双碳目标的法理解读

郭 莉

(徐州工程学院，徐州 221000)

实现碳达峰、碳中和目标就是要从根本上进行能源结构的调整和变革。[1]我国各行业领域积极推进双碳目标，各省级政府都将此列入重要议题。[2]全国各地积极响应，分别针对本地区的实际情况和产业结构特点明确提出制定碳达峰、碳中和行动方案。预设了全新的法理任务，这种转向需要凝练法理来定义双碳目标的重大问题，塑造新的解决方案。

一、双碳目标的价值意蕴：正义

亚里士多德把正义作为人类共同生活的“总德”和“首德”，认为没有“正义”,人类就无法一起共存；没有“正义”,其他“殊德”难成其德,且使普遍道义缺乏标准和一致性。如“勇”德,如果没有“正义”,就会沦为“匹夫之勇”,沦为暴力；“义”德,没有正义,就会变成单个人之间或小集团内的主观情义而失“德”。人类共同价值并非是一成不变、事实上是随着人类社会发展、环境的变化以及人们认知的深入而动态变化的价值。[3]全球正义问题一直是世界各国关注的焦点，随着正义理论的永久的深入，气候正义理论逐渐被公众所接受，同时也发生了第二次转向即是全球正义理论向建构人类命运共同体价值体系的转变。

人类命运共同体价值体系指的是全人类共同“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”，坚持推动构建人类命运共同体，是习近平新时代中国特色社会主义外交思想的重要内容，同时也契合了当代全球正义理论的主要问题。根本共同利益赋予了人类命运共同体价值体系历史使命，共同的使命是对人类命运共同体价值体系在现实实践中的具体阐释。[4]

双碳目标蕴含多元价值追求，公平、效率、秩序、正义……其中最为核心的价值即法理中最大的善，即正义。这里所遵循正义的原则体现出更为立体的空间维度，无论是减排责任的划分、各国立法的宣言都彰显正义的结构性平等以及对全球资源分配平等的要求。美国学者Eric Posner和David Wiesbach合著了《气候变化的正义》，并详细地讨论了四个伦理和道德问题, 如分配公平、责任承担、全球福利和代际公平。[5]提出当前星球上生存的人负有作为这个星球上的监护人或信托人以保护其健康以及保障人类生存发展的责任。环境公平具有广度深度及韧性，在环境政策立法、实施等方面体现公众参与。[6]气候变化所带来的环境问题，致使人们开始反思，面对前所未有的挑战这种反思也是人类共同责任的觉醒。[7]面向碳中和、碳达峰，人类如何看待资源、利用资源以及如何公正地分配生态环境责任是履行共同责任的关键。[8]

价值回应国际社会，是我国高水平履约的基础。从全球范围来看立法正呈现出一种新的趋势，即各国纷纷通过法律的形式表明达成碳中和的决心，相继出台专门的立法回应2050年前后实现碳中和的目标。这种以国家强制力的形式确认的碳中和目标，具有权威性、稳定性、系统性和全局性，一方面确保能源安全、经济社会稳定发展，给予国内外投资者以信心及信赖利益，另一方面在国际气候谈判中展现负责任的态度及坚定的立场。[9]

一是以法律的形式赋予双碳目标法律地位，明确法律权属，将法律实体与程序有机结合，规范推进双碳目标的实现。[10]立法将温室气体排放权予以定位，进一步说明碳排放权在资源配置、资源多元价值方面具有的法律功能，以确保碳排放权交易市场的有序推进。全国碳排放权交易市场经过多年的培育发展于2021年7月16日正式启动，但碳排放权其交易缺乏明确的法律依据，碳排放权的法律属性未明确定位，目前法律实务界讨论集中于其产权的界定。亟须制定围绕双碳目标实现的相关法律，从法律层面明确权利义务关系，政府在碳中和的过程中的法律职责，依法实施监管，高效权益交易，为技术创新提供法制保障。

二是需彰显国家实现碳中和的法治决心，巩固全球气候治理国际地位。《欧盟气候法》《欧洲绿色协议》展示出欧盟全面的绿色发展战略，其目的在于实现可持续发展的目标，经济社会发展摆脱对资源的绝对依赖，到2050年前后欧盟温室气体达到近零排放。其绿色协议、理念、措施等层面都会对世界经济产生影响。这意味着所有欧盟层面和成员国为确保协议的达成，其对内对外的政策都必须做出相应的调整。2018年以来，世界各国提出绿色新政。如新西兰政府通过了《零碳法案》(Zero Carbon Bill)，计划在2050年前实现净零排放。澳大利亚气候工作组织(Climate Works Australia)发布题为《脱碳的未来：澳大利亚净零排放的解决方案、行动与基准》报告，并提出构建零碳社会，并细化净零排放的解决方案指导政府和企业有序实现。世界各国纷纷做出零排放的承诺，加拿大及英国政府承诺到2050年实现目标，奥地利联合政府承诺在2040年实现，并以法律的形式每五年制定一次碳预算。各国对于承诺以法律的形式予以确认。韩国在2022年3月25日实施了《碳中和与绿色增长基本法》。我国尽快制定碳中和相关法律，为实现碳中和，促进经济发展，提高生活质量，实现技术创新，提高碳中和促进法的权威性，更加有利于发挥法律在实现双碳目标的推动力。

二、双碳目标的核心概念：碳排放权

碳排放权意义深远并且是一个重大的系统工程，它涉及碳排放具体的法律的解释、实施、监督、救济各个环节，涵盖重点领域与重点行业等方方面面，既不能单靠一种规定的描述，也不是依靠某一方力量就能完成的，需要尽可能地利用各种资源形成合力来完成。在法律资源与方式选择上，需要将域外的经验成果与本土的资源有机结合共同使用构建完整的碳交易法律制度。[11]因而，双碳目标的前提在于明确其核心概念碳排放权的本质范畴。但是，2021年2月1日实施的《碳排放权交易管理办法(试行)》仅仅对其进行了含义的解释，即第四十二条本办法中下列用语的含义，碳排放权：是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。[12]从国际惯例来看，各国碳排放交易机制遵从国际条约。其中，《京都议定书》附件对碳排放权做了原则规定：一是对成员国具有约束力的减排目标；二是允许碳排放配额交易，即碳交易市场的合法性。但是《京都议定书》并没有明确规定碳排放权的概念，对其内涵没有做出法律解释。随后进一步达成的《马拉喀什协定》对配量单位(AAUS)进行了具体规定，并且明确规定其不具有财产属性。在各国的具体实践中，如国际市场默认碳排放权是一种混合型权利，具有可交易性；美国和欧盟在实践中也未明确其属性，一般意义上允许碳排放权通过转让获取市场价值，但同时会限制该权利，使其无法完全自由处分，不完全具有经济属性。

(一)碳排放权是新型环境权

碳排放权是具有财产属性和行政属性的环境权。环境权是“公众在安全、健康和良好环境中生活，免受环境污染和生态破坏的权利”。吴卫星教授在《环境权理论的新展开》中指出环境权是公共性和个体性的有机统一，环境权是人类维护自身生存发展利益的重要手段，环境权的公共性与个体性分别决定了环境权应该通过公法与私法的双重保护。[13]碳排放权基于环境权的实践逻辑与理论逻辑而形成的。碳排放权需要吸纳环境权的最新理论成果，并加以融合衔接，使之以一个有机的整体面貌作用于法治实践。节能减排的目的是将碳排放量控制在一定范围内，达到生态环境保护的终极目标。需要对碳排放的规律性特征深化研究，从法律视角对碳排放收集、甄别、吸收、反馈做出规定。

(二)碳排放权具有双重属性

碳排放权是绿色发展理念下双碳目标的核心概念，也是实现双碳目标的重要的法律工具，《碳排放权交易管理办法(试行)》一方面规定其碳排放额度，具有行政权属性；另一方面并赋予其排他性、可转让性和可分割性这些产权特征，使之满足可交易的需要，具有产权属性。同时，碳排放权的定位及其制度价值使双碳目标蕴涵的公共利益能够嵌入碳排放权的交易决策之中，以保证不减弱对生态环境、公共利益和社会价值的保护，实现碳排放权多元内涵及多重价值的平衡。

一方面，我国所规定的碳排放是行政配额，具有行政属性。环境公共利益具有主体抽象性、内容的不确定性、利益普惠性、易受侵害性等特点。双碳目标的表达是赋权与秩序建立的过程，即以维护法秩序为支点，在实现目标的过程中保障资源的调整与分配。公法秩序下工具性权利的定位，实现双碳目标是为了维护大气与气候环境利益。基于上述的特点我国《碳排放权交易管理办法(试行)》对碳排放配额进行了详细规定，基于对公共利益的保护，在分配形式上以免费分配为主，设条件地引入有偿分配。

另一方面，碳排放权可以自由交易，具有经济属性，符合产权的特征。碳排放权的基本功能价值在于对碳排放进行配置和使用，这就要求碳排放权的内容体现出排他性、确定性以及可交易性。我国《碳排放权交易管理办法(试行)》规定：全国碳排放权交易及相关活动应当坚持市场导向、循序渐进、公平公开和诚实守信的原则。[14]全国碳排放权交易市场交易产品碳排放配额，随着市场的发展可以适当增加其他的交易产品。我国市场的交易尚未与国际市场挂钩，主要通过我国碳排放权交易系统进行，在符合市场操作的情况下，买卖、转让、使用、处分。

由此可见，首先碳排放权是一种权利，但这种权利并不是某种单一的权利，而是一个权利束。权利束的概念囊括了碳排放的一组权利集合，为碳排放权的具体权能。从权利性质看，通过制度性保障对碳排放进行赋权，并对其约束的结果，本质是生态环境的保护手段和工具；从功能上看，建构 “保护法”理念下蕴含正义、秩序、效率的法秩序。重视权利束的法理基础与法律性质；以此为基点尝试厘清权利束的内涵与外延，明确碳排放权的功能定位。[15]

(三)碳排放权意在构建一种新型社会关系

生态环境的有序性和有限性是其事物的本性,要解决环境问题,必须从调整人的行为和关系出发。党的十九大报告指出人民美好生活需要日益广泛，这一美好生活的需要也指向“公平、正义、安全、环境”等方面。这种增长不仅是外在形式上的，其实质是从内部构造的。从一定意义上来看，碳排放权的权属意在构建一种新型的社会关系，这种关系其内涵是多元多样的，具有利益性、享有性与排他性。其目标是构建低碳减排的生产生活方式，在一定程度上满足人民对美好生活的向往，并提供了一种基于人的生存和全面发展的体系法则。碳排放权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。碳排放权安排确定了每个人相对于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。[16]碳排放权是界定与应用得到人们的认可和遵循，实际上是每一个具有社会责任感的人都在探索如何在保护人类赖以生存的生态环境系统的基础上实现人类自由发展的路径。

三、双碳目标实现的法理路径

(一)实现从事理到法理的转向

“法理”作为词语和概念，是对法的表达，所有法的概念都来自于对以下三个要素的解释和权衡，一是正当制定性；二是社会实效；三是实质正确性。现代技术产生了具有如此新颖的规模、对象和后果行为，以至于先前的法理体系再也难以容纳。从这个意义上讲，双碳目标开拓了法理新的维度：法理体现了人们对双碳目标本质的系统性、规范性、规律性的探究和认知，体现了人们对双碳目标的价值判断和共识，体现了人们对法律的尊重、认同、遵守。[17]

法理本身也是一种活动。从国家的政策转向立足国内实践、尊重国际惯例的法理，是真正意义上的法理研究。通过对双碳目标的研判和分析，提炼升华其中的法律原则、法律属性，定义权利义务关系，对碳达峰、碳中和过程中的具体环节、过程进行抽象和概括，获得一种广泛一致的价值经验，运用法律手段进行相当程度的概念化、理论化、体系化，这是立法活动必须完成的过程。

目前，虽然各方面对制定双碳目标的立法呼声很高，如王金南提出《碳中和促进法》立法恰到其时，中国体现其责任担当；常纪文提出碳中和需要每一个人的参与；杜祥琬提出实现碳中和需要有力抓手等。有关双碳目标的理论观点其重要性不言而喻，多以领导讲话、各部委文件、重点行业文件等形式存在，缺少必要的话语转化。[18]我们所寻求的良法善治首要是要有良法。碳中和、碳达峰的立法必须进行合法性、合理性、可行性论证，以保证制定出能够获得社会公众认同和接受并便于有效实施的“良法”。法理既是一部法律是否具有正当制定性、社会实效与实质正确性的核心理由；更是一部法律是否具有正当制定性、社会实效与实质正确性的论证过程。我国提出双碳目标，面对国际复杂环境、国内节能减排的压力，其中涉及的价值定位、利益关系、遵循原则和基本制度，既要有法理依据，也要经得起法理检验。从本质上讲，法理在立法过程中作为价值导向思维，要论证其必要性、正当性及合理的边界。反复论证立法理由，详细说明立法目的，双碳目标是法学研究基础较为薄弱而且巨系统复杂化的立法模式，其合法性、合理性、可行性论证具有更加重要的意义，阐明法理基础是立“良法”的前提。[19]

从事理到法理的转向还有几个亟须解决的问题：第一，将党和国家领导人有关碳达峰、碳中和的指示、讲话、精神经过澄清和精确化转化为具有内在逻辑关联的理论观点，彰显道德正义、分配正义、诉讼正义与气候正义，为立法提供价值指引；第二，将碳中和的中国实践与中国经验提炼成为法律要素，为立法提供概念支持；第三，将涉及碳达峰、碳中和的各种实施方案、政策措施提炼和归纳为完整的理论体系，其主导性的法律原则是法秩序的构成部分，因此也是立法应当处理的对象，是立法内容的根基，为立法提供理论支撑及行动指南；第四，需要将国际话语实现本土化、在地化的转换，实现国际法、国际法律原则、国际发展理念的有效移植；此外还要注重法言法语与政治话语、工作话语融通，碳中和促进法的立法过程即是一个国际化、中国化、时代化、实践化、大众化的转换过程，使国家战略决策、法律政策及双碳目标行动方案一以贯之，建设具有中国特色的法治话语体系和理论体系。

可见，实现双碳目标的过程本质上是一种目的驱动型的法治过程，是一次重大的理论创新和实践的突破。一方面，需要对碳达峰、碳中和具有历史性的定位和把握，确立碳中和立法新理念、新层次、新模式；另一方面，转变思想观念，树立绿色理念，坚持政府和市场共同作用，转变政府职能，转变生产方式，形成合力。要建立相应的各项机制，完善碳排放权交易市场，使减排降碳成为市场主体的自觉行为，实现立法重构社会关系、重塑管理体制、重建社会秩序的价值引领功能，确立双碳目标的新规范，将双碳目标各项方针政策和经济技术措施通过立法转化为制度、规范、程序，并获得社会的广泛认同和遵守。实现碳中和的立法目标，必须迅速补齐碳达峰、碳中和法治的“法理”短板，尽快完成从“事理”到“法理”的转化。

(二)实现双碳目标亟需理顺的法律关系

双碳目标的实现需要在两大维度进行衔接，即国际法层面与国内相关立法层面。

1.从国际公约到国内政策衔接

国际法层面表现为积极履约能力的实现。在共同的国际法公约维度下，碳中和主要体现在报告义务。由于国际气候协定履行的复杂性和多元化的属性，相对应的缔约国的报告制度就具有透明性、针对性。这一制度也是建立在各缔约国沟通、互信的基础之上的。2015年《巴黎协定》(PA)旨在将全球平均温度保持在“比工业化前水平低2℃以下，并努力将温度升高限制在比工业化前水平高1.5℃”(第2条) 。该目标与要求所有国家共同努力以在21世纪下半叶使温室气体(GHG)排放量达到净零的要求相关联。实现《巴黎协定》(PA)宏伟目标有两个重要条件。第一个条件实质上是参与协议，即各缔约方自愿参与，且至少55个联合国气候变化公约的缔约方同意加入，这一过程伴随着越来越多的国家加入。与相对静态的《京都议定书》相比，《巴黎协定》(PA)的动态特性备受关注。同时国家承诺具有法律约束力，这一规定增强了协议实现的可操作性。第二个条件与温室气体排放者的行动相关。我国作为其中关键角色及重要力量，国内碳中和相关法律政策将在很大程度上决定其命运。同时我国需要大量的强化政策组合来形成向净零排放的过渡。[20]

国际层面的法律制定促进国际间政治经济文化交流的规范和程序作为正义的工具，力图在跨国或全世界的范围内实现有效应对气候变化。

2.国内法律政策的衔接

哈佛大学法理学教授富勒认为“法律不得相互矛盾”是法律的重要原则之一，即法律体系的内在协调性。法律体系规范之间没有冲突的、没有矛盾的现象，各个法律规范之间就必须具有实质上的一致性和形式上的协调性。法律的衔接不是封闭的法律体系，而是一个开放的系统法律体系，在保持其运行协调性、一致性、效率性和正当性的权利的前提下，对于一定的行为的处理存在可选择性。因此，双碳目标必须与先行法律政策相互衔接，协调衔接问题不仅是形式问题，而且是实质问题，它在一定程度上决定了法律效能的实现程度。

实现双碳目标是一个重大的价值导向。从目前的情况来看，此项工作具有紧迫性、权威性和普遍性。从立法技术而言，为了实现某个特定的目标，宜制定单行法，即《碳中和促进法》为单行法：一方面，气候变化应对立法作为基本法，其涉及内容广泛复杂，需要精心酝酿，客观上也经历了十余年的充分准备；而今环境形势复杂多变，迫切需要立法机关快速反应，提供一个法律行为的指引。

另一方面，双碳目标的实现不是在真空中进行的，而是与其他主题领域(例如内部市场、运输、能源、农业和渔业、健康保护等)密切相关的。中央各部委出台的政策，往往叠加在重点领域与行业中，碳中和与其他政策经常重叠，如相关的减碳、碳汇、碳交易、碳排放权相关的法律法规。同时，我们要有充分的认识，即目前我国减排时间紧(减排时间)、难度大(低碳转型)、任务重(排放体量大)、涵盖广(能源、工业等重点领域)，不能一蹴而就。需要多主体、多方位协同探索实现路径。一是将现行的环境保护法及各类法律法规与实现双碳目标具有一定的关联性的能源法律进行有效的衔接，例如，《中华人民共和国能源法》应该进一步规范科学设计立法目标，即建议将双碳目标明确融入其立法目标之中。在具体法律条款中增加“技术创新及对降碳手段”等进行专门的论述。二是统筹处理好与其他相关法律法规的关系。通过双碳目标的立法，深入开展法律、政策、技术、标准等方面的研究，协调双碳目标和重点领域减排以及企业低碳化改造内在逻辑关系，实现目标、机制、法律、标准的协同推进机制。

为实现双碳目标进行的立法应该在安全及气候正义的价值引领下，系统性、全面性地进行制度设计。随着实践的深入开展、试点工作的推进，需要加大协调现有法律。在法律层面进一步明确碳排放权的法律权属，界定其产权边界和行政权的边界，为碳排放权交易做有力的法律保障。在地方层面，各地相继出台了相应的地方性文件，如江苏省生态环境厅在2021年5月出台了《2021年推动碳达峰、碳中和工作计划》。理论界和地方政府所展开的理论研究和实践探索，将会有力推动立法的快速发展。随着实践的深入开展、试点工作的推进，进一步协调现有法律。在地方层面，各省及地市都相应出台了管理办法及相关条例，重点行业领域也出台了具有针对性的减碳方案，这些为在国家层面出台碳中和法律积累了经验，形成实践支撑。[21]

(三)实现双碳目标亟需明确的具体法律内涵

第一，通过立法明确主管机构。权利义务责任配置的基本思路是法律关系核心的表现，也是对碳达峰、碳中和法律关系内在规律的把握。如何设置责权利又是关键中的关键。谁来管、怎么管、如何管好的问题是重中之重。从法律关系的角度进一步理清实现双碳目标的立法逻辑，从复杂多变的社会关系中，标出双碳目标的主体及行为范围，并合理配置权力关系。编制专项碳达峰行动方案，各地区开展试点工作，以点带面，以专项行动推动整体进展，形成地方政府发改、生态环境局、农业、林业、工业等主管部门各司其责、分工合作的协同推进机制。通过开展碳中和立法的推进，建立起政府主导、多方统筹的应对气候变化管理体制。

第二，通过立法明确政府应对双碳目标的管理职能。双碳目标的立法是明确各主体定位职能、运作机制、管评机制、金融机制及监管的专门法，在法律位阶层面要赋予其较高的效力。具体管理职能如表1所示。

表1 双碳目标的立法中涉及的具体管理职能

第三，通过立法建立达成双碳目标的协同体系。包括立法目的、总章、重点领域、碳减排监测与考核体系、保障体系、法律责任等。其中首先明确碳排放权的法律权属，碳排放权是绿色发展理念下双碳目标的核心概念，也是实现双碳目标的重要的法律工具。其次金融属性的政策完善，包括完善碳排放交易制度、碳税等以及相关基金的运行方式；同时把减污降排纳入督察体系；开展碳捕捉、碳封存等创新技术使用；明确监管部门、监管措施及监管责任；倡导低碳生活行为方式；明确各主体方的民事责任、连带责任及行政、刑事责任。

四、结语

我国建设生态文明的目标与全球应对气候变化和可持续发展的目标具有高度的契合性，我国有能力也有实力实现双碳目标。有关应对气候变化的法律，我国有一定的基础，但是围绕双碳目标立法，我国的学理研究略显滞后，立法实践也还不足。探索碳中和过程中的新型法律关系，回答碳中和的法理问题，是法律回应社会的应有之义。双碳目标涉及能源、交通、建筑、有色金属等重点领域，承载着公平、安全、秩序、稳定、发展等多方面的价值功能。各种利益关系相互交错交织，所呈现的法律图景具有多变性、动态性、复杂性等，传统的法学理论难以支撑碳中和立法的需求。双碳目标立法必须以问题为导向，以系统观、整体观为基本方法，深入探索碳中和所蕴含的法理本质，展现出理念一致行动的协调性，建立一部符合实际需要的专项环境法律助力全球向低碳经济转型。