施建设。但是受政治体制影响，其在基础设施建设的部署上存在着很大的不确定性，近些年来发起的很多倡议都虎头蛇尾。例如，2019年美国海外私人投资公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)、日本国际合作银行(Japan Bank for International Cooperation, JBIC)和澳大利亚外交部联手推出“蓝点网络”(Blue Dot Network) 计划，以《G20优质基础设施投资原则》(G20 Principles for Quality Infrastructure Investment)、《七国集团关于创新性发展筹资的查理维承诺》(The G7 Charlevoix Commitment on Innovative Financing for Development)、《赤道原则》(Equator Principles) 以及日本G20峰会通过的合格基础设施投资原则为基础，制订一套包括更加注重环境保护在内的良好实践的标准。(39)U.S. Department of State, “Blue Dot Network”, https://www.state.gov/blue-dot-network/,访问时间：2022年7月12日。但是该计划响应者寥寥无几。再如，拜登在2021年G7峰会上提出的“重建更好世界”(Build Back Better World, B3W)的基础设施方案，并提出将以高标准和原则为指导，包括环境和气候、劳动和社会保障等。(40)The White House,“FACT SHEET:President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/12/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-launch-build-back-better-world-b3w-partnership/,访问时间：2022年7月12日。但是此项计划却在美国国内立法受挫，迟迟没有进展。《基础设施投资和就业法案》是美国半个世纪以来最大规模的基建法案，将在未来8年总支出1.2万亿美元，其中解决气候危机、推进环境正义是该法案的重要内容之一。(41)The White House, “Fact Sheet: The Bipartisan Infrastructure Deal”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/06/fact-sheet-the-bipartisan-infrastructure-deal/,访问时间：2022年7月12日。但是在美国财政赤字持续攀升、通胀高企的情况下，如何落实该法案一直饱受质疑。2022年，拜登在G7峰会上再次提出“全球基础设施倡议”，计划在5年内筹集6000亿美元，为发展中国家提供发展资金，号称要成为“一带一路”的替代方案。此次在IPEF中又将基础设施纳入其中，但是鉴于美国之前所发起的诸多倡议都未能完全兑现承诺，IPEF能否推进基础设施建设具有很大的不确定性。

(四)税收和反腐败

IPEF致力于促进公平竞争，根据现有的多边义务、标准和协议，制定和执行有效和稳健的税收、反洗钱和反贿赂制度，以遏制印太地区的逃税和腐败。(42)The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/,访问时间：2022年7月12日。此举旨在打造所谓的“公平经济”。其他三个支柱都离不开税收问题，同时反腐败和税收是密不可分的，这项议题也是美国近年来国内政策的延续。

第一，税收。税收议题是与国际税改紧密相连的。早在特朗普时期，美国就发起了30多年来规模最大的税改。2018年1月实施的《减税和就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act)主要针对企业和中高层阶级，通过大幅削减企业税和个人所得税，特别是将企业税税率从35%下调至低于国际平均水平(24%)的21%，意图吸引美国企业尤其是美国制造业回归美国本土，形成资本、人才的“黑洞”效应。虽然该法案减轻了税收负担，但也减少了政府财政收入，进而减少了包括居民福利开支在内的政府支出。(43)胡怡建：《如何看美国税改法案的减税》，国家税务总局网，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c3033157/content.html，访问时间：2022年7月10日。此次税改最为引人注目的是全球课税体系调整，美国作为资本输出大国，跨境投资所占比例比较高，资本外流和关联交易转移利润的矛盾突出，该法案以美国利益为优先，在保障美国经济和税收利益的同时，将会使资本、利润将从世界其他国家回流美国，从而给这些国家经济带来较大负面影响。(44)胡怡建：《美国税改法案制度设计、政策导向和减税分析》，《税务研究》2018年第1期，第16页。

特朗普税改以来，多个国家纷纷通过降低税率来吸引跨国公司。(45)《光美国加税还不够！耶伦正努力让全球设立最低企业税率》，华尔街见闻网，https://wallstreetcn.com/articles/3624165，访问时间：2022年7月26日。在这种内有财政压力、外有国际竞争的情况下，2021年5月，美国财政部明确表示，世界各地的企业至少应缴纳15%的企业税，并力争把税率提高。按照这一方案，全球每年将新增约1500亿美元税收。(46)《“赚最多的钱，交最少的税”，科技巨头遭“全球最低15%企业税”围剿！如何影响全球经济格局？避税天堂何处去？》，每经网，http://www.nbd.com.cn/articles/2021-07-20/1847671.html，访问时间：2022年7月12日。该项提议得到了G7和G20的支持，预计最快在2023年开始实施。此举也意在打击国际“税收洼地”，打击跨国公司的逃避税行为。此次美国在IPEF中纳入税收议题，是其进一步推动国际税改落实的举措之一，同时也可以为其他三大支柱提供支持。根据拜登此前官宣的基建计划，其筹集天量资金的方法就是计划将企业所得税税率从目前的21%提高到28%。目前该项举措对中国影响有限，但是也值得我们进一步关注。

第二，反腐败。拜登上任伊始，便在《外交政策》发文称：“腐败是一种潜在的流行病，它助长压迫，侵蚀人的尊严，为威权领导人提供了一种在全世界分化和削弱民主的强大工具。”(47)Joseph R. Biden, Jr., “Why America Must Lead Again? Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump,” Foreign Affairs, Vol. 22, No. 2, 2020, pp. 5-6.反腐败也是其维护国际霸权的重要手段。美国1977年通过《反海外腐败法》(U.S. Foreign Corrupt Practices Act)，最初只适用于美国人和美国公司，但是1998年美国国会赋予了该法案域外效力，从此美国以反腐败的名义进行“长臂管辖”，只要企业用美元计价签订合同，或者仅仅通过设在美国的邮箱收发、存储邮件，美国便自认为有权追诉该企业，这些都被视为国际贸易工具。(48)【法】弗雷德里克·皮耶鲁齐、马修·阿伦：《反海外腐败法》，《文摘报》2019年06月15日，第07版。

2021年6月3日，拜登签署了一项国家安全备忘录(National Security Study Memorandum on the Fight Against Corruption)，指出反腐败是美国国家安全的核心利益。(49)The White House, “Statement by President Joseph R. Biden, Jr. on the National Security Study Memorandum on the Fight Against Corruption”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/03/statement-by-president-joseph-r-biden-jr-on-the-national-security-study-memorandum-on-the-fight-against-corruption/,访问时间：2022年7月12日。该备忘录也提出了同盟友一起打击腐败行为。2021年12月，美国召开了所谓的“民主峰会”，拜登在会上提出了“总统民主复兴倡议”(Presidential Initiative for Democratic Renewal)，计划通过一系列的援助计划来同“民主伙伴”共同打击腐败。(50)The White House, “Fact Sheet: Announcing the Presidential Initiative for Democratic Renewal”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/09/fact-sheet-announcing-the-presidential-initiative-for-democratic-renewal/,访问时间：2022年7月12日。同时，会上还宣布设立所谓的“全球反腐败问题协调员”(Coordinator on Global Anti-corruption)，该协调员将整合并提升美国外交和对外援助各个方面的反腐败斗争，与国际机构和国际合作伙伴密切合作，领导国务院实施美国反腐败战略。(51)U.S. Department of State, “Elevating Anti-Corruption Leadership and Promoting Accountability for Corrupt Actors”, https://www.state.gov/elevating-anti-corruption-leadership-and-promoting-accountability-for-corrupt-actors/,访问时间：2022年7月12日。2022年7月6日，美国国务院任命理查德·奈菲(Richard Nephew)担任“全球反腐败问题协调员”，中国反击称此举为“妄图推行长臂管辖，名为反腐实为霸权”(52)兰琳宗：《美国务院设立“全球反腐败问题协调员” 名为反腐 实为霸权》，中央纪委国家监委网站，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211213_157970.html，访问时间：2022年7月25日。。2021年12月6日，美国出台了《美国反腐败战略》(United States Strategy on Countering Corruption)，提出维护和加强多边反腐败架构，与G7和G20合作，实施强有力反腐败措施，同时改善外交和利用对外援助来实现反腐败目标。(53)唐睿：《美国海外反腐新趋向及其霸权逻辑》，《人民论坛》2022年第5期，第102页。美国将反腐败纳入IPEF，也正是其通过加强同盟友之间的合作，未来继续进行“长臂管辖”，以维护其霸权地位。

二、美国发起IPEF的意图

美国发起IPEF，一方面旨在弥补特朗普“美国优先”政策的负面影响，意图在印太地区掌握经济话语权；另一方面，作为“印太战略”的一部分，IPEF也尤为关注中国议题，通过加强同盟友之间的经济合作，来对抗中国的经济影响力。

首先，美国计划用IPEF取代CPTPP。美国虽然曾是TPP的重要推动者和参与者，但是在特朗普上任以后就立即退出了该协定，同时声称美国对“自由和公平”贸易的承诺不变，并鼓励今后关于旨在促进更高效市场和更高水平经济增长措施的讨论。(54)USTR, “The United States Officially Withdraws from the Trans-Pacific Partnership”, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/january/US-Withdraws-From-TPP,访问时间：2022年7月12日。特朗普随后更加关注双边的贸易协定，例如2019年美日贸易协定、2019年韩美FTA修正案、2020年中美第一阶段贸易协定等。其中最引人关注的就是USMCA，USMCA增加了关于电子商务、中小企业、劳工和环境的重要条款，利用TPP的文本来涵盖自20世纪90年代NAFTA谈判以来新出现的贸易问题。它还削弱了争端解决机制，并增加了旨在管理汽车行业贸易的条款。(55)USTR, “United States-Mexico-Canada Agreement”, https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement,访问时间：2022年7月12日。然而特朗普政府拒绝多边协议、设置保护性贸易壁垒以及专注于双边协议的做法，与自2000年以来全球自由贸易协定增长的趋势不一致，丝毫没有阻止其他国家就自由贸易协定进行谈判，而这将阻碍美国向这些市场的出口。(56)Guy Erb & Scott Sommers, “Still Losing Ground: The Consequences of the Trump Administration’s Bilateral Trade Policy”, https://www.wita.org/blogs/losing-ground-trump-administrations-bilateral-trade/,访问时间：2022年7月12日。拜登上任以来大幅扭转了前任的国际经贸政策，但是拜登政府已经多次表示CPTPP不在考虑之内，所以美国重返CPTPP的可能性极低。

第一，美国追求高标准的贸易协定，CPTPP对于美国的重要性在降低。奥巴马曾声称，TPP将让美国而不是中国在全球贸易中起主导作用。(57)USTR, “Cross Post:President Obama:The TPP would let America, not China, Lead the Way on Global Trade”,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2016/may/cross-post-president-obama-tpp-would,访问时间：2022年7月12日。TPP涵盖美国、日本、加拿大等十二个国家，经济总量达到全球的近40%，贸易总量占全球约三分之一。(58)《TPP谈判国占世界GDP的近40%》，人民网，http://world.people.com.cn/n/2013/0422/c157278-21234407.html，访问时间：2021年12月6日。但是随着美国的退出，CPTPP的经济总量只占全球的13.2%，贸易总量占全球的15%。(59)《全球化智库：CPTPP经济总量占全球13.2%贸易总量占15%》，人民网，http://world.people.com.cn/n1/2019/0110/c1002-30514543.html，访问时间：2021年12月6日。在日本的力推下，剩下的11个成员国才又聚在一起，最后正式签署了CPTPP，其条款较TPP而言进行了必要的修改。例如，协定生效条件进一步放松，TPP要求至少占到TPP经济总量的85%的六个成员国批准才能生效，而CPTPP则改为至少六个成员国或者是超过50%的成员国批准就可以生效，不管国家大小；修改和增加了一些附属条款，对成员国之间的利益博弈进行了更好的协调；其中，最重要的是CPTPP搁置了TPP文本中22项条款，这些条款大多由美国提出，涵盖海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易中的跨境交付、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等一般条款以及针对金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务的特定部门条款。其中，对投资和知识产权的条款删减尤为突出。(60)白洁、苏庆义：《CPTPP的规则、影响及中国对策：基于和TPP对比的分析》，《国际经济评论》2019年第1期，第60页。所以，CPTPP较TPP仍有一定的差距。因此，现在由日本主导的CPTPP，对于曾经主导TPP的美国而言，吸引力自然大不如前。

第二，IPEF成为CPTPP的替代品。当前，美国必须回应两个问题：一是如何应对中国申请加入CPTPP、扩大区域贸易影响的举措，二是如何回应该区域内其他国家在国际经贸领域的需求。正是因为CPTPP对于美国的重要性大大降低，而美国遏制中国的战略目标不变，所以IPEF成为CPTPP的替代品。一方面，基于“印太战略”的IPEF仍以中国为“假想敌”，可以进一步实现遏制中国的战略目标，这也是针对中国申请加入CPTPP的应对之举；另一方面，“印太战略”是以军事、外交、经济等领域为共同支柱的，但是特朗普政府的“美国优先”政策严重冲击对外经济合作，“印太战略”始终缺少经济支柱。(61)孙成昊、王静姝：《美国“印太战略”有一个天然缺陷》，《环球时报》2021年11月15日，第014版。美国在此时提出IPEF，既是对“印太战略”的补充，也是对该区域内相关盟友经济需求的回应。所以，就当前的形势来看，美国的重点将会转向同该区域内的盟友共同建设IPEF，来抵消退出TPP的影响。

其次，抵消域内国家对“印太战略”军事化的担忧。“安全”是“印太战略”中的重要组成部分，在2022年《美国的印太战略》中提出，美国将同盟友“加强印太地区的安全，利用一切实力工具来阻止侵略和反制胁迫行为”，包括增强综合威慑力；深化合作，加强与盟国以及合作伙伴之间的互操作能力；维护台湾海峡的和平与稳定；以创新方式在快速演变的威胁环境中运作，包括太空、网络空间以及关键和新兴的技术领域；加强与韩国、日本等盟友的协调与延伸威慑力，致力于朝鲜半岛的完全无核化；继续兑现澳英美三边安全伙伴关系 (AUKUS) 的承诺；扩大美国海岸警卫队 (U.S. Coast Guard) 在应对其他跨国威胁方面所发挥的作用与合作；与国会合作，为《太平洋威慑倡议》 (Pacific Deterrence Initiative) 和《海上安全倡议》 (Maritime Security Initiative) 提供资助。(62)The White House, “FACT SHEET: Indo-Pacific Strategy of the United States”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/,访问时间：2022年7月12日。QUAD的成立使得美日印澳四国合作明显提速，在情报共享、后勤支持、联合军演及机制化磋商等方面，都迈出了实质性步伐。(63)韦宗友：《美日印澳四国合作机制新动向及其影响》，《当代世界》2020年第12期，第46-48页。该机制已从象征意义转向实际行动，且正趋于向多领域和多层次扩展，在安全、政治和经济等领域均开展了战略合作和协调。(64)张力、常睿哲、梁刚：《“四方安全对话”机制的网络空间安全合作及其影响》，《国际关系研究》2022年第1期，第81页。俄乌冲突也给了美国新的借口，拉拢盟友加强军事合作，并以“台湾不能成为下一个乌克兰”为借口，加强在该地区的军事存在。

区域内的一些国家的安全虽然仰仗美国，但是美国过于频繁地强调区域的安全性、渲染“中国威胁”，并强迫一些国家选边站的行为也增加一些国家的担忧。例如，美国拉拢盟友介入南海问题，虽然打着“维护和平”的旗号，但是实质上却破坏了区域内的平衡。多年来，以东盟为中心的地区安全架构为南海的和平稳定起到了巨大的积极作用，是南海虽偶有争端但可持续管控的重要保证。然而美国新战略所明示的“小多边战略”，尤其是根据不同利益关系组建的、有针对性的“小集团”，正在撕裂南海地区安全架构。(65)陈相秒：《升级“印太战略”，美国要在南海打造“小北约”？》，微信公众号“中国南海研究院”，2022年3月22日。再如，美国不惜引发与法国之间的外交危机而向澳大利亚出售核潜艇，可能增加全球核扩散的风险，也可能会引发区域内新一轮的军备竞赛。所以，美国出台IPEF，是为了对域内国家进行安抚，既弥补了“印太战略”的短板，也进一步拉拢了域内其他国家，抵消一些不愿选边站的国家对印太军事化的担忧。

再次，防止印太地区出现对外独立、对内紧密联系的区域经济体。近年来印太地区的国家对经济一体化的需求大幅度增加，出现了一系列多层次的区域经济合作机制。其中，中国已经与区域内的柬埔寨、毛里求斯、马尔代夫、澳大利亚、韩国、新西兰、新加坡、智利、巴基斯坦、东盟等国家或区域组织签署了自贸协定；东南亚诸国早在1967年就成立了东南亚联盟，其成立之初的主要目的是反对美苏等大国干涉东南亚内政，随后慢慢走向经济一体化，目前已是该区域内重要的经济体之一；尤其是《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, 下文统称RCEP)的签署，囊括了东盟十国、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰，更是促进了该地区经济一体化程度，各国在供应链上的协作也会大大地增强；不仅如此，建成“亚太自由贸易区”也是亚太地区多年的梦想。2006年，亚太经合组织成员领导人在河内首次把建设亚太自由贸易区确立为远景目标。2014年APEC领导人非正式会议在北京召开，正式启动亚太自由贸易区进程，形成了“北京路线图”。2020年APEC通过了《2040年亚太经合组织布特拉加亚愿景》(APEC Putrajaya Vision 2040)，提出将“继续推进区域经济一体化，包括推动亚太自贸区进程，促成高标准和全面的区域安排”。

冷战结束以来，美国一直在全球范围内防范新的挑战者。作为世界上最具活力的地区，印太地区如果出现了一个对外独立、对内联系紧密的高度一体化的经济体，必然会对美国的霸权产生严重的影响。因此，防止印太地区出现对外独立、对内紧密联系的区域经济体，既是美国一直以来奉行的政策，同时也是“印太战略”乃至IPEF的目标。当前，该地区已经显现了区域经济一体化的趋势，尤其是随着各国“亚洲”认同感的增强，同太平洋东岸的以美国为首的美洲各国的价值观存在着较大的差异，这引起了美国的警惕。从长远来看，如果IPEF最终实现，首先就会冲击以RCEP为代表的区域经济合作机制。RCEP中日本和澳大利亚是美国“印太战略”的重要合作伙伴，也是QUAD的成员；新西兰、澳大利亚均为“五眼联盟”(Five Eyes Alliance)的成员。由于该区域内各国之间的政治互信程度比较低，也使得区域一体化的基础较为脆弱。美国在该区域内大力推动IPEF，就是挑动区域内各国之间的矛盾，从而打压中国、防止能够挑战美国的区域经济体出现，以达到维护自身霸权的目的。

最后，孤立中国，试图将中国排挤出美国主导的经贸体系。美国与欧洲等发达国家盟友侧重于在共同价值观和科技领域开展合作，重点围绕人权、“强迫劳动”、阻止中国获取敏感技术等方面；美国与印太地区的盟友则侧重于建立可绕开中国的全球供应链，加强在药品、稀土、半导体、电动汽车电池等领域的合作，充分发挥该地区的劳动力和供应链优势。从目前公布的信息来看，IPEF不会对贸易伙伴削减关税，也不会提供其他传统的市场准入工具。这是受美国国内形势所影响，因为关税减让和开放市场在美国被认为会伤害国内经济和劳工权益，民间的反对声音比较大，也难以在国会通过，民主党和共和党在这一议题上十分谨慎。这也就是为什么特朗普上任后会退出TPP，也解释了为什么拜登上任后虽然重新加入了《巴黎协定》、世界卫生组织等，但是并没有重返CPTPP。那么，美国提出IPEF该如何吸引区域各国？一个可能的措施就是通过将中国排挤出美国市场、印太市场乃至全球经贸体系，将空出来的市场份额转给区域内其他的国家。

早在特朗普时期，美国就以中美贸易失衡为借口，对华进口商品提高关税。最终，中美在2020年1月15日签署了第一阶段的贸易协议，规定“从2020年1月1日至2021年12月31日两年内，中国应确保……在2017年基数之上，扩大自美采购和进口制成品、农产品、能源产品和服务不少于2000亿美元。”(66)《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》第6.2条。然而据统计显示，受疫情影响等原因，中国大约达成了目标的60%左右。(67)陈永健：《中美第一阶段贸易协议到期》，香港贸易发展局经贸研究网，https://research.hktdc.com/sc/article/OTYxODYxOTAy，访问时间：2022年7月26日。2021年中美贸易顺差并未缩小，反而进一步扩大，(68)Statista, “United States Goods Trade Deficit with China from 2013 to 2021”, https://www.statista.com/statistics/939402/us-china-trade-deficit/,访问时间：2022年7月26日。通过贸易协定来实现所谓的“贸易平衡”的目标并未实现，也为美国采取进一步措施提供了借口。正因为征收关税对于遏制中国效果不大，所以美国将战场转移到供应链、高科技等领域。美国一方面“重新审视”对华经贸政策，还宣称要积极对中国施压，改变中国所谓的“扭曲市场的惯例”，计划开展新的贸易调查；另一方面，借助IPEF来进一步孤立中国，通过一些排他性条款，将中国排除在贸易体系之外，然后再将中国腾出来的市场份额分配给区域内其他国家，从而实现既打压了中国、也拉拢了其他国家的目的。这也就在一定程度上解释了为什么美国并没有通过关税减让和开放市场来推行IPEF。

三、美国主导的IPEF面临的困境

首先，美国视中国为“假想敌”，域内国家则存在不同意见。近年来，美国视中国为 “战略竞争对手”和 “修正主义国家”，(69)U.S. White House, “The National Security Strategy of the United States”, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/63562.pdf,访问时间：2022年7月12日。认为中国试图取代美国的全球领导地位。(70)U.S.Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States”, https://man.fas.org/eprint/nds-2018-summary.pdf,访问时间：2022年8月17日。2021年美国《战略竞争法案》将中国视为“战略性、近对等的、全球的竞争对手”。(71)U.S. Congress, “STRATEGIC Act”, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/687/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22S.687%22%2C%22S.687%22%5D%7D&r=1&s=1,访问时间：2022年7月12日。在2022年《美国的印太战略》中，美国提出该战略的目的在于“应对包括从与中国的竞争、气候变化到疫情在内的各种紧迫挑战”。(72)The White House, “FACT SHEET: Indo-Pacific Strategy of the United States”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/,访问时间：2022年7月12日。美国将中国推到对立面的行为令域内的其他国家陷入两难的境地，并不是所有的国家都将中国视为“假想敌”。这其中以东盟最为典型，作为中国最大的贸易伙伴，东盟一直在中美之间寻求“平衡”，以团结来应对中美之间日渐升温的竞争。(73)《新媒呼吁东盟在中美间寻“平衡” 抱团应对中美竞争》，环球网，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJuDlM，访问时间：2022年3月25日。例如，新加坡总理李显龙就曾多次呼吁中美接触以避免灾难性冲突，“许多美国的朋友和盟友希望与这两个大国都保持广泛的联系”；(74)《李显龙呼吁美中接触以避免灾难性冲突：“现实是，任何一方都无法击倒另一方”》，微信公众号“环球网”，2021年8月4日。韩国在加入IPEF的同时，也宣称“不认同IPEF旨在牵制中国的观点”，并会“在制定IPEF规则时将与中国紧密沟通”；(75)《韩外交部：形成印太经济框架规则时将与中国紧密沟通》，中国新闻网，http://www.chinanews.com.cn/gj/2022/05-24/9762598.shtml，访问时间：2022年7月12日。印度虽然放弃了RCEP而选择加入IPEF，但是也同时表示“维护地区和平是框架的首要任务，没有和平就不可能实现经济繁荣”。(76)《人大CMF：从贸易战到印太经济框架，经济成美国对华战略竞争最大短板》，观察者网，https://www.guancha.cn/economy/2022_07_08_648441_s.shtml，访问时间：2022年7月8日。所以，域内的国家并不想伤及与中国的关系，被迫选边站是大多数国家不愿意看到的。因此，域内的一些国家能够多大程度参与到IPEF是存疑的，最终也可能会影响到该框架的实施效果。

其次，美国与域内其他国家存在利益分歧。美国与域内其他国家之间也存在着利益分歧。质疑国际贸易会伤害国内经济这种声音在美国一直很有市场，尤其是当国内产业面对衰退、就业机会减少的时候，政治决策者可能会通过采用保护主义措施以寻求保护，(77)【比】彼得·范德博斯、单文华：《世界贸易组织法原理》，法律出版社2021年版，第28页。这也是为什么特朗普政府会提出“美国优先”这一口号。拜登政府虽然不再提“美国优先”，但是他也必须让民众相信其对外政策不会削弱对国内优先事项的关注，尤其是不会违反“建设更有活力、更强大的经济并为工人家庭创造数百万个高薪岗位”这一竞选承诺。(78)柯静：《美国拜登政府对外经济政策目标、路径及制约因素》，《太平洋学报》2021年第10期，第16页。从目前公布的信息来看，美国的价值主张远远低于过去，印太地区许多人真正希望看到的是进一步的贸易自由化和更多进入美国市场的机会，但是该框架排除了这种可能性。(79)Stephen Olson, “Three Problems with the US Indo-Pacific Strategy”,https://www.hinrichfoundation.com/research/article/us-china/three-problems-united-states-indo-pacific-strategy/,访问时间：2022年7月12日。所以，如何协调美国的国内利益与其他国家之间的利益，对于美国政府而言是一个考验。

再次，美国自身实力是否能够支撑其战略雄心存疑。根据公开数据显示，2000年美国GDP占全球的比例为30.4%，而2021年这一比例下降到了23%。同期中国2000年GDP占全球比例为3.5%，2021年这一比例上升到18%。疫情对美国经济也产生了较大的影响。拜登上任之际，美国正深陷新冠肺炎疫情之中，失业率从疫情发生前的3.5%升至6.7%。同时，2020年美国GDP更是萎缩了3.5%，是自1946年以来的最大跌幅。(80)MaRtin Crutsinger,“US Economy Shrank 3.5% in 2020 after Growing 4% Last Quarter”,https://abcnews. go.com/US/wireStory/us-economy-shrank-35-2020-growing-quarter-75536901,访问时间：2022年7月12日。不仅如此，美国疫情期间死亡人数已经超过100万，累计确诊人数已经超过8800万，凸显出美国应对公共卫生事件上的严重缺陷。(81)See WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard, https://covid19.who.int/,访问时间：2022年7月25日。目前美国联邦政府债务规模已经突破30万亿美元，比2021年的GDP还高出7万亿美元，其债务可持续问题也引发了世界的关注。(82)《美国联邦政府债务规模突破30万亿美元大关》，新华网，http://www.news.cn/2022-02/02/c_1128323744.htm，访问时间：2022年7月25日。俄乌冲突也拖累了美国经济，美国是乌克兰最大的援助国，拜登政府已为乌克兰提供80亿美元的安全援助，超过在阿富汗战争前5年的74亿美元花销。(83)《外媒：美国及其盟友可能无法长期维持目前对乌援助水平》，环球网，https://world.huanqiu.com/article/48ll8YtInIN，访问时间：2022年7月12日。同时俄乌冲突也推高了全球大宗商品价格，引发了欧美“通胀风暴”，给美国经济带来了巨大的压力。美国经济水平直接影响了其推动IPEF的能力，再加上中美之间的实力缩小，实际上美国对于印太地区和世界的影响力都在萎缩。所以，美国提出的如此雄心勃勃的战略，其自身实力能否支撑得住是存疑的。

四、中国对IPEF的应对

虽然目前看来IPEF短期内“形式大于实质”，但是鉴于当前国际形势的变化以及中美竞争加剧，中国仍需对IPEF提高警惕。针对美国采取的打压加拉拢的策略，中国可反其道而行之，“践行真正的多边主义，携手推动构建人类命运共同体”，(84)《习近平2022年1月10日同马耳他总统维拉通电话时的讲话》，学习强国网，https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=6588126447623017715&item_id=6588126447623017715，访问时间：2022年3月23日。综合运用多种手段维护自身利益。

首先，积极加入CPTPP，推动国内经济体制改革和国际经贸谈判。2021年9月，中国正式提交加入CPTPP申请书。之后的谈判工作可能会持续数年的时间，也面临着很大的变数，但是这已经足以给美国出了一道难题。虽然CPTPP中没有美国，理论上中国不需要美国的同意即可加入CPTPP，但是鉴于美国的影响力以及同CPTPP中日本、澳大利亚等国家的紧密关系，美国可谓是中国加入CPTPP最大的影响因子。如果不同意中国加入CPTPP，美国则需要考虑到新加坡、马来西亚等支持中国参与其中的国家的需求。鉴于中国的经济总量以及庞大的消费市场，强迫区域内一些国家站队反而会引起一些国家的反感。尤其是USMCA中所谓的“毒丸”条款，会使得加拿大和墨西哥对于中国加入CPTPP的态度更加复杂。从USMCA文本中可以看出，如果中国加入CPTPP，美国有权退出USMCA，并要求加拿大和墨西哥分别以USMCA文本为基础，重新签署双边协定。(85)管健：《USMCA的“毒丸”条款会是中国加入CPTPP的障碍吗？》，微信公众号“国际贸易法评论”，2020年11月21日。至少从法律的角度而言，美国妄图阻止中国加入CPTPP并无直接依据。但以目前中美竞争的态势，美国同意中国加入CPTPP的可能性很小。

但是这并不妨碍中国以CPTPP为蓝本进一步推进国内的改革。通过加入CPTPP，为中国实现改革的突破，构建更具系统性、战略性、制度性的开放体系提供了契机。目前，中国加入CPTPP的主要技术性障碍在于知识产权、劳工标准、环境保护、数据安全、国企地位等几个方面。(86)胡志勇：《中国加入CPTPP的时代意义》，《光明日报》2021年10月19日，第16版。例如涉及国有企业的竞争中立问题，欧美等国家认为国有企业应该按照市场原则与民营企业和外资企业公平竞争，不应该受到特殊优待。中国则依据自身的国情，强调不同所有制企业一律平等竞争的同时，特别强调不能歧视国有企业。再如，中国在财政补贴、信用支持和市场准入方面距离竞争中立仍有一定的差距，前中国人民银行行长周小川表示，近年来中国已经大幅度减少了市场扭曲行为和不合理的补贴，但是鉴于中国仍处在转型的过程中，一些扭曲的残留依旧存在。(87)《周小川：中国通过改革让国内价格体系与世界更接轨》，央视网，http://jingji.cctv.com/2019/03/27/ARTIf5w8OdLC4LV3D0IUb4eT190327.shtml，访问时间：2022年7月12日。从总体来看，中国改革的方向与CPTPP总体是一致的，所以中国应该以CPTPP为蓝本，加速国内改革的进程。

同时，中国在未来国际经贸谈判中也可以以CPTPP为蓝本，作为当前高水平的国际经贸协议，CPTPP的签署也给其他国际经贸谈判提供了方向。当前，中国正在谈判的自贸协定有10个，正在研究的自贸协定有8个。随着RCEP的签署和实施，构建亚太自由贸易区应该尽快提上日程。CPTPP可为亚太自由贸易区的推进提供借鉴。

其次，以“一带一路”为抓手，引领国际经贸规则的制定。截至2022年 1月19日，中国已与147个国家、32个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件，“一带一路”建设取得了巨大的成就。(88)谢希瑶、闫依琳：《中国已与147个国家、32个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件》，“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/215896.htm，访问时间：2022年3月23日。如今，建设高质量“一带一路”成为新的要求，未来“一带一路”可从以下几个方面着手。一是加强数字“一带一路”建设。数字经济是全球经济的重要驱动力，也是IPEF的重要组成部分。数字“一带一路”尚处于起步阶段，沿线各国在加强数字经济合作的同时，更应注重确立数字贸易规则与合作机制，完善“一带一路”数字经济空间治理体系。(89)邢劭思：《“一带一路”沿线国家数字经济合作研究》，《经济纵横》2022年第1期，第49页。同时，还应注重数字鸿沟、数字贫困等问题，构建数字友好型“一带一路”，反击西方对“一带一路”的指责。(90)孟雷：《不断推动构建数字友好型“一带一路”》，澎湃网，https://www.gmw.cn/xueshu/2022-01/20/content_35460193.htm，访问时间：2022年3月23日。中国已经提出申请加入《数字经济伙伴关系协定》(Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)，未来中国应该借助“一带一路”继续推动数字经济贸易规则的制定，争取数字经贸的主动权；二是加强绿色“一带一路”建设。在强化绿色“一带一路”顶层设计的同时，提升中国在绿色转型中的引领作用，加强国际合作，积极参与绿色标准的制定。同时，推动境外项目环境管理与环境技术产业交流以及绿色金融的发展。尤其是做好与数字“一带一路”相结合，进一步做好“一带一路”生态环保大数据服务平台建设，实现更深度数据分析和平台对于决策的支持作用。(91)闫枫、姜妮、王进、姚玉：《探析新时代推动绿色“一带一路”新路径》，《世界环境》2022年第1期，第50页。三是加强“一带一路”供应链的建设。美国试图将中国排除在国际供应链之外，我国则可以借助“一带一路”强化供应链的安全和弹性，从而维护国家的安全和利益。一方面，我国可以借鉴德国的《供应链尽职调查法》(92)德国的《供应链尽职调查法》于2021年通过，将在2023年1月1日正式实施。该法将企业的尽职调查义务延伸到整个供应链范围，为企业设定了更多关于劳工和环境方面的义务。，确立一个相对柔性的标准，适当地提高我国企业对环境和劳工等问题的尽职调查义务，既满足建设高质量“一带一路”的要求，也可以有力地反击西方国家对我国的污蔑；另一方面，我国还可以借助“一带一路”推进供应链国际规则的制定，协调供应链上各国企业所共同遵守的价值和政策标准，确保供应链的安全。

再次，坚持人类命运共同体理念，反对国际经贸“价值观”化。拜登政府将中国定位为“头号战略竞争对手”，一再强调要以“民主价值观”划界组建“民主同盟”，构建和加强在美国领导下以“民主价值观”改造的世界秩序，重建美国领导地位，维护和扩展其全球利益。(93)张茜：《拜登政府价值观同盟问题评析》，《国际研究参考》2021年第10期，第1页。通过推动价值观外交，主动渲染和挑起与中国的所谓治理模式之争，企图以此引导其他国家加入美国阵营共同对华。(94)孙成昊：《布林肯：拜登“价值观外交”操盘手》，《世界知识》2021年第8期，第37页。例如在“印太战略”中，美国提出要以“共同的价值观为基础”，(95)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, p.5.来面对21世纪的挑战，这些所谓的“共同价值”主要包括“自由”“民主”与“法治”等。(96)U.S. Department of State, “A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision”, November 4, 2019, p.8.包括QUAD也宣称支持域内的“民主价值”。(97)“The Quad Supports Democratic Values in the Indo-Pacific”, https://share.america.gov/quad-supports-democratic-values-in-indo-pacific/,访问时间：2022年7月12日。俄乌冲突使得美国刻意将中国和俄罗斯捆绑在一起，以突出其所谓的“民主价值”。将国际经贸“价值观”化是近年来西方国家打压中国的新手段。有西方学者指出，随着时间的推移，国家之间的经济关系可能比过去更直接地依赖于共同的价值，这可能会将多边贸易体系变成一个由更深入一体化的区域集团(如北美)以及跨大西洋和印太俱乐部组成的整体。(98)Timothy Meyer & Todd N. Tucker, “There are Two Ways to Kick Russia out of the World Trade System. One is More Likely to Work”, https://www.almendron.com/tribuna/there-are-two-ways-to-kick-russia-out-of-the-world-trade-system-one-is-more-likely-to-work/,访问时间：2022年7月12日。

美国试图用“共同价值”来凝聚盟友，因此其所倡导的国际经贸必定更多地融入民主、人权等价值，否则所谓的“共同价值”就只能是空洞的话语，时间一久自然难以再吸引到他国的注意。在此基础上结合美国其他领域的政策，可以得出美国的国际经贸政策将会具有如下特点：一是鉴于美国将世界分为“民主”和“专制”两大阵营，一方面美国会联合所谓的“民主”国家来共同制定国际经贸规则，组建“民主国家联盟”来共同应对中国经济模式的影响力，同时阻止所谓的“专制”国家参与其中，并为“脱钩”提供借口。二是鉴于美国高举“人权”的大旗，其在国际经贸领域中必定会更加注重环境和劳工等议题，提高诸如气候变化、工人阶级利益等标准。由于中国已经申请加入CPTPP，而美国已经明确不再重新加入其中，所以如果美国想要保持对华所谓的“道德制高点”或者是“标准压制”，只能是在新的规则中设置更高的标准。但是更高的标准往往是一柄双刃剑，能否拉拢到足够多的盟友同意暂且不提，很有可能会对美国经济本身造成伤害。中国应该警惕这种基于所谓西方“共同价值”的国际秩序，高举人类命运共同体旗帜，坚决反对价值观外交、贸易，“大力弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，摒弃小圈子和零和博弈”，(99)《习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话(全文)》，中国新闻网，http://www. chinanews.com.cn/gn/2021/09-22/9570844.shtml，访问时间：2022年3月25日。始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，努力为人类文明进步和世界和平发展作出新的更大贡献。

最后，借助RCEP、澜湄合作等机制，推动与东盟之间的合作。无论是IPEF，还是CPTPP以及RCEP，东盟在其中都将发挥着不可替代的作用。东盟是中国第一大贸易伙伴，与中国的经济关系紧密。在美国持续增长的保护主义以及中美竞争的大背景，东盟一直致力于加强区域经济的整合，来应对世界经济的脆弱。(100)Ronald Eberhard Tundang,“Indo-Pacific Economic Architecture: An ASEAN Perspective”,113 AM.Soc'y INT'l L.PROC.381(2019).这与中国有着共同的诉求。当务之急，一是尽快落实RCEP。2022年1月1日，RCEP正式生效。中国与东盟、澳大利亚、新西兰之间直接零关税的比例已经达到65%；未来十年，直接零关税的比例要提到90%。(101)钟正生：《“印太经济框架”的背景、内容和前景》，微信公众号“中国宏观经济论坛 CMF”，2022年7月8日。1月26日，商务部、国家发改委等6部门联合印发了《关于高质量实施RCEP的指导意见》，为全面落实市场开放承诺和规则提供了指引。有研究表明，RCEP区域内东盟、澳大利亚和新西兰是中国越来越重要的贸易伙伴，(102)蔡荣：《RCEP对中国贸易增长的机遇和挑战》，北京大学汇丰商学院网站，https://thinktank.phbs.pku.edu.cn/2022/zhuantibaogao_0121/59.html，访问时间：2022年7月26日。中国应该借此共促RCEP的落实。尤其是在RCEP中居于主导地位的东盟，作为中国最大的贸易伙伴，中国和东盟之间的合作对于RCEP的实施有着重要的示范意义。二是升级澜湄合作机制。澜湄合作机制是以澜沧江-湄公河为基础的，囊括中国、缅甸、柬埔寨、泰国、老挝和越南的合作机制，涉及政治安全、经济和可持续发展、社会人文等领域。而现在澜湄区域各种合作机制冗杂，澜湄合作不仅面临“大湄公河次区域经济合作机制”(Greater Mekong Subregion Economic Cooperation, GMS)等的竞争，也面临着2020年启动的“湄公河-美国伙伴关系”(Mekong-U.S. Partnership)的竞争。作为与湄公河-美国伙伴关系直接竞争的澜湄合作机制，可谓处在对抗美国“印太战略”的最前线。中国可进一步推进升级澜湄合作机制，促进区域一体化，以对抗美国在区域内的影响。

结 论

美国发起的IPEF是“印太战略”在经济领域的重要组成部分，关注贸易、供应链、清洁能源、脱碳和基础设施以及税收和反腐败四个领域，其中新兴经济领域是重点所在。IPEF的意图具有很强的针对性，即为拉拢盟友、对抗中国。通过分析美国在相关领域的政策和举措，我们可以得出该框架具体的实施效果是存疑的，美国与盟友之间的利益矛盾、美国自身的实力削弱等因素都制约着该经济框架的实施。虽然目前IPEF仍仅仅是个框架，但是在中美持续竞争的大背景下，我们不应忽视美国方面的任何举动。在关注IPEF实施情况的同时，中国应该保持警惕，积极采取措施予以反制。首先，借助申请加入CPTPP之际加速国内经济体制的改革和国际经贸谈判，扩大在国际经贸规则领域的话语权；其次，建设高质量“一带一路”，重点关注数字经济、绿色经济以及供应链的建设；再次，高举人类命运共同体理念，反对西方国家将国际经贸“价值观化”，反对以“民主”“人权”等为借口单方面实施经济制裁；最后，加强与东盟的合作，借助RCEP等合作机制进一步促进区域一体化，从而实现打破美国的围堵、维护国家利益的目的。