基于案例与法理视角对现行农户联保贷款制度的探析

常勇++景欣

摘 要：本文基于两则案例，从农户联保贷款的法律特征和农户联保小组制度入手，对现行农户联保贷款制度和运行机制进行了法理剖析，结合当前农户联保贷款发展现状、模式和主要做法的分析，得出现行农户联保贷款制度存在制度效力层次较低、条款规定较为含糊、农户联保小组管理和运行机制不健全、贷款风险防控机制缺失等问题，提出了制定约束力较强的法律制度、构建逻辑性较强的规则体系、优化信贷管理、完善保障机制、简化诉讼流程、强化判决执行等完善农户联保贷款制度的相关建议。

关键词：农户联保贷款；案例；法理

一、两则案例引发的思考

（一）案例1：邮储银行某县支行与田某等人金融借款合同纠纷案1

2012年，邮储银行某县支行与田某签订了《小额联保借款合同》，向田某借款10万元用于购买生产设备，借款期限12个月，采用三户联保方式。田某事后偿还部分借款，尚有87047.04元及利息拖欠未还。邮储银行遂起诉田某，请求法院判决其偿还借款，其他两名联保农户承担连带责任。法院判决田某偿还欠款本金、利息与罚息，两名联保农户对此承担连带责任。

本案的焦点在于一名联保农户主张其不知道田某借款的事实，也没有签订贷款联保协议，所签订的联保贷款协议书违反了银监会《指引》规定的有关内容，是无效协议。2而被告田某则主张这笔欠款、利息及罚息应由两名联保农户与其共同承担。

（二）案例2：骆某等人与塔城市农信社金融借款合同纠纷案3

2013年，尚某与骆某等10人在塔城市农信社统一安排下组成联保小组，分别向塔城市农信社申请不同额度的贷款，借款期限均为9个月，其中尚某借款10万元。其余9人均按期还款，尚某拖欠绝大部分贷款不还。塔城市农信社遂起诉尚某，请求法院判决其偿还欠款及利息，骆某等人承担连带保证责任。一审法院判决，骆某等人承担连带保证责任。二审法院认定，尚某与塔城市农信社将贷款由5万元变更为10万元，且未按照约定用途使用贷款，该行为已构成重大变更，扩大了其他联保农户的风险和担保范围，骆某等人对此不应承担连带保证责任。

以上案例表明，农户联保贷款纠纷案件涉及借贷关系成立、联保责任承担或合同诈骗刑罚等问题。据中国裁判文书数据显示，2012年至2015年间，涉及农户联保贷款纠纷的民事案件4708件，刑事案件81件。其中，一审判决结案的民事案件占98.94%，二审判决结案的民事案件占0.97%。有18件刑事案件二审终结，占全部刑事案件的22.22%。4绝大多数案件虽经一审判决结案，但并不表明纠纷已得到妥善处理。这类案件很少适用简易程序审判，其时间成本、诉讼成本相对较高，广大农户厌讼、息讼情绪较强。这些问题反映出当前农户联保贷款制度存在缺陷，不能有效地保护各相关方的合法利益。

二、农户联保贷款制度的法理分析

（一）农户联保贷款的法律特征

根据制度规定，农户联保贷款是指多名农户组成联保小组，贷款人对联保小组成员发放的，由联保小组成员相互承担连带保证责任的贷款。这类贷款实质上是一种用于农业生产、个体经营、农户生活等领域的涉农贷款业务，具有以下法律特征：

一是农户与银行形成了商业借款合同关系。银行与农户签订了书面的金融借款合同，确定了双方存在的借贷关系，银行向农户支付相应额度的贷款，享有到期收取本金和约定利息的债权；农户则取得这笔贷款，用于其约定事项，承担到期偿还本金和约定利息的义务。这种贷款合同约定了利率，具有明显的金融借款性质。

二是贷款以个人信用担保为保障。在农户联保贷款中，借贷关系的设立和存续不以物的抵押或动产及权利的质押为条件，也不用留置债务人、保证人的财产或支付相应定金。参与农户在联保合同或以书面形式表明其保证人身份即可成立保证合同关系。可见，农户联保贷款是一种以个人信用作担保的借款方式。

三是联保小组成员承担连带清偿责任。《指引》第二条则明确了农户联保贷款性质；第四条规定了“个人申请、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款”的贷款管理办法；第八条第四款则明确指出，联保小组成员在借款人不能按期归还贷款本息时，具有代为偿还贷款本息的义务。

四是通过保证集合增强担保效力。在农户联保贷款关系中，银行与联保小组的每位农户均签订了合同，明确了相关方的权利与义务。因而形成了多个相互关联的共同保证关系，保证人与借款人、保证人之间均承担连带保证责任，这种双重保证机制强化了联保小组成员的责任，增强了共同保证的担保效力，起到了信用增级作用。

（二）农户联保小组制度

联保小组负责申请贷款、贷后管理、贷款清偿等事务。现行制度围绕联保小组设计，规定了设立、职责、变更与解散等相关事宜。

1、联保小组的设立。参与小组的农户除行为能力、固定住所、贷款需求等要求外，还需具备收入、存款账户、经济独立等条件。一般由3至5名农户通过签订书面协议成立小组。

2、联保小组的职责：偿还贷款本金与利息，与农信社确定小组、成员的最高贷款限额、期限，督促成员还款，选举组长，共同商议小组变更和解散等事项。联保小组组长负责协助管理贷款，了解和反馈相关情况，确保借款人按规定用途使用贷款。联保小组各成员对借款人的债务承担连带保证责任。

3、联保小组的变更与解散。联保小组可能会因某位成员的自愿退出或被开除（非自愿退出）而发生变更，变更后则需重新签署联保协议。成员自愿退出的，需偿还贷款人所有贷款本金和利息；未全部清偿的成员退出时，需全体成员和贷款人同意。被开除成员需还清退出前的所有欠款。根据《指引》第十二条规定，联保小组可因户数、协商、约定、无力担责或严重违反协议等事由解散。小组解散后，在贷款清偿完毕前，成员还应按协议还本付息，并履行保证义务。

三、农户联保贷款制度实施中存在的问题

（一）现行制度效力层次较低，对银行、农户及联保小组约束力不强

目前，农户联保贷款的法律依据是《担保法》、《合同法》、《商业银行法》、《贷款通则》等法律和部门规章。1997年、2000年，人民银行分别制定了《农村信用社农户小额联保贷款管理暂行办法》及《指导意见》。52004年，银监会颁布了《农村信用社农户联保贷款问题指引》。这些文件属于规范性文件，效力层级较低，以联保小组为中心，较少关注农户，对联保小组和农户的约束性不强。农户在诉讼中虽会援引这些文件作为其依据，法院在定纷止争中很难将其作为明确的法律依据。另外，《指导意见》和《指引》已明确了适用范围限定于农村合作金融机构，难以适用于其他银行，许多条文也不适应经济社会发展。

（二）条款规定较为含糊，一些条款因违背法理而缺乏可操作性

1、借款农户贷款设立账户的法律性质不明确。根据《指导意见》第四条第五项要求，借款人须于贷前在信用社存入借款额5%以上的活期存款，不得支取存入。《指引》第五条第五项只要求开立存款账户，未规定账户资金支取或留存事宜。存入账户的资金可被视为金钱质押，但只具有象征性的警示作用，担保作用有限，降低了资金使用效率。

2、不得处置以贷款购买财物的规定违背法理。《指引》第八条第三项规定：“在贷款本息未还清前，联保小组成员不得随意转让、毁损用贷款购买的物资和财产”。这种规定不仅没有采用相应的法言法语，也违背了常理和法理。用贷款购买的财物所有权也属于买受人，买受人当然地享有对这些财物的处分权。虽然条款禁止借款人转让所购买财物，但却未规定这样做的后果。总之，这种规定缺乏指引性，难以产生规范效果。

3、利率制度不科学、不合理。根据《指引》第二十条第一款规定，利率不得高于同期法定的最高浮动范围。2013年7月12日，人民银行已宣布取消贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平；对农村信用社贷款利率不再设立上限。但实践中，农村合作金融机构、地方法人金融机构发放的农户联保贷款仍根据人民银行基准利率调整利率。不同于国际小额贷款根据市场调整利率的做法，不利于农户联保贷款的推广。

（三）农户联保小组设立、管理和运行机制不健全，容易产生性质蜕变

1、联保小组的设立条件过于严苛。按照《指引》第五条至第七条规定的条件过于严苛。实践中，很多农户也因邻里关系、碍于情面或不得已参与小组。相关组织推荐农户时，会考虑农户与其关系亲疏等因素，联保小组有时会蜕变为推荐组织的关系户小组，排斥了某些迫切需要信贷资金支持的农户。

2、贷款程序复杂且不规范。在申请贷款时，手续繁多，环节复杂，农户需在银行、推荐小组与联保小组间多次往返。推荐、协商等环节拖延了农户办理贷款的时间。

（四）缺失贷款风险防控机制，容易产生小组集体拖欠不还问题

1、风险防控机制不健全。现行制度中未规定设立联保小组会议机制，难以实现联保小组的民主管理。《指引》对还款期限的要求不明确，实践中基本采取到期一次还清的还款方式，对借款人还款的约束机制也不到位。

2、欠缺失信者法律惩罚机制。联保小组成员间只规定了承担连带责任，缺乏可执行的惩戒措施，一些违约、违规行为难以得到有效规制。农户对连带责任缺少准确认知，存在联保小组成员蓄意违约，甚至出现联保小组抱团赖账不还的现象。

四、完善农户联保贷款制度的相关建议

（一）修订相关法律条款，制定约束力较强的法律制度

我国应借鉴孟加拉格莱珉银行宪章等相关制度，健全农户联保贷款规则体系。修订《担保法》有关保证的相关条文，规定农户联保的普适性规则，以此作为一般性规定。制定《放贷组织条例》替代《贷款通则》，将联保小组、联保贷款的具体规则纳入相关章节，作为指引联保贷款业务的特别规定。

（二）构建可操作性、指引性、逻辑性较强的规则体系

一是合理界定相关概念。适度拓宽放贷服务主体范围，规定涉农放贷组织均可发放农户联保贷款，将服务对象调整为其服务区内居民。二是合理确定联保小组户数。建议在相关条例中明确规定确定联保小组户数的因素，如联保小组成员的经济状况、信用程度、保证能力等。三是修订或删除含混不清的条文，消除不符合法理的条文，使其具有确定性。四是规定灵活多样的计息、结息方式，既可以按季结息，也可实行“利随本清”。五是完善联保成员退出审查机制，更突出参与农户的作用。六是制定统一的操作流程，加强对推荐委员会、行业协会等推荐组织的监督管理，增设联保小组会议等制度，强化对联保小组组长及成员的监督和管理，解决农户联保贷款中冒名贷款等问题。

（三）不断优化信贷营销管理、贷款风险管理和信贷人员管理

一是优化信贷营销管理机制。树立正确的营销观念，了解联保小组成员需求，探索创新农户联保贷款营销模式。二是优化贷款风险管理机制。树立风险管理意识，强化贷款流程管理，落实各项内控制度，加强信贷档案管理，提升贷款风险管理和防控水平。三是优化信贷人员管理机制。加强信贷人员自律管理，进一步强调贷款业务的合规性，健全激励约束制度。

（四）完善保障机制，建立健全联保小组信用档案管理、农业保险、风险补偿基金等制度

一是建立联保小组档案。银行应进一步推进农村信用体系建设，培养农户的诚信意识，建立联保小组信用档案，使放贷组织准确掌握小组成员的经济情况。通过对联保小组的征信管理，构建贷款风险预防机制。二是完善贷后信息反馈机制。加强放贷组织的定期或不定期巡回审查和实地调查，防范联保小组或推荐组织提供虚假信息或不及时提供信息。三是健全农业保险制度。借鉴贷款+小额保险等实践经验，探索适宜的农业保险品种，防控农户在生产、生活中面临的各种风险。四是设立风险补偿基金。地方政府可以设立风险补偿基金，弥补自然灾害等客观原因造成的损失，使农户联保贷款的风险最小化。五是加大对失信者的惩戒力度。法院、地方政府、银行等部门应联合采取多种手段，加大对失信者的惩戒力度，使贷款人、联保小组成员等主体认真履行贷款义务。

（五）简化诉讼流程，强化判决执行力度，充分发挥司法保障机制的作用

一是简化诉讼流程，适用简易程序、调解程序审案、结案。二是完善农户纠纷ADR机制，采取和解、调解、仲裁等多元化方式解决纠纷。三是完善民事诉讼判决强制执行措施，增强司法执行的威慑力和约束力，使涉案各方积极执行判决，保护相关方的合法权益。

参考文献

[1]张凯慧.我国农户联保贷款制度研究[D].河北经贸大学，2011。

[2]余春山.我国农村信用社农户联保贷款实施现状及对策探析[D].苏州大学，2010。

[3]刘峰，许永辉，何田.农户联保贷款的制度缺陷与行为扭曲——黑龙江个案[J].金融研究，2006，（9）：67-70。

[4]杨峰.我国农户联保贷款的制度缺陷与优化[J]..农村经济，2011，（10）：67-70。

[5]高凌云，刘钟钦.浅议我国农户联保贷款制度[J].沈阳农业大学学报：社会科学版，2008，（4）：150-152。

[6]王念哲.农户联保贷款的法律思考[J].东北农业大学学报：哲学社会科学版：，2009，（2）：97-100。

[7]杨静毅.农户联保贷款的法理分析[J].烟台大学学报：哲学社会科学版，2009，（1）：32-36。

An Analysis on the Current Farmer Group Lending System from the

Perspective of Cases and Legal Theory

CHANG Yong JING Xin

（Longnan Municipal Sub-branch PBC， Longnan Gansu 746000）

Abstract：Based on two cases， beginning from the legal characteristics of farmer group lending and farmers coinsurance group system， the paper analyzes the current farmer group lending system and operational mechanism. Combined with the analysis on the current development status， patterns and main methods of farmer group lending， the paper draws that there exist some problems such as that the system effectiveness level of the current farmer group lending system is low， terms is relatively vague， farmers coinsurance group management and operation mechanism is not sound， and the loan risk prevention and control mechanism is insufficient. At last， the paper puts forward related suggestions such as formulating the law system with stronger binding force， constructing a rule system with strong logic， optimizing the credit management， perfecting the safeguard mechanism， simplifying the process of litigation and strengthening the execution of the judgment to perfect the system of farmer group lending.

Keywords： farmer group lending； case； legal theory

责任编辑、校对：王红莉