“韧性城市比较与借鉴”笔谈

李永清等

创建城市政府韧性治理架构：来自全球城市的启示

李永清

一、韧性城市建设需要重构城市政府治理架构

提到韧性城市，自然想到韧性城市建设对城市政府意味着什么?全球城市实践表明，韧性城市是对工业文明时代城市政府模式的一种颠覆性创新，是政府观念的一种革命，是刀刃向内的改革。与韧性城市匹配的是韧性城市政府。

韧性城市政府是何模样?学术界研究不多，很难精准画像。但可以罗列非韧性城市政府的要素：治理理念陈旧、治理价值不人性、治理对象残缺不全、治理方式简陋直接粗暴、治理制度缺乏民主参与和治理架构死板刚性僵化等。诸多要素中，治理架构是“皮”，它不存，其他“焉附”。因此，政府治理架构的自我革命，是中国韧性城市建设首当其冲要面对的命题。然而，在2013年，洛克菲勒基金会推广“全球100韧性城市”（100RC）项目，中国的义乌、德阳、海盐、黄石四座城市成功入选。这四座城市都提出了相应的建设战略和策略，但都没有提到政府治理架构改革问题。例如，黄石的韧性战略主要聚焦于日常状态下城市交通、建筑、产业、水源、基础设施等不同领域各自的韧性行动计划。近观党的十九届五中全会首提“韧性城市”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再提建设“韧性城市”。此后，在一些城市政府工作报告和新一轮城市总体规划中，均有建设“韧性城市”的相关内容，但政府治理架构改革鲜有提及。

二、治理架构的逻辑模式需求实现转变

铁路警察逻辑到全周期逻辑的转变。传统的治理架构遵循“铁路警察，各管一段”逻辑，着眼于孤立的各个环节治理，“事不关己，高高挂起”，容易出现“头痛医头、脚痛医脚”现象。韧性治理架构把治理客体作为一个有机生命体，从整体性、周期性和“穿透性”把握每一个环节，实行全链条治理，避免治理的空白和缝隙。

确定性逻辑到不确定性逻辑的转变。传统治理架构面对的是确定性世界，治理对象是已知的，治理目标是清晰的，治理方案是计划好的，这是一种适应性治理。韧性治理架构面临的是不确定性世界，治理对象是未知的，治理目标是模糊的，治理方案是动态调整的，这是一种变革性治理。

单一性逻辑到冗余性逻辑的转变。传统治理架构下的政府机构职能都较单纯，然而职能越是单一的机构韧性越差。对城市关键功能，政府机构应具有“备用模块”；一个机构这个职能失灵了，要有发挥同样职能的机构可替代，确保突发危机时整个系统不至于彻底瘫痪。当然，过度地增加冗余度，会引发资源浪费和行政成本上升等问题。

规避性逻辑到共生性逻辑的转变。传统治理架构是在“规避危机”理论指导下建立的。该理论认为危机是可以预防的，一旦发生危机就要把它控制住。于是，在实践中不惜成本、千方百计预防和处置危机，以刚克刚；韧性治理架构信奉“吸收危机冲击并与危机共生”的治理理念，以柔克刚。正如中国城市科学研究会理事长仇保兴所说：“传统城市企图建造一个巨大的‘拦水坝’，把各种不确定性挡在城外，不仅浪费极大，还会制造新的脆弱性。要向具有吸收未来的对其社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的城市转变。”

独占性逻辑到分享性逻辑的转变。城市运作是一个庞大复杂的系统工程，政府独木难支；当代城市各种风险极可能会叠加并发生连锁反应，凭政府一己之力难以渡过难关。因此，韧性治理也体现在政府、市场和社会三者之间关系的韧性，需要多元化的治理主体结构和多样化的治理方式来实现城市系统结构和功能的多样性，需要变“政府热、企业冷、社会冰”的治理架构为治理主体“同热”的治理架构。只有让有为政府、有效市场、有机社会紧密配合，才能让城市治理更加有效。

三、新逻辑需要落实到机构设置上

一是设立韧性城市建设专责机构。从组织管理的角度看，韧性城市建设是一项长期的任务，涉及城市建设管理的众多领域，具有创新性、综合性和参与性的特点，需要创新治理架构，建立权威的专门机构,对韧性城市建设进行顶层设计和战略规划。

洛克菲勒基金资助的“100 个韧性城市”计划，要求入选城市设立韧性城市建设的专门机构和人员：第一，设立首席韧性官（Chief Resilient Officer）。其职责是组织政府部门、社会团体、企业和社区代表的力量；组织韧性城市战略编制、跟踪和更新等工作。第二，成立韧性城市项目办公室。其职责是对工作人员及城市主要利益相关方进行培训，使各方对韧性城市战略制定流程、角色及职责形成清晰的认识；引领与推动城市韧性优化提升，在各行各界培育城市韧性的拥护者，推动韧性理念在城市管理与城市文化中的传播与深入。伦敦等城市就是这样做的。从2002年开始每年举办“伦敦韧性峰会”（London resilience forum），建立了一套以“伦敦韧性峰会”为中心，包括“伦敦地区韧性项目委员会、风险顾问小组，韧性工作组、消防和应急规划局，地方韧性论坛和市区韧性论坛”7 个不同性质机构在内的城市风险管理组织体系。2011年，成立了伦敦韧性合作组织和伦敦韧性工作小组等致力于韧性建设的机构。我国在建设韧性城市的过程中，也需要增设专门机构，凝聚城市管理者、市民以及其他重要相关利益者的韧性共识，统领、协调、组织其他部门进行韧性城市建设。

二是治理架构由新旧两种机构组成，按照两种关系运作。第一，新机构是指为了建设韧性城市新增加的政府部门，旧机构是指政府原有的职能部门。新旧机构之间是平行关系。在具体实施过程中，以每个具体的建设目标为核心，每项事务都具有牵头负责机构和协作机构。如伦敦韧性小组和伦敦韧性合作组织是为了韧性城市新增加的部门，但是它们分别只是“提高应对干旱的能力”和“基础设施”建设目标的负责机构，而其他建设目标则由原有的机构负责。第二，新机构是为了韧性城市建设新设的领导机构，旧机构是指政府原有的职能部门。新旧机构之间是隶属关系，旧机构由新机构统一调度。如纽约市市长办公室下成立长期规划和可持续性办公室（OLTPS），负责全纽约市整个韧性计划的实施。而在长期规划和可持续性办公室的指导下，成立三个跨部门合作工作小组：海岸保护工作小组统辖城市规划局、环境保护局、交通局和经济发展合作局，负责风险评估、技术设备检查工作；建筑环境工作小组统辖城市规划局、经济发展合作局、建筑局、住房保护和发展局和市长办公室的住房恢复操作部，负责在建筑物相关的韧性建设中合作实施工作；韧性合作工作小组统辖所有与韧性相关的部门，负责全市范围内长期恢复和韧性措施的操作性支持和合作工作。

作者：李永清，中共深圳市委党校公共管理学教研部主任、教授

“都市针灸”理论背景下城市社区公共空间营造

龚建华

所谓“都市针灸”理论（Urban Acupuncture Theory），是西班牙建筑师摩饶莱斯（Manuel de Sola Morales）1982年在关于城市规划年展中提出的。摩饶莱斯认为，城市类同于人的皮肤，所有建筑物之间是一个有机体：“皮肤不是内部的覆盖物，而是组织的基本结构，是对其本质最清晰的表达。针灸师通过对穴位穿刺、按压和注射来释放能量。正是都市肌理的表皮使我们能转换其有机体的内在新陈代谢。”我们的城市治理研究，完全可以借鉴巴西城市规划师吉米·勒纳（Jaime Lerner）发展的“都市针灸”理论：“类似于医学上传统的针灸疗法，通过在关键穴位上施加微小而简单的触动，使得一个‘患病’或‘衰败’的城市空间重新焕发生机和活力，这种介入方式能够触发较大范围内的积极的连锁反应，从而提升整体系统的质量。”笔者认为在公共空间相对缺乏的深圳基层社会中，应当借助于“党群服务中心”“青年驿站”“城中村牌楼”等相对显现的建筑物，用类似于“针灸”的做法，将这些重要“穴位”进行符合方向的空间营造，进而弥合社会，营造基层社会共同体。

改革开放四十多年过程中，深圳人的主导型需求是经济型的，个体对于基层社区及其周边社会群体的依赖性不强，只需政府公权力提供最低标准的安全感即可。同时，移民的整体构成又将个体的社会资本压缩至微不足道的地步，基层社区中虽有原住民的聚集性群体的“熟人社会”存在，但一来其绝对数量小，二来“包租公包租婆”基本与社区其他群体进行了长期性隔离（从空间到时间）。相较于其他一线城市，深圳基层治理过程中整体呈现自治性相对较弱、社会本体发育不足，同时深圳的志愿者数量全国城市排名第一，每六个深圳人中就有一个志愿者的特征。众多过往研究均会关注到深圳社会组织的发达、社工人员的相对数量等，往往会得出一个结论就是深圳的社会力量相对较强，但事实上，过于快速的人口机械性聚集、长久以来的经济利益驱动导致深圳基层社会本体的长期性发育不良。时至今日，作为社会人的个体，在社区生活过程中越来越感觉社会性需要的现实冲突——一方面，每个个体都希望能拥有较多社会资本，生活在一个更具“人情味”的温馨家园，另一方面，长期以来形成的社区社会性缺失却又促使每个个体的家庭内向型驱动力超越了社区外向型驱动。

随着时代的前进，城市发展日益更新，基层治理的任务需求也日渐扩大。以往城市社区只需给予居民一定的公共产品和治安安全即可，但当下的现代城市日趋复杂精细，宛如瓷器般精致的背后却亦如同瓷器般的脆弱，落点到城市社区，很可能环境稍有变动带来的却是整体性的崩溃，例如突然性的水电气暂停，或者说大雨暴风等气候变化，又或者是类似新冠肺炎疫情的公共卫生事件，都有可能给城市社区带来极大冲击。社区治理面日益增长，治理事务日渐繁多，治理压力接踵而至，但相关公共部门却不可能随着基层治理面貌的变化相应增加部门及人员编制，这片基层治理的留白只能由社区自身的力量组合来实施完成。习近平总书记特别强调要实现共建共治共享的治理新格局，也正是我党对于新形势下基层治理特征的整体性把握。对于深圳，落实中央精神，进行基层治理的整体性转换却面临两个方面的压力：一是共通于全国其他城市的整体性变迁压力，即社会管理向社会治理的转变。这是一场从理念到制度设计到具体实施的范式变革，需要党委政府等公共部门的变革，更需要社会公众、社区居民从思维方式、组织方式到生活习惯的变革。但从实践观察来看，这种变革越往基层阻力越大，既有范式的逻辑惯性近年来虽有所变化，但并未发生整体性的迁移。在城市社区治理中，政府部门包打天下的习惯性节奏及其越来越力不从心的现实处境日趋紧张，社区社会性力量的整体性缺乏及孱弱又无法承接这关键一环，社区居民长久以来形成的保姆式服务索求机理和搭便车心态导致的参与度和参与水平低下等问题频发。二是深圳城市特点带来的范式转换压力。北上广等成熟城市虽说也经历了快速社会变迁，但其基层社区有着长久以来形成的社会本体，在这一范式转化过程中虽然也有种种困难，但基层社会力量的表现应该来说是比深圳更胜一筹的，例如北京的“胡同大妈”，上海的“里弄老娘舅”等都是众所周知的社会力量品牌。相较而言，深圳却没有此类能够充当社会粘合剂特点的社会角色，基层社会的碎片化、社会粘合剂的缺失、公共空间的虚化等给社会共同体的营建设置了重重困难与挑战。

因而，在深圳基层治理中，最为迫切的痛点就在于共同体营造，而共同体营造过程中，作为载体的社区公共空间的缺乏却是最为容易解决的核心一环。依照“都市针灸”理论，从这些关键“穴位”入手，重新理顺、粘合、组织、培育，进而“触发较大范围内的积极的连锁反应，提升整体系统的质量”。

首先，就是“针灸点”或者说是“穴位”的选择。从基层治理角度入手，社区公共空间至少应当拥有但不限于：政治属性的公共空间、文化属性的公共空间、社会属性的公共空间。深圳2015年“社区党群服务中心”创新正是抓住了政治属性公共空间这一环。从国家治理的根本特征出发，中国共产党从符号到实体，从抽象到具象，迅速在最基层社会单位，在普通市民中特征鲜明地显现出来。营造出了“党就在我身边”的整体氛围，也为社区共同体构建植入了最具生命力的“细胞核”。除此以外，许多城中村社区的牌坊、祠堂等文化属性公共空间也在彰显其社区共同体价值，更多的则是类似“榕树下”“公园角”之类的社会公共空间。

其次，就是如何“针灸”。社区公共空间营造并非简单的建筑物堆砌，应当从社区共同体的角度出发，从社区社会本体构建目的出发进行。政治属性公共空间应该说是最为简单也是能够标准化的，但在实践过程中也出现了一些问题，我们在党群服务中心这一政治属性公共空间中叠加了文化属性和社会属性，这原本是想要达到1+1大于2的效果，但如果一味追求统一标准而对于社区共同体需求考虑不足的话，反而会导致政治属性过强而虚化，文化属性不相符而退化，社会属性不具备而背离的窘境。相较而言，深圳市龙华区章阁社区党群服务中心的成功之处就在于贴近社区居民（青工为主）的公共需求底色。因此，对于社区公共空间的再造，必须考量空间的经济、文化和社会三种属性的有机结合。

作者：龚建华，中共深圳市委党校公共管理学教研部副主任、副教授、博士

韧性城市治理中的社会心理服务体系建设

刘书含

目前，“韧性”已逐渐成为我国城市治理理念中的热门词汇。北京、上海一线城市纷纷将此纳入城市规划或政府工作报告之中。随着新冠肺炎疫情等复合型灾害事件对城市治理提出的持续严峻考验，对韧性理念的理解也需有更为复杂和全面的视角。

韧性一词原意为弹回、恢复（原本状态），起源于物理学，广泛用于心理学，随之引入社会科学领域。笔者认为，韧性城市治理的发展分为三个阶段，一是单一的防御阶段，指针对某个特定的突发灾害或危机事件，通过应急反应，城市能恢复到原有的稳定状态；二是多维度的调适阶段，社会开始以主动的态度来适应灾害风险，在预控、应对、善后方面逐步形成系统结构；三是动态的平衡阶段，指在高度不确定性的外部挑战中，随时保持反复调适、快速重组的功能，具备良好而灵活的适应性和恢复力。韧性城市初级阶段主要涉及公共设施、硬件建设方面，但越发展到后面，越是体现一个城市的“软实力”。韧性理念终究需落实到城市治理主体和客体的内在应对和调适水平上。由此可预见，社会心理服务体系建设将会成为韧性城市建设成效的重要检验指标。

深圳被列为第一批全国社会心理服务体系建设试点城市以来，经过三年的努力，初有成效，在韧性城市治理中发挥着越来越显著的作用。首先，面对突发事件，心理健康服务体系能有效地提供各类心理援助，为韧性管理的客体提供修复回弹的精神资源。深圳的心理健康服务具有良好的基础，1996年先行先试开展社区健康服务，2005年率先启动心理卫生进社区，随后在企业、学校多点铺开，开展援助热线建设等系列项目。新冠肺炎疫情暴发后，心理健康服务工作反应迅速，出台《深圳市新型冠状病毒肺炎心理危机干预工作方案》，成立疫情防控心理援助工作组和专家组，在集中医学观察点开展心理支援，心理热线增加为100余条，范围由点到面，兼顾重点人群到广大普通市民。其次，注重联席联动机制，为韧性管理主体的协同能力提供有益的示范作用。2020年提出的深圳市社会心理服务质量控制和督导评估标准，涉及市区各个系统，涉及的重点部门多达15个。这种多部门联合联动的工作方式方法成为促进韧性城市第二阶段建设的宝贵经验。第三，心理科学有意识地融入城市治理，体现出“韧性稳定”的治理策略。深圳市宝安区妇联建立维权服务工作平台，以5000+案例为基础，通过大数据分析形成了较完整的心理咨询情况分析统计结论，起到了决策咨询的重要作用。深圳市委组织部与市卫健委联合，以开展党史学习教育为契机，依托各级各类党群服务中心，设立一批安心驿站，与党建工作紧密结合，渗透至其他服务型治理工作。社会心理服务体系建设的实践不仅包含了心理健康服务的内容，还涉及社会治理主体心理、群体决策心理、公共服务和心理建设等重要方面，为基层治理现代化打开更多的可能性。

客观而言，社会心理服务体系建设不过六年，全国试点城市工作正式推进仅三年，社会心理服务体系建设仍属于起步阶段，如何在社会治理格局中更好地发挥社会心理服务体系作用的课题一直在探索。笔者认为，韧性城市建设就是一个好的切入点。

一是站在培育良好社会心态的高度，从实现城市治理现代化重要推力的角度来理解社会心理服务体系。社会心理服务不仅包括心理健康服务、心理危机预防干预机制，还包括社会心态培育、居民心理调研及决策咨询、心理科学在协商治理中的运用等等，这些方面都与城市治理系统内部的自我调整和修复能力有关系。在韧性城市的发展过程中，心理援助和危机干预能在被动防御层次体现价值，而心态培育等内容则能大大推动更高阶段的主动调适和动态平衡。

二是注重心理服务体系建设的精细化和特色化，以增强城市韧性管理的灵活度。深圳社情差别较大，如东部大鹏新区，居民构成多半为原住民，中部福田区以商业楼为主，拥有不少改革开放以来入户的户籍人口；西部宝安区既有原住民，也聚集了大量非户籍的务工人员。即使是同一社区，人员构成情况也呈现不一样的结构。不同人群有不同的集体人格和心理特征，其服务和管理方式也需相应调整。分类处理、严防“一刀切”的建设模式既尊重实际情况，又能最大程度满足各方需求，精准提升城市中每个韧性元素的抗压能力，从而体现复杂治理系统中的动态韧性特质。

三是推动心理服务人才队伍的组织和培养工作。以“聚为一团火，散作满天星”的理念，整合心理服务人才资源，建立心理服务人才库，统筹管理，推动形成一支专业高效、功能互补的综合性心理服务队伍。在应急管理期间，能迅速组合重拳出击，完成危机干预工作；平稳发展时期，能在各系统发挥作用，夯实心理健康基础。我们既要配备城市“硬件”设施的海绵，也要建设城市居民心理“软体”层面的海绵。深入个体和团体的心理服务工作，才能有助于真正从微观意义上实现社会韧性的发展。