印太语境下澳大利亚与印度尼西亚的海洋安全合作

王 玥

【内容提要】随着2017年美国“印太战略”的出台，大国在印太地区战略竞争加剧，地缘政治风险上升。澳大利亚和印度尼西亚虽然秉持不同的印太秩序观，但却积极加强海洋安全合作，在海洋安全机制建设、非传统安全合作以及海事能力提升等方面取得诸多进展。未来，随着后疫情时代海洋安全问题的日益严峻，印太同盟体系的调整以及两国“制衡”中国的需要，海洋安全合作仍将是澳印尼两国关系中的重要内容。受制于不同的印太秩序架构、相异的战略文化以及历史上形成的不信任因素，澳大利亚和印尼海洋安全合作仍面临诸多不确定性。

自2017年特朗普政府提出要构建“自由与开放的印太”后，多国将“印太”作为国家安全战略制定的重要出发点，地区形势更加复杂多变。(1)2017年11月，澳大利亚发布《澳大利亚外交白皮书》，阐明“印太”的具体范围，论述实现安全、开放与繁荣的“印太”的主要路径；2018年6月，印度总理莫迪在新加坡举办的香格里拉对话会上，阐述了印度“印太构想”的主要内容；2018年8月，在东盟地区论坛，日本将“印度洋—太平洋战略”写入主席声明，日本“印太战略”基本成型；2019年5月，法国国防部发布《法国与印太安全》报告，强调在该地区的安全利益；2019年6月，东盟在第34届东盟峰会上发表《东盟印太展望》，确立东盟共同的印太立场；2020年9月，德国出台《印太政策指导方针》；2021年3月，英国发布《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展及外交政策综合评估报告》，将其战略中心向印太地区倾斜。印太语境下，澳大利亚和印度尼西亚虽同为该地区的中等强国，却选择了截然不同的安全秩序。澳大利亚依靠与美国的盟友关系，加入美日印澳四国机制(QUAD)、澳英美联盟(AUKUS)，充当盟友在印太地区的马前卒，希望以美国为主导的国际力量在印太地区发挥积极作用；印尼联合东盟国家共同发表《东盟印太展望》(以下简称“《展望》”)，力求在大国竞争中保持东盟独立性，促进地区包容性发展。尽管澳、印尼构想的印太秩序相去甚远，但两国共处于印度洋和太平洋，隔海相望，地缘上的不可分割决定了安全上的休戚与共。尤其是在打击海上犯罪、保护海洋环境和维护海洋权益等方面，两国拥有广泛的共同利益，使得海洋安全合作成为双边的重要内容。然而，在不同的印太秩序观下两国如何认知彼此地位？两国海洋安全合作有哪些具体进展？其未来发展又将受何种因素影响？这是本文力求考察的问题。

一、澳印尼两国的“印太观”及其对彼此的认知

2013年开始，“印太”一词频繁地出现在印尼和澳大利亚的外交和防务政策中。此后，随着双方“印太战略”的不断完善，彼此有了更加清晰的战略认知，在海洋安全方面有了重要的合作基础。

(一)澳大利亚的“印太观”及其对印尼的认知

澳大利亚对印太局势的研判经历了以竞合为主到以冲突和挑战为主的转变，并逐渐滑向悲观主义。更加强调自身安全和周边安全成为澳大利亚加强与印尼海洋安全合作的重要动力。

澳大利亚的“印太战略”观可以追溯到19世纪中叶。(2)许少民：《澳大利亚“印太”战略观:内涵、动因和前景》，《当代亚太》2018年第3期，第118页。2013年，作为地缘政治名词，“印太”正式出现在澳大利亚的《国防安全白皮书》中。该报告将澳大利亚的战略重点由亚太调整为从印度经东南亚延伸至东北亚的弧形带，并对中国的发展持欢迎态度，认为“该地区最有可能的未来是中国和美国维持一种既竞争又合作的建设性关系。”(3)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.9, 访问时间：2021年11月20日。这种谨慎的安全观下，澳大利亚对印尼的关切主要来源于彼此临近的地理位置和印尼的大国实力。首先，澳大利亚将印尼视为重要北方邻国。“临近的地理位置意味着两国安全利益相互交织。我们对地区的稳定和经济的繁荣有着共同的愿望，这不仅巩固了我们的伙伴关系，还将进一步加深两国防务合作的广度和深度。”(4)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.25, 访问时间：2021年11月20日。其次，澳大利亚将印尼视为重要的地区大国，认为“随着国家实力和影响力的不断增长，印尼有机会在维护区域和全球稳定方面发挥越来越重要的作用。”(5)Australian Department of Defense, “2013 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/WP_2013_web.pdf, p.12, 访问时间：2021年11月20日。最后，澳大利亚将印尼视为美国在印太地区的重要伙伴，认为印尼是美国在印太地区实行“再平衡”战略的重要抓手，与其加强政治、经济、外交、军事合作对遏制中国快速发展具有重要意义。

2016年澳大利亚《国防安全白皮书》重新审视了“印太”秩序，加深了对华疑虑和戒备，提出要加强国防军备建设以应对日益复杂的安全挑战，与印尼的防务合作也变得更加重要。该白皮书将澳大利亚的国防战略利益分为三个层级，即自身安全、区域安全和全球安全。印尼在第二层级的安全中占重要地位，双方在东南亚海域有共同的安全利益。澳大利亚特别重视与印尼的安全防务合作，包括共同建立区域行动的有效性机制，以应对恐怖主义在内的安全威胁。(6)Australian Department of Defense, “2016 Defence White Paper,” https://www.defence.gov.au/about/publications/2016-defence-white-paper. p.33，访问时间：2021年11月22日。澳大利亚欢迎印尼经济和军事实力增长而带来的安全效益，希望不断加深两国在安全防务领域的合作，以维护域内的共同利益。2017年澳大利亚《外交政策白皮书》详细阐述了其外交的首要关切是保持印太地区的安全、开放与繁荣。在实施路径上，“除了美国，加强我们与日本、印尼、印度和韩国的关系是实现这一议题的中心。”(7)Australian Government, “2017 Foreign Policy White Paper,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf, p.4, 访问时间：2021年11月22日。其中，日、韩与澳一样，是美国在印太地区的坚定支持者，印度又是四国机制的重要成员，因此印尼成为澳大利亚格外关注和亟需拉拢的对象。

澳大利亚的“印太”安全观完全滑向悲观主义。2020年紧急出台的《2020年国防战略更新》指出澳大利亚已进入一个充满严峻挑战的战略时期，正面临着前所未有的地区挑战，并明确表示希望深化澳美同盟，积极支持以美为主导的“自由开放的‘印太战略’”。此外，还将优先考虑与日本、印度和印尼发展防务关系，因为他们对维护地区安全和稳定至关重要。(8)Australian Department of Defense, “2020 Defence Strategic Update,” https://www1.defence.gov.au/sites/default/files/2020-11/2020_Defence_Strategic_Update.pdf,p.26，访问时间：2021年11月22日。《2020年国防战略更新》提及印尼的内容并不多，但在安全等级上却给予十足的重视。一方面，肯定了印尼地区大国的地位和实力，将其视为维护印太安全的积极力量；另一方面，将印尼与印度、日本放在同一语境下讨论，而后者的合作已呈现同盟化趋势，足见澳大利亚对印尼的战略重视程度之高。

总体上，印太语境下的澳大利亚对印尼的定位基于以下三方面：一是休戚与共的海上邻国，毗邻的地理位置使两国在印太地区有着广泛的共同利益；二是举足轻重的“印太”大国，不断增长的经济和军事实力，使得印尼在印太乃至全球发挥更大的影响力；三是不可或缺的美国友邦。印尼对以美为主导的“印太战略”的态度，将会在东盟形成示范效应，因此印尼是推行美国版“印太战略”的重要支点国家。

(二)印尼的“印太观”及其对澳大利亚的认知

印尼的印太观强调区域内的包容性合作，避免大国竞争破坏印太地区的和平与繁荣。在实施载体上，从以“全球支点战略”为出发点到依托东盟这一国际平台，印尼的“印太战略”得到越来越多域内国家的认可和支持。

印尼的印太构想可追溯至2013年5月16日，时任外长马蒂·纳塔莱加瓦(Marty Natalegawa)在华盛顿战略与国际研究中心发表了“印尼对印度洋—太平洋看法”(An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific)的主旨演讲，指出印太的地理范围应该是横跨印度洋和太平洋的大三角，北部以日本为界，东南部是澳大利亚，西南部为印度，印尼则处于中心位置。(9)Marty Natalegawa,“An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific,”May 20,2013,https://www. thejakartapost.com/news/2013/05/20/an-indonesian-perspective-indo-pacific.html，访问时间：2021年12月2日。同时，建议印太国家共同制定《印太友好合作条约》，作为域内国家建立信任、和平解决争端以及促进共同安全的承诺。可见印尼一开始就将澳大利亚作为印太地区东南方位的关键国家。与此同时，印尼还积极争取澳大利亚对其“印太看法”的支持。2013年7月15日，马蒂外长在澳大利亚发表演说，提议将《印太友好合作条约》作为一个新的范例，以应对地缘政治变化。(10)David Scott, “Indonesia Grapples with the Indo-Pacific: Outreach, Strategic Discourse, and Diplomacy,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.38, No.2, 2019, p.199.但是该倡议并未得到国际社会的积极响应。此后，印尼的印太构想开始内化为国家基本政策，并通过“全球海洋支点战略”表现出来。

2014年佐科·维多多(Joko Widodo)执政后，印尼开始重申其“群岛国家”的身份，提出“全球海洋支点”这一外向型的海洋战略。该构想将印尼的战略关切从以东盟为中心扩大到更广阔的印太地区，并最终涵盖整个全球。(11)Dewi Santoso, “Fadhillah Nafisah, Indonesia’s Global Maritime Axis Doctrine: Security Concerns and Recommendations,”Jurnal Hubungan Internasional, Vol.10, No.2, 2017, p.193.“全球海洋支点战略”虽不常提及“印太”，但是整个战略的制定和实施都是基于印尼的地理位置，即作为连接印度洋和太平洋的海上枢纽，主张印尼的繁荣与两洋的发展密切相关，将印尼塑造成为一个印太大国，视印太为施展外交政策的主战场。这一时期，印尼主要将澳大利亚视作“全球海洋支点战略”能否顺利推行的重要外部因素。澳大利亚在技术、资金、能力方面的优势以及两国共同面临的海洋安全问题，使得澳大利亚是不可或缺的合作伙伴，争取澳大利亚的援助和支持将有助于印尼在两洋地区发挥枢纽作用。

2018年印太地区中美竞争加剧，印尼推出“印太地区合作概念”(Indo-Pacific Cooperation Concept)，将印太区域架构概念化为类似于东盟的和平、稳定和繁荣的生态系统。(12)Evan Laksmana,“An Indo-Pacific Construct with‘Indonesian Characteristics’,”February 6,2018,https://www.aspistrategist.org.au/indo-pacific-construct-indonesian-characteristics/,访问时间：2021年12月5日。印太合作构想侧重于三个领域，即海上安全合作、基础设施和互联互通建设以及可持续发展合作。(13)Fadhila Inas Pratiwi, Irfa Puspitasari,Indah Hikmawati, “Harvian Bagus: Global Maritime Fulcrum: Indonesia’s Middle Power Strategy Between Belt and Road Initiatives (BRI) and Free-Open Indo Pacific (FOIP),” Central European Journal of International and Security Studies, Vol.15,No.3,2021,p.47.2019年6月23日，印尼的印太构想通过《展望》上升为东盟国家的全体意志，希望通过发挥东盟的中心地位，缓和中美的竞争态势，实现地区的包容性增长。至此，印尼主导的《展望》与澳大利亚参与的“自由开放的‘印太战略’”成为印太地区两种既各自独立又相互影响的主流战略观。

总之，随着印尼印太观的逐步明晰，印尼对澳大利亚的认知有了更加丰富的内涵。首先，澳大利亚是强大的海上邻国，两国面临相同的海上威胁，追求共同的海洋利益，是印尼在推行“全球海洋支点战略”和东盟“印太战略”时重要的支点国家；其次，澳大利亚是平衡中国影响力的重要砝码，印尼不希望任何一个世界大国主导印太，澳大利亚及其盟友的存在将帮助东盟平衡中国的影响力；最后，澳大利亚是印太安全与发展的重大利益攸关方，是印尼的重点关切。澳大利亚及其盟友不断加强在印太地区的军事存在，严重威胁了东盟在亚太的中心地位，加剧了区域内军备竞赛的风险，澳大利亚及其盟友的不当举措，都有可能破坏印尼苦心经营的印太“包容”态势。

二、澳印尼两国海洋安全合作的主要内容

随着澳大利亚和印尼“印太战略”的落实与推进，双方对彼此的战略有了更加清晰的认知和定位，海洋安全合作进一步深化，呈现出多领域、常态化的发展态势。尤其是在安全合作机制构建、非传统安全合作以及海事能力建设方面，两国取得了积极的进展。

(一)完善安全合作机制

第一，签订相关条约，加强海洋安全合作顶层设计。始于2006年的澳印尼两国《龙目条约》第一份安全合作条约，加强了双方在国防建设、联合执法、反恐、海洋安全和应急管理等多方面的合作承诺。(14)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation,”https://www.dfat.gov.au/geo/indonesia/agreement-between-the-republic-of-indonesia-and-australia-on-the-framework-for-security-cooperation, 访问时间：2021年12月5日。但此后双边安全合作并未一帆风顺。(15)2013年澳大利亚情报部门监控时任印尼总统苏西洛及其妻子与核心决策人员的消息遭到曝光，双方因此暂停了所有情报和军事合作；2016年，在澳大利亚珀斯基地接受军事训练的印尼军人发现该基地的教学材料和言论带有对印尼攻击性和敏感性的材料，印尼单方面停止参与训练，中止与澳大利亚的一切军事合作。随着双方“印太战略”的逐步明晰，安全合作进入高速发展的快车道，其中海洋安全是重点方向。2017年两国发表《联合海上声明》，次年《海上合作行动计划》出台，海洋安全合作顶层设计渐趋完善。《联合海上声明》指出两国政府将在十五个方面深化和扩大海事合作，内容涵盖经济、安全、文化、生态等多个领域。(16)“Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/australia-indonesia-joint-declaration-maritime-cooperation.pdf, 访问时间：2022年1月13日。《海上合作行动计划》进一步细化了《联合海上声明》中的各项要求，规划了2018年至2022年的两国海洋合作的具体路径。(17)“Plan of Action for the Implementation of the Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/indonesia-australia-maritime-cooperation-action-plan.pdf, 访问时间：2022年1月13日。2018年8月31日，双方缔结全面战略伙伴关系，其中海洋合作以及促进印太地区的繁荣和稳定是双边关系五大支柱中的重要内容。(18)澳大利亚与印尼全面战略伙伴关系的五大支柱为：建立紧密的经济合作伙伴关系、加强澳印尼两国人民之间的人文交流、维护区域内的共同利益、加强海洋合作以及为印太地区的稳定和繁荣做出贡献。2020年2月，两国外长签署的《全面战略伙伴关系行动计划》第89项到第110项细则，详细阐明了2020-2024年海洋安全合作的重点事项。(19)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade, “Plan of Action for the Indonesia-Australia Comprehensive Strategic Partnership (2020-2024),” https://www.dfat.gov.au/geo/indonesia/plan-of-action-for-the-indonesia-australia-comprehensive-strategic-partnership-2020-2024, 访问时间：2022年1月13日。宏观政策上的协调和具体措施上的细化使两国海洋安全合作稳步推进。

第二，高层互访常态化、机制化。信任是安全合作的基础，但由于东帝汶冲突等历史原因，两国之间一直存在芥蒂。为打消疑虑，减少信息不对称带来的战略误判，自2012年开始，两国定期举行外交部长和国防部长的“2+2”对话机制。该对话自启动以来，一直围绕海上合作、维和、反恐、人道主义救援和联合救灾等安全话题交换双方意见。2021年9月，第七轮“2+2”会议在雅加达举行，双方部长一致认为，两国的集体安全与繁荣有赖于印太的共同海域，部长们还讨论了进一步开展务实合作的途径，包括加强信息共享和增强海域意识。(20)“Joint Statement on the Seventh Indonesia-Australia Foreign and Defence Ministers 2+2 Meeting,” September 10, 2021, http://kemlu.go.id/portal/en/read/2910/berita/indonesia-australia-strengthen-collaboration-in-22-meeting, 访问时间：2022年1月20日。此外，澳印尼两国首脑互访也渐趋常态化。2014年印尼总统佐科执政以来，共四次到访澳大利亚；2018年澳总理莫里森上台后，也两次出访印尼。历次首脑互访，双方都会就彼此关心的重要问题交流意见，其中海洋安全是仅次于经贸关系的重要议题。2021年，受澳英美联盟国防协议中有关澳大利亚发展核潜艇事件的影响，莫里森对印尼的国事访问被取消(见表1)。

表1 佐科执政以来澳大利亚与印尼首脑互访情况

(二)深化非传统安全合作

澳大利亚与印尼共处于印度洋和太平洋的交界处，隔帝汶海与阿拉弗拉海相望。广阔的海域面积和绵长的海岸线，使得两国拥有得天独厚的海洋资源和远离大陆的防卫优势，但又不得不面临众多非传统安全威胁。一方面，与非法捕鱼相关的一系列渔业犯罪滋扰两国海域，包括人口、毒品和武器的海上走私、非法移民、海盗和恐怖主义等；另一方面，海洋污染和资源过度开采破坏了海洋生态，环境保护迫在眉睫。针对这些问题，澳印尼两国展开了一系列富有成效的合作。

首先，开展大规模、常年性的联合海上巡逻以打击渔业犯罪。开始于2010年的澳大利亚与印尼海上联合巡逻(AUSINDO Corpat)，由澳大利亚皇家海军和印尼海军协同完成，以打击非法捕鱼为重点，主要覆盖澳大利亚到印尼之间的广阔水域。2021年10月24日两国开始了为期五天的第11次海上联合巡逻。期间，澳大利亚的阿米代尔级巡逻艇阿拉拉特号(HMAS Ararat)与印度尼西亚海军舰艇苏拉号(KRI Sura)和科拉普号(KRI Kerapu)一起执行任务。澳大利亚舰队司令马克·哈蒙德少将表示：“海上联合巡逻检测并证实了两国在海员技能、技术应用和程序设定方面的协同合作，提高了两国在海洋安全、海上监测和拦截的合作能力。”(21)Australian Government Department of Defence, “Australia and Indonesia Conduct Combined Maritime Patrol,” October 24, 2021, https://news.defence.gov.au/media/media-releases/australia-and-indonesia-conduct-combined-maritime-patrol, 访问时间：2022年1月20日。除两国海军之间的联合巡逻外，自2013年起，澳大利亚边防部队(ABF)、澳大利亚渔业管理局 (AFMA)、印度尼西亚海洋事务和渔业部 (MMAF)也共同发起了代号为“海鸥”(Shearwater)的海上联合巡逻，2018年改为“塘鹅”(Gannet)行动，重点关注领域为非法捕捞、偷渡、人口贩卖、有组织的跨国犯罪等。2021年3月，“塘鹅”行动从两国海洋研讨会开始，在增进海事信息交流的基础上，于5月举行第五次“塘鹅”联合海上巡逻。此次巡逻在澳印尼两国海上边境开展，重点检查、预防和应对海上各种非法活动。澳印尼两国间多部门、高频次的海上联合巡逻，既提升了联合执法的效率和质量，也打压了海上渔业的犯罪空间，为两国带来极大的经济和社会效益。

其次，加强信息共享能力，强化海上威胁感知。海上渔业犯罪的隐蔽性和跨国性使得相关国家无法独善其身，对联合行动提出了更高的要求。在合作打击渔业犯罪时，信息的交流与共享是建立信任的基础，也是协调行动、提高合作效率的保证。在双边信息交流方面，《海上合作行动计划》提出要建立信息共享机制，其形式包括定期举行协商、对话和联合行动，加强各相关机构和各级官员之间的联系。(22)“Plan of Action for the Joint Declaration on Maritime Cooperation Between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia,” https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/indonesia-australia-maritime-cooperation-action-plan.pdf, p.3, 访问时间：2022年2月2日。在多边信息共享方面，澳大利亚和印尼2002年就联合发起“巴里进程”(Bali Process)。这是一个加强政策对话、促进信息共享和推进多边合作的地区论坛，旨在共同应对偷渡、人口贩卖以及跨国犯罪等海上非传统安全问题，当前已经有超过45个国家和地区加入。2018年6月《巴厘进程的信息共享指南》指南强调，成员间的信息共享应该基于相关性、准确性、责任性、伙伴关系性和及时性五大原则；各成员不仅要通过信件、邮件、大使馆和常规论坛等进行正式的信息交流，还要充分利用电子通信设备，发挥通信应用等非正式交流渠道的作用。(23)“Guidelines for Information Sharing to Address People Smuggling, Trafficking in Persons and Related Transnational Crime, Regional Support Office of the Bali Process,” https://www.baliprocess.net/UserFiles/baliprocess/File/Bali%20Process%20Guidelines%20for%20Information%20Sharing(1).pdf, 访问时间：2022年2月2日。总之，通过双边和多边的信息共享机制，两国加大了对非传统安全威胁的精准打击力度，有效地维护了周边海洋安全。

最后，关注海洋生态环境安全，促进印太海域的可持续发展。澳印尼两国作为印太地区的海洋大国，拥有丰富的海洋资源，但是由于海洋废物排放和不合理开发等问题，海洋生物资源面临枯竭的危险。为此，两国积极开展联合行动。一是参与海洋垃圾治理，防治环境污染。联合国将海洋塑料污染称为“正在缓慢发生的灾难”。印尼是世界第二大海洋塑料污染国。目前全球每年产生680万吨塑料垃圾，其中10% 进入回收中心，约62.5万吨最终流入海洋。(24)Rolerama, “Plastics Waste Facts in Indonesia,” July 21, 2021, https://www.zerowastecenter.org/plastics-waste-facts-in-indonesia/17678/, 访问时间：2022年2月2日。这对澳大利亚北方海域生态安全构成严重影响。数据显示，每年到达澳大利亚海域的海洋垃圾中，有70%来自印尼。(25)Ronen Galaiduk, Laurent Lebreton, Erika Techera, Julia Reisser, “Transnational Plastics: An Australian Case for Global Action,”Frontiers in Environmental Science, Vol.8, No.115, 2020, p.4.为解决这一问题，澳大利亚联邦科学与工业研究组织、澳大利亚外交和贸易部与印尼研究与技术部成立了澳—印尼塑料创新中心，希望通过科技创新改变印尼塑料垃圾的处理体系，从而在源头上减少海洋污染物。二是维护海洋生物多样性，推动渔业可持续发展。为维护海洋生态安全，澳大利亚与印尼共同加入了珊瑚礁、渔业及食品安全的珊瑚三角区倡议(CTI-CFF)，在多边框架下改善海洋生态环境。此外，2014年澳大利亚、印尼与东帝汶共同启动了阿拉弗拉和帝汶海生态系统行动(ATSEA)，承诺共同维护海洋生物资源的可持续管理和利用。2019年ATSEA第二阶段行动计划启动，巴布亚新几内亚加入其中。由此可见，澳大利亚和印尼在海洋生态安全合作方面不仅形成了良好的合作机制，还易于形成示范作用，吸引周边国家加入。

(三)加强海事能力建设

由于国家发展水平的不同，澳大利亚和印尼的海军实力存在巨大差距。因此，澳大利亚在多个方面协助印尼进行海事能力建设。首先，组织技能培训，提升海员专业技术水平。澳大利亚自1960年以来启动“国防合作计划”，支持地区安全建设。在过去二十年里，教育与培训一直是澳大利亚与印尼国防安全计划的主要内容，其中包括联合训练、语言培训、后勤规划、大学交流、提供奖学金以及举办关于地区安全的对话和研讨会。(26)Evan A. Laksmana, “Reinforcing Indonesia-Australia Defence Relations: The Case for Maritime Recalibration,” October 2, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/reinforcing-indonesia-australia-defence-relations-case-maritime-recalibration-1#_edn65, 访问时间：2022年2月5日。在该计划下，澳大利亚对印尼形成了常态化培训机制。澳大利亚皇家海军每年都在印尼海军指挥参谋学院(Seskoal)开设海事战略研究(Maritime Strategic Studies Period)系列课程，主要面向印尼海军的高级官员。2021年9月27日，最新一次的课程以“海权与海事安全”为主题，由澳大利亚海权中心提供跨国信息材料，悉尼伍伦贡大学的教师进行授课，共175名印尼海员参与学习。(27)“Pembukaan Maritime Strategic Study Program(MSSP) 2021 di Seskoal,” September 27, 2021, https://seskoal.ac.id/berita/4195/PEMBUKAAN-MARITIME-STRATEGIC-STUDY-PROGRAM-(MSSP)-2021-DI-SESKOAL/, 访问时间：2022年2月5日。培训扩展了两国海员间的共有知识，提高海员海事操作能力。其次，加强海上搜救能力建设，提高风险应对能力。2007年澳大利亚出台对“印尼交通安全援助的一揽子计划”，通过加强技能培训、联合演习、技术交流等形式，提升印尼海陆空的交通运输能力。在一揽子计划下，澳大利亚海事安全局联合救援协调中心与印尼国家搜救机构合作，每年开展联合搜救演习。2021年代号为“海洋”(Samudera)的联合搜救在印尼古邦开展。(28)“Indonesia-Australia Gelar Latihan Sar Ausindo ‘Samudera 21’, ” August 6, 2021, https://basarnas.go.id/artikel/indonesia-australia-gelar-latihan-sar-ausindo-samudera-21, 访问时间：2022年2月5日。通过在边境海域模拟救援渔船火灾等突发情况，增强两国在救援过程中的协调性，完善两国救援机构之间的通信网络，提高双方对各类人为和自然灾害的应对能力。

三、澳印尼两国海洋安全合作的未来走向

世界处于百年未有之大变局，国际秩序面临深度调整，中美大国博弈日趋激烈，新冠肺炎疫情肆虐全球，印太地区的海洋安全局势日趋恶化等，都对澳印尼两国海洋安全合作提出了更高的要求。但由于印太安全架构不同、战略文化相异以及历史上形成的信任赤字问题，两国海洋安全合作仍面临众多掣肘。

(一)利好因素

1.美国印太同盟体系的调整

特朗普政府积极构建美版“印太战略”，拉开印太地区地缘政治竞争序幕，对华遏制战略不断升级。2017年的《国家安全战略报告》和2018年的《国防战略报告》将“印太”概念引入国家战略层面；2018年5月，更新机构设置，改亚太司令部为印太司令部；2019年发布《印太战略报告》，标志着“印太战略”正式取代“亚太再平衡”战略，成为美国对外政策的基调。美版“印太战略”在地缘上最大的特点就是将印度洋和太平洋看做一个整体，扩大对华包围圈。印尼位于太平洋和印度洋的中间，东西延展的国土疆域横跨三大岛链，分隔美版“印太战略”的“南锚”(澳大利亚)和“北锚”(日本)，是美国发展印太军事防务体系不得不重点关切的对象。澳大利亚作为美国最忠实的盟友，必然要充分发挥“南锚”作用，自觉充当美印尼关系中的强化剂，加强与印尼的海洋安全合作有助于为澳美同盟在印太地区的军事合作提供便利。

拜登执政后，积极调整美国亚太盟友体系，突破“2+2”的传统盟友模式，编织以“美日印澳”四国机制为基础的印太盟友网络，拉拢东盟之心更加明显。2021年3月四国机制召开首次首脑峰会，以非正式安全联盟的形式重回印太舞台，表面上维护所谓的“基于规则的国际秩序”，实际意在削弱中国在印太地区影响力。除了四国机制外，拜登政府高官积极游走于印太地区，拉拢一切可以拉拢的力量围堵中国。(29)阎德学、李帅武：《“印太战略”升级版及其对中国的威胁》，《社会科学》2021年第11期，第49页。2021年12月13日，美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)开启他任内的首次东南亚之行，旨在加强特朗普时期松动的印太伙伴关系。在其访问印尼期间，热情宣讲拜登政府的“印太战略”。(30)Humeyra Pamuk, Stanley Widianto, “Indonesia Cites Strong U.S. Commitment as Blinken Starts Southeast Asia Tour,” December 13, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/blinken-indonesia-us-seeks-shore-up-southeast-asia-ties-2021-12-13/, 访问时间：2022年2月10日。此外，美国还以所谓的民主价值观为基础，标榜自己为印太地区民主的守护人，希望所有印太民主国家加入其中，构建“QUAD+”模式。在美国加强与印尼伙伴关系的背景下，澳大利亚通过参与美国主导，印尼参与的多边联合巡演等，进一步深化与印尼的双边关系。

2.“后疫情”时代海洋安全合作

新冠肺炎疫情加剧了印太地区原有的社会危机，非传统安全威胁呈现叠加交织新态势。首先，非法捕鱼持续增多。疫情蔓延导致全球经济下行，失业人口增多，部分贫困人口被迫从事非法捕鱼活动。此外，受制于各国严格的检疫程序和防疫手段，执法人员很难对非法捕鱼船员进行逮捕和拘留，只能迫使其自主离开或进行遣返，极大地降低了渔民违法犯罪的成本，使得非法捕鱼呈现激增之势。数据显示，疫情以来澳大利亚拦截的非法渔船数量显著增长，2020年共拦截85艘，而疫情前的2019年只有4艘。(31)Erin Parke, “Matt Brann: Pandemic-fuelled Wave of Illegal Fishing Boats Prompts Call to Divert Border Force Resources,” October 28, 2021, https://www.abc.net.au/news/2021-10-28/pandemic-fuels-wave-of-illegal-fishing-boats/100560412, 访问时间：2022年2月10日。其次，海盗和海上武装抢劫行为激增，对航运业造成严重影响。根据“亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定”组织发布的报告，2020年上半年共发生了51起海盗和持枪抢劫事件，而2019年仅为28起，数量增长了近一倍。(32)“Piracy and Armed Robbery Against Ships in Asia,” https://www.recaap.org/resources/ck/files/reports/half-year/ReCAAP%20ISC%20Half%20Yearly%20Report%202020.pdf, p.4, 访问时间：2022年2月10日。这对主要依靠海上航运开展进出口贸易的澳印尼两国来说是不可忽视的威胁。最后，疫情还造就了一批经济难民。由于疫情防控需要，国际航空运输几乎停摆，更多非法移民寻求海运道路，导致与此相关的人口贩卖、毒品走私以更加隐秘的方式展开。尽管海上安全威胁增多，但由于国家需要将更多资金用于疫情防控和改善民生，许多国家削减国防开支。2020年印尼宣布削减近5.88亿美元的国防预算，泰国同样减少了5.55亿美元，马来西亚、越南和菲律宾都面临类似的压力。(33)Aristyo Rizka Darmawan, “As Jakarta Trims Defence, Beijing Makes Waves in the South China Sea,” May 19, 2020, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/jakarta-trims-defence-beijing-makes-waves-south-china-sea, 访问时间：2022年2月10日。国防预算的缩减将导致国家海上非传统安全的管控能力下降，安全问题更加严峻。可以说，日益复杂的海洋非传统安全问题将成为双边海洋安全合作的不竭动力，将持续推动双边安全合作向多领域方向发展。

3.共同牵制大国影响力

印尼外交政策致力于防止任何一个大国或大国联盟获得地区霸权，同时始终确保东盟的中心地位。(34)Dewi Fortuna Anwar, “Indonesia’s Vision of Regional Order in East Asia amid U.S.-China Rivalry: Continuity and Change,” Asia Policy, Vol.13, No.2, 2018, p.61.近年来中国“海上丝绸之路”在东南亚的影响力逐步扩大，加之特朗普政府时期美国全球战略的收缩，印尼愈发担心中国将在东南亚地区占据主导地位。印尼虽不是南海争端的直接声索国，但中国与印尼在纳土纳群岛专属经济区的划分上仍有重叠，为争夺专属经济区的归属权，两国经常发生矛盾。2021年中国和印尼就海域内石油和天然气的开采问题，在纳土纳海域进行了长达数月的对峙，中国强烈要求印尼停止非法海上钻井平台的钻探，双方僵持不下。虽然有争端，但中国仍是印尼最大的贸易伙伴，2020年双边贸易总额达714亿美元。(35)Muhammad Zulfikar Rakhmat, M. Habib Pashya, “Indonesia’s Delicate Dance Between China and the US,” July 20, 2021, https://thediplomat.com/2021/07/indonesias-delicate-dance-between-china-and-the-us/, 访问时间：2022年2月10日。同时，中国也是印尼海上基础设施的积极援建国，2021年双方就群岛基础设施开发的28个项目达成了911亿美元的合作计划，主要围绕“区域综合经济走廊”建设展开，涵盖印尼北苏门答腊、北加里曼丹、北苏拉威西和巴厘岛。印尼认为其在经济上对中国的不对称性依赖加剧了国家安全脆弱性和敏感性。因此，与澳大利亚加强海上安全合作，将有利于印尼综合海事能力的提升，扩大安全伙伴网络，在内外两个方面增强对大国的牵制能力。

澳大利亚将中国视为国际秩序的挑战者，致力于维护以美为主导的全球秩序。澳大利亚在地理位置上远离中国，两国间不存在涉及国家核心利益的主权纠纷，但特恩布尔政府后期，澳政府更多地将中国视为“修正主义”大国，对华政策开始转向强硬。一方面，澳大利亚在国际上大肆渲染“中国威胁论”，积极追随美国的对华遏制战略，加入美日印澳四国机制，在印太地区拼凑对华包围圈；另一方面，在海洋问题上采取更加激进的态度，一改南海问题的中立立场，以维护所谓“以规则为基础的国际秩序”为借口，公开批评中国在南海合法的维权行为，支持菲律宾单方面将南海有关争议提起仲裁。总的来说，随着中国综合实力提升以及海军现代化的发展，澳大利亚愈发担心中国在印太地区占据主导地位，威胁其既得利益。因此，澳大利亚亟需加强与印尼为首的东盟国家的安全合作，消解中国“21世纪海上丝绸之路”不断扩大的影响力，打造所谓的“自由与开放的印太秩序”。

(二)制约因素

1.印太安全架构分歧

澳大利亚和印尼具有不同的海洋安全观，形成了对印太地区不同的安全架构。印尼政府更多地将海洋作为秩序和繁荣的来源，主张通过发挥东盟的中心地位，维持印太地区的繁荣与稳定。“群岛国家”是印尼身份认同的重要组成部分，它将印尼领土看做是由群岛和群岛间水域共同构成的广大区域。这意味着国家不仅拥有宽阔水域带来的巨大经济效应，也将面临国土分散等安全挑战。经过五十多年的实践，与群岛特征相关的安全威胁已被基本控制，印尼开始追求海权特征可能带来的发展福利。(36)薛松：《印度尼西亚海洋安全思维与合作逻辑》，《国际安全研究》2021年第3期，第101页。对海洋资源的开发和利用，对自由航行的支持和保护，对海域内经济资源的合理开发与利用成为印尼的重点关切。而安全、包容的印太环境对此至关重要。印尼外长蕾特诺·马苏迪(Retno Marsudi)强调：“我们要维护印度洋和太平洋的稳定、安全与繁荣，我们必须确保印度洋和太平洋不会成为自然资源竞争、领土冲突和海洋霸权争夺的竞技场。”(37)Indonesian Minister of Foreign Affairs, “2019 Annual Press Statement of the Minister for Foreign Affairs of the Republic of Indonesia,” January 10, 2019, https://kemlu.go.id/portal/en/read/55/pidato/2019-annual-press-statement-of-retno-lp-marsudi-minister-for-foreign-affairs, 访问时间：2022年2月15日。因此，以印尼为主导的东盟发布了《展望》，将东盟的中心地位作为推进印太地区合作的基本原则，将以东盟为中心的地区机制作为对话和实施印太合作的平台，力求打造一个对话合作而非对抗的印太，打造一个所有国家都可以实现繁荣与发展的印太。(38)“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf. p.2, 访问时间：2022年2月15日。此外，印太架构下，印尼对待中国的态度也与澳大利亚有显著差别。印尼一直希望实现印太地区的包容性发展，希望将中国纳入印太框架下，使之成为地区发展的参与者、建设者，使东盟国家避免在中美之间选边站队，更好地共享中国经济发展的福利。

澳大利亚更多地将北部的海域视为威胁的来源，希望依托于美国的安全保护，发挥以美为主导的印太安全机制。历史上达尔文港有被轰炸的记忆，澳大利亚对来自西北部的入侵有着天然的恐惧。在澳大利亚的战略文化中，海洋一直被视为“护城河”，是将澳洲大陆与东南亚群岛分开的海空屏障，而不是将海洋作为机动空间。因此，虽然当前澳大利亚并不面临来自印太海域的直接安全威胁，但依然对印太安全持悲观态度，担心未来中国主导印太秩序，因而极力支持美国主导的“印太战略”，参与美日印澳四国机制，组成澳英美联盟等。表面上，在各种官方场合发表支持东盟的中心地位的言论，背地里却与西方大国抱团组队，拼凑军事意味十足的同盟关系以及发展核潜艇。这种表里不一实际是将印尼等东盟国家视为其实现国家安全利益的辅助性工具，是遏制中国地区影响力的重要方式，而并未从根本上尊重东盟的中心地位。

两国不同的印太安全架构将会导致不同的海洋安全战略诉求。印尼强调印太地区的包容性，不希望在印太地区引发军备竞赛和大国军事对峙。在海洋安全合作方面，印尼倾向于不搞军事联盟、不参与针对第三国的联合军演、不“选边站队”，而是着重关注海洋安全可能带来的经济效应。澳大利亚维持以美为主导的印太秩序是确保自身安全的重要前提，作为美版“印太战略”的“南锚”，提升自身海军实力，拉拢周边邻国，共同抵制中国影响力是其开展海洋安全合作的重要诉求。这种战略诉求的分歧将为成为澳印尼双方继续深化海洋安全合作的绊脚石。

2.战略文化相异

澳大利亚和印尼拥有截然不同的战略文化传统。澳大利亚自殖民时期就依靠宗主国英国的保护。二战后，随着英国实力的衰弱，澳大利亚又与美国签订《澳新美同盟条约》，将自身安全寄托于澳美同盟关系之中。澳大利亚作为一个远离“祖国”且焦虑的移民社会，从一开始就意味着其战略文化将体现出依赖的本质。(39)Mark Beeson, Alan Bloomfield, Wahyu Wicaksana, “Unlikely Allies? Australia, Indonesia and the Strategic Cultures of Middle Powers,” Asian Security, Vol.17, No.2, 2021, p.4.追随与结盟一直是澳大利亚对待自身安全困境的习惯性做法。与此不同，印尼长期以来饱受殖民主义和帝国主义的残害，争取民族国家独立的艰辛过程以及对国家主权来之不易的珍视，使不结盟理念扎根于印尼战略文化之中。在1945年脱离荷兰殖民者统治而宣布独立后，印尼确立了“自由与独立”的外交原则。二战后，更是积极响应和支持不结盟运动，树立了良好的国际形象。

不同的战略文化对两国海洋安全合作的期待造成了不同的影响。澳大利亚一直是双边海洋安全合作的主导国，积极推动海洋安全合作向着更高层级发展。尤其是在“印太战略”下，美国一改以往的“轮毂—轮辐”式的双边盟友模式，开始发展多边盟友网络，澳大利亚积极参与其中。印尼作为东盟地区的领头羊，在地区事务中发挥重要影响力，是美国在印太地区重视的友邦，也是美版“印太战略”积极拉拢的对象。在此背景下，澳大利亚更希望与印尼在海洋安全领域有所突破，争取印尼支持自己的海洋安全政策，促进双边关系向着结盟层级的高政治领域发展。但印尼方面显然更加关注由各种非传统安全问题带来的安全挑战，“全球海洋支点战略”也强调印尼的自主性，希望能够发挥印太地区调节阀的作用，缓和大国矛盾，减少敏感的政治、军事领域合作给周边安全带来的不确定性。因此，保持战略自主、关注次战略领域的安全合作是印尼的重心。印尼更无意升级现有海洋安全合作的层级，以免对中国造成不必要的误会和引起敌意。总的看来，当前澳大利亚和印尼的海洋安全合作已经在较高水平上平稳运行，但战略文化所造成的差距仍是双方难以跨越的瓶颈。

3.国家信任赤字

出于历史原因，印尼对澳大利亚的信任程度较低。这主要是因为澳大利亚的对外关系决策中，经常会由于国家利益和盟友立场摇摆不定，在关于印尼国家领土安全的重大事件中尤为突出，成为印尼对澳在决策层面不信任的历史根源。例如在东帝汶危机中，澳大利亚对印尼吞并东帝汶的态度，经历了由默认到支持再到直接出兵反对的过程。东帝汶在澳的帮助下走向独立，极大地刺激了印尼民族主义和分裂主义情绪，使印尼面临分裂的危险。在政府官员层面，澳印尼两国关系也经历了不信任危机。2013年棱镜门事件在全球发酵，泄密的文件显示，澳大利亚通信管理局曾对苏西洛夫妇及八位政府高级官员实行监听。此事一经曝光，双边关系立刻降至自东帝汶危机以来的最低点。(40)Niniek Karmini, Rod McGuirk, “Indonesia Says It’s ′Downgraded′ Aussie Relations,” November 20, 2013, https://www.thejakartapost.com/news/2013/11/20/indonesia-says-its-downgraded-aussie-relations.html, 访问时间：2022年2月16日。在普通民众方面， 根据新加坡东南亚研究所2021年发布的报告显示，在接受调查的印尼人中，只有2.3%的人相信澳大利亚可以在“维护基于规则的国际秩序和维护国际法”方面发挥领导作用，相比之下，34.9%的人选择了欧盟。(41)ASEAN Studies Centre, “The State of Southeast Asia: 2021 Survey Report,” https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2021-survey-report/, p.25, 访问时间：2022年2月17日。

同样，由于缺乏了解和交流，澳大利亚对印尼信任程度也不高。澳印尼两国地理上的相近并没有带来民众间的相熟，两者更像是陌生的邻居，他们有不同的宗教、语言、文化、历史、种族等。文化上的差异固化了历史上形成的偏见。苏哈托执政时期的军人政治曾在澳大利亚人心中留下了威权主义的印象。虽然印尼经过20多年的民主改革，已经成为世界公认的仅次于美国和印度的第三大民主国家，但只有39%的澳大利亚人认为印尼是一个民主国家。(42)Kornelius Purba, “Indonesia-Australia Ties: The More You Know, The Less You Love,” July 9, 2020, https://www.thejakartapost.com/academia/2020/07/09/indonesia-australia-ties-the-more-you-know-the-less-you-love.html, 访问时间：2022年2月17日。这使一向标榜价值观外交的澳大利亚在安全合作中产生更多顾虑。此外，澳大利亚对佐科政府也普遍缺乏信心。根据2019年洛伊研究所的民意报告显示，只有1%的澳大利亚人认为印尼是他们的好朋友，只有34%的人认为佐科在处理对外事务中会做出正确选择，而63%的澳大利亚人对佐科政府没有信心。(43)Natasha Kassam, “Lowy Institute Poll 2019：World Leaders and Countries”, June 26, 2019, https://www.lowyinstitute.org/publications/lowy-institute-poll-2019, 访问时间：2022年2月20日。

由于缺乏广泛的信任，两国关系经常被描述为是一辆注定开往危机的过山车。(44)Sian Troath, “Bonded but Not Embedded: Trust in Australia-Indonesia Relations, Keating & Suharto to Turnbull & Jokowi,” Australian Journal of International Affairs, Vol.73, No.2, 2019, p.6.这将在两个层面影响双边海洋合作。一方面，在触及敏感的安全领域时，合作不仅会在决策层面接受更严格的审查，也会受到国内舆论的掣肘；另一方面，由于双方都不将彼此看做亲密且可靠的伙伴，在遇到核心战略领域的海洋安全问题时，反而会将目光投向更远的地方，以寻求可信的战略合作。

结 语

“自由与开放的‘印太战略’”是美国继“亚太再平衡”后推出的具有浓厚地缘政治色彩的大国竞争战略。该战略秉持零和博弈的思维，试图打造新冷战格局。但印太国家对此反应不一，以美国为首“四国机制”积极支持构建印太版“北约”，试图在海上对中国实现围堵；以印尼为首的东盟诸国，则不希望日益激烈的大国博弈破坏东南亚和平发展的大环境，因此采取中立的态度，力主使印太成为各国包容合作的舞台。虽然对未来印太秩序的构想不同，但区域内的和平与发展是各国的共同追求。印尼和澳大利亚作为连接印度洋和太平洋的地区大国，为更好地承担国际责任、营造良好的发展环境，开展了积极的海洋安全合作。但是由于两国对印太秩序的设想存在重大分歧，当前两国的海洋安全合作大多停留在此战略领域，关注非传统安全问题，而在更为敏感的核心战略问题上，双方仍采取谨慎态度，避免明显地针对第三方。未来，澳印尼两国海洋安全合作将不会超过现有层级，也不会对周边国家安全产生重大威胁。但是，在中国持续推进“海上丝绸之路”以及深化与东盟国家伙伴关系的情况下，仍应对澳印尼两国海洋安全合作保持密切关注。这主要是基于以下两个原因：一是澳印尼两国海洋安全合作的内容将侧面反映两国海洋战略的重点领域，例如双方都关注非法捕鱼问题、海上人口走私等问题；二是当前美国在印太地区积极构建“QUAD+”式的盟友网络，印尼作为东盟的实际领导国则是重点拉拢对象。现有澳印尼两国海洋安全合作的范围广阔、机制健全，尤其在海军力量方面。每年的海上联合巡逻加强了两国海军的互操能力，一旦双边安全关系升级，双方海军极有可能在短时间内成为具有海上攻击能力的战略力量，威胁中国周边海域安全。因此，中国要始终保持忧患意识。