高校法治意识构造的现实困境以及路径选择

王书巍

一、高校法治意识概述

(一)高校法治意识的概念

法治意识是作为独立社会主体的成员在实践中所形成的关于法治的心态、观念、知识和思想体系的总称，是一种主体对法治的自觉认识。法治意识是一种特殊的社会意识体系，其形成是法治建构的基础。意识是为实践服务的，法治意识的内涵受到多方面的社会文化和法律因素的影响，其变革和发展都依赖于特定的物质生活条件。因此，某一主体的法治意识具有该主体在个性化实践中形成的特殊意义。高校作为既带有行政公权力色彩，又具备自治性法人属性的特殊社会主体，其法治意识成为复杂且重要的概念。

目前，我国学界关于高校法治意识概念系统的研究相对欠缺，有部分学者将高校法治意识这一概念等同于高校学生的法治意识，研究主要集中在高校学生法治意识教育领域，很少有学者对高校本身的法治意识进行研究探讨。回顾文献，唐珍名[1]在探讨高校办学自主权问题上指出“加强高校法治意识”的重要性，指出高校本身对教育法律、法规的了解不够是高校办学自主权难以得到有效落实的一大原因，这是首次有学者提出高校本身的法治意识这一议议题。孔兵兵[2]在探讨法治高校的路径选择时，提出了“高校法治意识淡薄”的问题，指出高校还没有把法治精神内化为一种自觉行为，主要表现为高校领导的法治意识不强和高校师生缺乏法治意识两方面，间接表明高校法治意识的主体首先是高校领导，其次是高校师生。陆伟[3]提出“树立高校法治意识”在高校学生管理法治化中的重要性。关保英[4]则首次指出了高校法治意识的概念系统缺失的问题，高校的治理主体和相关学者都很少去解读高校自身的法治意识，因此，造成高校法治意识概念的缺失，从而对高校治理的支持难以到位。

虽然目前为止还未有学者对高校法治意识的概念进行明确清晰的界定，但可以明确的是，高校作为治理主体，其自身的法治意识的重要性，在诸多高校相关研究中都已经被发现。因此，高校法治意识的主体首先应该加以明确，应当将其界定为高校治理的主体而非客体。大学生法治意识和高校法治意识的概念内涵不应当被混同，它们是高校治理问题的两个同样重要的元素。

现代意义的法治既要求公众守法，也要求国家机关守法。相应地，一般也认为法治意识包括公众的法治意识和国家机关的法治意识两部分[5]。高校作为带有国家公权力色彩的特殊主体，其法治意识在一定意义上来看，也属于广义的国家机关的法治意识的范畴之内。高校法治意识是在高校治理的语境下，相对长久以来高校行政化管理而提出的概念，主要指高校作为治理主体，在从事教学管理、科研工作以及社会服务过程中体现出的法治认同及法律遵从，包括主动根据上位法律规定制定合理校规校纪，谨慎运用公权力，重视对学生和教师的权利保护，以及各种做出行政行为的程序正当性。

(二)高校法治意识的构成要素

逻辑上，可以将高校法治意识视为法治意识的下位概念，因此，相关学者对法治意识构成要素的探讨可以对高校法治意识的要素生成给予启发。国内学者对法治意识要素具有代表性的探讨主要有七要素论[6]及五要素论[7]。也有学者根据《法治社会建设实施纲要(2020—2025 年)》对法治意识的论述，将法治意识的要素划分为被动的法治意识和主动的法治意识[8]。据此，高校法治意识的要素亦可从高校被动的法治意识和高校主动的法治意识这两方面来分析，高校被动的法治意识即高校治理中主动遵法守法的意识，高校主动的法治意识即指高校民事纠纷主动诉诸法律的意识、以及高校运用行政公权力时的控权意识。

二、高校法治意识构造的现实困境

(一)从“管理”到“治理”理念转换的滞后

教育部在2017年2月颁布新修订的《普通高等学校学生管理规定》，推进了高等教育和管理法治化建设的进程，这次修订是高校管理向高校治理理念转变的重大进步，向传统的学生管理规则融入了行政法“合理行政”“正当程序”等控制公权力的立法精神，从而更加突出了对学生权利的保护。但高校从传统的管理理念过渡到治理理念，依然需要一个长期的过程。从“高校管理”到“高校治理”，虽然是一字之差，却是高校管理理念的深刻转变。从现代政治学和行政学的角度来看，“高校治理”是一个内容丰富的概念，也是“高校管理”的高阶形态，其与“高校管理”最大的不同是强调多元主体共治，包括自上而下和自下而上相结合的治理方式，而不是单一主体自上而下进行管理。

(二)高校内部纠纷解决机制中司法缺位

司法是法治的重要途径，法治是治理的有效方式。高校作为国民教育的最后一站，其体制机制改革也在随着社会发展而不断深化，高校内外纠纷受到社会因素的影响也越来越深，不断从表面走向深层，纠纷发生的原因越发复杂。相应地，高校内部纠纷带来的社会影响也更加广泛。

高校内部纠纷主要指学生与高校之间的纠纷以及教师与高校之间的纠纷，其中包括民事纠纷和行政纠纷。申诉是我国高校内部纠纷解决机制的各种途径中的主要途径，《普通高等学校学生管理规定》第六章专门对学生权利的救济主要规定了学生申诉机制，《教师法》第39条也规定了教师具有申诉的权利。但对于诉讼制度和调解制度，不管是《教师法》还是《普通高等学校学生管理规定》，都未做出直接具体的规定。我国目前高校内部纠纷解决机制在立法层面上相对单一，而传统的民事解决机制或者行政纠纷解决机制在适用高校内部纠纷的过程中，也存在诸多适用权限范围的争议。有学者将高校纠纷区分为“自然状态的纠纷和作为法律事实的纠纷”。[9]区别在于是否进入正式的司法流程。近年来，高校纠纷有从自然状态的纠纷向法律事实的纠纷进行转变的趋势，高校与学生或教师之间的民事及行政纠纷频发。但我国目前在高校内部纠纷案件中立案标准和审判原则等方面的法律规定比较模糊，再加上学生、教师、高校三者之间法律关系的多重性和复杂性，司法在介入这类案件时表现出诸多不确定性，最终导致司法在高校内部纠纷解决机制中难以发挥出终局性作用。

三、高校法治意识构造的路径选择

(一)制度层面：关注纠纷解决的协调与衔接

根据我国现有的高校纠纷相关法律法规，申诉制度依然是师生权利救济的主要途径，而高校纠纷调解制度、高校纠纷仲裁制度、教育行政复议、高校纠纷诉讼制度在实践中并没有发挥充分的作用。

首先，理想化的多元化纠纷解决机制应当是分工明确、衔接良好、互相协调的，但目前高校纠纷的多种途径存在分工和功能重合的问题。比如，根据《教师法》39条明确规定了教师有向行政机关进行行政申诉的权利，在《普通高等学校学生管理规定》中也有相关条款规定了学生的申诉权利，而高校在特殊的情况下可以被扩大解释为行政机关，也是可以被行政复议的，校外申诉的受理主体和行政复议的对象一般都为教育行政管理部门，此时行政申诉和行政复议两种纠纷解决途径就发生了重合。

其次，高校纠纷中的行政诉讼途径标准还需要进一步明确。因高校的法律主体关系的特殊性，司法在介入高校纠纷案件时的处境比较尴尬，导致师生权利得不到充分保证，类似“司法审查标准问题”等重要司法实践问题依然有加以明确的空间。比如有学者认为法院必须受理影响学生受教育权的重大事项的诉讼，但学界却尚未对“重大事项”达成统一的明确看法。

因此，面对高校纠纷解决机制的多元途径的诸多问题。一方面司法理论界和实务界都应当就此问题做出顶层设计，通过相关立法去协调和明确，时机成熟时可制定专门的高等教育纠纷处理办法，可以是法律法规、规章，也可以是法律解释和案例指导，为高校内部纠纷解决提供相对统一的法律层面依据；另一方面高校内部也应以校规等方式去回应上位法的相关规定，以做好外部法律法规的衔接工作。健全高校纠纷解决机制的相应法律规范和程序，做到纠纷解决有法可依，有序可循。

(二)理念层面：加强司法终局性理念

提升高校法治意识需要加强高校治理中的法治主导，就分别要从立法、执法、司法、守法多方面共同努力，其中司法作为国家治理的最重要方式，在高校纠纷的解决过程中缺乏最终性。从法理学的角度来看，司法权的介入应当作为纠纷处理的最高境界，从法治治理的角度来说，司法也是纠纷解决的最理性手段。因此，高校在治理过程中，虽然也可以多种途径来解决纠纷，但最终应当交由司法方式来解决。

我国目前高校纠结解决机制存在司法缺位的问题，目前高校纠纷的解决方式很大程度上还是依赖于行政机制。在多种导致高校司法缺位的原因中，高校本身的司法终局性理念薄弱是一项不容忽视的主观因素。虽然近年来我国在依法治校和高校去行政化的改革中取得了很大进步，但“人治”观念还未彻底清除。正视高校治理中的司法终局性理念，树立宪法和法律至上的理念，不论是静态的高校校规还是动态的治理过程，都需要有相应的法律依据。高校管理层要熟悉相关法律规范，党政干部要具有宪法和法律至上的法治认知，在此基础上形成高校治理的相应政策。此外，高校要敢于也要勇于诉诸司法途径解决纠纷，正视学生和教师主体的公民权利，同时也要重视高校自身的权利维护。

(三)文化层面：高校法治文化的补足

法治文化是培育法治思维和完善法律制度的土壤，法治文化也是法治思维和法律制度的灵魂[10]。法治文化是法治意识的重要载体，法治意识通过法治文化建设作用于法治实践。高校法治意识提升离不开高校法治文化在各主体的价值观层面的培育，只有让法治理念进驻高校各方主体的潜意识，遵法守法才会成为一种习惯，才能切实提升高校治理中的法治意识。

传统的高校法治文化建设主要依托高校法学院的教学实践活动，比如说通过开展模拟法庭、法治辩论赛等活动，模式和理念相对比较单一，缺少创新性的校园文化宣传和校园实践活动。另外，高校的管理层对法治文化的重视和建设程度，往往影响着高校整体治理过程中的法治化程度。近年来，高校法治工作逐渐上升到国家对高等教育的重大布局的范畴，2020年7月，教育部发布《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，从治理结构、师生权益保护救济机制等多方面对依法治校提出了新要求。2021年3月，教育部发布《高等学校法治工作测评指标》，其中对“建立领导干部、教师学法制度”以及“开展法治文化建设”等方面提出了详细要求。因此，高校应当及时了解相应政策，梳理必须掌握的法律知识体系，通过多种形式学习和考核基础法律法规，切实提升高校管理者的法治意识。这是国家法治建设在高等教育领域的现实体现，也是教育治理能力现代化的必然要求。