构建共建共治共享基层社区治理新格局的基本路径——以福州市基层社区治理为例

李秀锦

（福州工商学院 文法学院，福建 福州 350715）

党的十九届五中全会指出，“十四五”时期要提高基层治理水平，再次强调“向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”[1]。“十四五”规划也提出要构建城乡基层社会治理新格局[2]。近年来，福州市各基层社区围绕习近平总书记的“三个如何”重要指示，开展了一系列的实践活动，推动了社会治理新格局的步伐。因此，分析共建共治共享格局下福州市基层社区治理模式，以及治理模式存在的问题，提出构建共建共治共享基层社区治理新格局，以期为其他基层社区治理提供参考依据。

一、共建共治共享格局下福州市基层社区的治理模式

福州市基层社区主要以党建引领，以人民为中心和人工智能技术为辅的治理模式展开。

首先，福州市努力贯彻执行习近平总书记考察军门社区时提出的“三个如何”重要指示。近年来，福州市军门社区不断提升和丰富“13335”工作法的内涵。其中，贯穿福州市市域社会治理的一条红线，就是排在最前头的“1”，也就是一切工作坚持党建引领。在党建引领下，许多社区已经建立了一个多维网络系统，其中包括社区党委委员会，居民社区党支部和党组织，在社区慈善、紧急工作和法律维护中发挥积极作用。

其次，福州市深入开展基层社区治理行动，联动协调社会多方力量为百姓排忧解难，谋福利、谋幸福，撬动351家社会组织参与基层社区治理。晋安区新店镇开展闽台融合为主题的“孵化营”、研究中心和“智库”，通过组织丰富多彩的“大讲坛”、榕台民间经验分享会等活动，充分体现了以社区人民为中心的基层社区治理理念。

最后，福州市基层社区治理运用人脸识别、指纹门禁等人工智能技术创建“智慧社区”。首山路新都汇花园启动全市首个智能安防小区管理系统试点项目，依托大数据技术构建“门禁卡+手机APP+人脸识别”多重门禁系统，打造智能化、便捷化的智慧小区。双湖新城拆迁安置房小区等8个“智慧安防小区”，也先后推广使用智慧安防小区管理系统。自此，越来越多的小区逐步实现了智慧升级——智能安防小区、智慧社区。人工智能技术带来的智慧社区治理，让基层社区的居民获得感和幸福感得到提高。

二、当前福州市基层社区治理模式存在的问题

以党建为引领，福州市各地一同探索“共建共治共享”的基层社区治理新模式，提供了许多关于基层社区治理与建设方面的经验和启示，但是这一模式处于起步阶段，在治理方面还有不少薄弱环节，基层社区共建共治共享治理模式还存在不少问题。

（一）基层社区居民参与度不高，自治模式未成型

当前，在政府职能转变的现状下，基层社区的自主管理、自治模式还没有形成完整的体系。以基层社区居委会为例，它具有较强的行政色彩，工作事务繁杂。不仅要完成基层社区的本职工作任务，还要协助并执行其管辖范围内的社区或上级政府分配的各项任务，很多工作事无巨细，较繁锁。原则上每300户左右配1名社区工作者，每个社区不少于5名社区工作者。但是，就目前调查的基层社区工作者人数来看，基层社区配备的社区工作者极度缺乏，社区居民与社区工作者未达到配备标准。这就使社区居委会疲于事务，对接收到的任务，缺乏统筹兼顾和工作计划性，长此以往将导致自身功能逐渐趋于模糊和弱化，无法真正发挥作用。

就居民参与基层社区治理的程度而言，大部分居民虽然能够积极主动参与社区治理，其数量正在逐渐增加，但总体上居民缺乏全局观念、大局意识，社区意识和归属感并不强。在调查的五个社区中，受访居民对社区综合治理工作的支持度达到98.6%，其中表示会亲自参与社区综合治理的占6.7%；对参与社区活动积极性“一般”的受访居民占80.2%，表现“积极性高”的居民只占11.7%；大多数社区居民参与社区事务的积极性不高，参与意识淡薄。而且大部分居民参与治理的活动层面较为浅显，其深度和广度是有限的，他们大多侧重于某些特定方面，主要是社区文化娱乐占比75.4%，社区选举占比12.8%，其它不确定的占比11.8%。可见，居民不太愿意参与社区的一些决策性事务，参与基层社区治理常常流行于表，并没有发挥真正作用，使治理的实际意义基本丧失[3]。

（二）基层社区联动单位间权责规范不明，治理主体发育不均

当前大多数基层社区治理由基层政府主导，这限制了其他治理主体、企业、社会组织的参与和发展，从而限制了社会治理的主体在基层社区治理中的发挥比重和水平。随着新时代的到来，基层社区治理变得越来越复杂，政府管理也逐渐显露出不足之处，略显乏力。尽管基层社区治理开始重视多元主体共同治理，发挥共治之力，但在从社会管理向社会治理转型的情况下，目前整体仍然处于探索“培育”阶段，主要表现在两方面。

1.政府与社会组织之间权限界限不清

政府在基层社区治理中往往扮演着主导者的角色，因而在参与基层社区治理的过程中未能明确自身职能和职责，常越位管理，习惯包揽一切，导致各治理主体的行政事务边界模糊不清；基层社区社会组织目前还处于探索“培育”阶段，社会组织自身治理能力和服务能力比较局限，不尽人意，实际参与基层社区治理的活动范围也不广，还未能发挥实质性作用。

2.居委会、业主委员会与物业管理部门之间的关系不明确

居委会、业主委员会与物业管理部门三者之间的关系，既互相独立又相互联系，常常导致三者权责不明确。

一是业主委员会与物业管理部门之间常常存在矛盾。按照合同或者法律，物业管理部门应为社区业主提供服务，但是在此次调研过程中，却发现社区业主常常反映物业管理部门服务不到位。例如，业主反映环境差、广场舞扰民、社区进小偷、管理乱、环境差等，物业管理部门时常承诺解决却未兑现。此外，业主代表反映物业管理部门不重视业主委员会，未听取业主委员会的建议，久而久之，业主、业主委员会的意见越来越大，对物业管理部门的不满也与日俱增。物业管理部门反映业主不遵守社区管理秩序，经常乱停电动车、乱踩草坪、拒交物业费；业主委员会不仅经常干涉社区管理，而且是物业管理部门管理社区的严重阻碍。

二是居委会与业主委员会之间职能交叉重叠。由于业主委员会的成员来自基层社区居民，业主委员会与居委会容易出现职能交叉。要么关系过于密切，融合为一体，一些基层社区居委会直接兼任业主委员会，使得工作职责不明确；要么角色和职责不清，出现居委会管理，业主委员会不搭理甚至反对，而业主委员会反映的居民内部问题，居委会有时也出现置之不理。这就导致二者矛盾重重。

三是物业管理部门与居委员会之间存在多头管理的现象。基层社区居委会与物业管理部门的管理职能重叠，服务管理的事务内容大同小异，因此，经常出现矛盾。要么物业管理部门对居委会不予理睬，擅自做主，妨碍居委会的工作，影响基层社区的治理；要么居委会与物业管理部门对一些收费项目、创收措施等，争相管理，出现多头管理。而对一些社区治理难点，出现互相推诿，责任意识淡薄，从而导致二者之间出现矛盾冲突，影响社区管理，危害社区居民的利益。

（三）基层社区治理主体间缺乏联动共治机制

基层社区社会组织参与社区治理缺乏科学的运行机制，尚存在诸多不足。

1.基层社区资源的碎片化和低效率

当前，志愿者是大多数社会组织的主要来源，情况较复杂，大多非固定专业人员。社会组织多数面临缺少专业人才的情况，人才队伍更换频繁，不稳定，影响基层社区活动，其活动力度不强，范围受限。其次基层社区服务的资金来源通常是不变的，主要来源于政府。而监督的主体较匮乏，监督渠道阻塞。社会组织的竞争方式有限，能否获得有效资源基本凭借和政府亲疏关系，在一定程度上形成了垄断，参与基层社区治理的预期效果也有所降低。这种态势导致基层社区治理资源无法得到充分利用，基层社区治理效能呈现低效率，最终导致当前快速推进的城市化进程，在愈发复杂的社区事务中更显乏力状态，其作用无法得到有效发挥。

2.治理主体之间缺乏灵活的联动协调机制

当前，大部分“治理”尝试还处于探索阶段，虽然第三方物业公司管理、基层社区合作、基层社区自治组织等不少新的参与治理模式得到了初步开展，但由于共同治理的渠道及平台建设还不够完善，未完全到位，政府、居委会等基层社区治理主体在参与治理过程中处于“井水不犯河水”，互不干涉的状态。尽管许多地方的基层社区非常重视调动多元主体参与基层社区治理，但会议联席、服务联建、应急联动等协调联动机制和体系亟待完善，基层社区共同治理的联动力量尚未得到有效发挥。

（四）社区治理中的法律和专业人才保障有待提升

尽管福州市基层社区治理取得了一定成效，但在法律法规和专业人才队伍方面的保障仍然相对薄弱，具体表现在两方面。

1.与基层社区治理相关的地方法律法规有待完善

目前，基层社区治理的相关法律法规的建设不契合地方实际工作开展，较难实施，缺乏有效的保障。尽管福州市出台了《福州市加强和完善城乡社区治理三年行动方案》，用以加强基层社区治理，但相关法律和制度相对抽象，不符合基层社区治理的实际情况，导致不同区域之间的城市社区治理水平差异较大，相关政策和措施执行效果不佳，收效甚微。

2.缺乏基层社区专业人才

当前基层社区治理的人才需求相对较大。大多数基层社区存在社区工作者不足、专业人才较少，专业社会工作者、社区人才和其他相关人才缺乏的普遍现象。尽管一些基层社区积极引进各类专业人才，但由于社区工作繁杂、琐碎，时间长度不固定，薪酬低，晋升渠道有限，社区工作人员流动性增大，极难留住人才。此外，在某些基层社区片面追求人员精简，社区居委会的工作负担加大，导致其处理社会事务过程中不够全面，无法有效确保社区服务质量[4]。

三、构建共建共治共享基层社区治理新格局的建议

（一）健全基层社区居民自治机制

基层社区自治水平与基层社区治理情况和成效息息相关，要健全基层社区居民自治机制，就得改善社区自治水平。

1.加强基层社区居委会的自治功能

加强社区居委会的自治功能，一是要加强社区居委会的制度建设。将社区居委会成员分工细化，完善与驻区单位的联络、入户走访、代理服务、错时上下班、节假日轮休等相关制度建设；完善基层民主自治制度，制定各种惠民政策，培育各类规范化的城乡基层社区组织，建立民主恳谈会和民主听证会等民主决策形式；完善基层社区活动前后的监督制度。二是加强居委会在基层社区的治理能力。推行社区志愿服务，扩大志愿者队伍，支持和发展各类服务机构和平台，构建多层次，全方位的志愿服务体系，通过多方途径充分激发基层社区治理活力。三是明确居委会与基层社区之间的职能权责，转变政府部门包揽管理的方式，制定清单制度和准入制度，促进减轻基层社区负担，提高效率，实现职能归还。将基层社区的职务从行政职能中分离出来，明确各自职权，恢复基层社区居委会的自治职能，引导居民自治，共同提高基层社区服务和居委会的自治水平[5]。

2.加强居民参与基层社区治理的主体作用

其一，健全基层社区党组织领导的居民自治机制，成立党员志愿者服务组织，让居民中党员志愿者参与到基层社区的治理中，发挥党员的先锋模范作用，引导社区居民实行自我管理、自我服务、自我教育为主要目的的民主管理实践和以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，积极帮忙基层社区解决问题，强化居民自治的主体意识。居委会需要根据居民实际情况，针对性开展居务对接，畅通居民参与社区治理的开放度与业务开展的透明度，引导社区居民实现自我管理、自我服务和自我监督，全面推进基层居民自治制度的建设。

其二，创新社区事务参与方式，探索“网上论坛”“云平台”和“楼栋自治”等新的自治方式，逐渐拓宽基层社区居民自治范围和途径。建立楼栋为主的居民微信群、志愿者服务队伍等居民议事云平台，选举出楼栋代表或者志愿者代表，发挥微信群和志愿服务队的作用，鼓励、引导及协调居民依靠自己的力量解决问题，鼓励社区居民以楼栋为主积极参与楼栋居民事务，树立“社区的问题需要社区居民自身解决”的意识，实现楼栋居民代表或者志愿者代表和其他治理主体共同商讨社区治理的相关事宜。以楼栋为主，派出代表，参与社区开展的“民主选举”“民情恳谈会”和“民主听证会”等基层民主协商，明确协商内容，规范协商程序，推进基层民主协商制度化、常态化。完善基层社区民主选举和民主协商机制，提升居民参与基层社区治理的能力。

（二）厘清治理主体权责边界，优化多元治理结构

在基层社区治理上，引导基层社区多元主体从基本社区事务到参与社区“共建共治”，完善相应的制度，进一步优化主体参与基层社区治理的具体分工和权责边界，促进基层社区治理的多元化共治，优化多元治理结构。

1.明确基层政府和基层自治组织的权力和职责

明确基层政府与基层自治组织各自的权力和职责范围,制定城市（地方）职能部门和社区自治中的权责清单制度；加强基层群众自治组织规范化建设和基层自治机构的建设；完善村民参与基层社区治理的组织形式和制度化渠道[6]。

2.引导和培育社会组织参与基层社区治理

积极培育并支持发展符合居民多样化需求的区域社会组织，降低社会组织参与社会治理的门槛；探索和创新社会组织参与社会治理的有效途径，包括沟通与咨询，合作共赢和授权服务，以激发基层社区公共事务的活力；培育和扶持与区域社会发展密切相关的创新区域性社会组织，志愿者团体、慈善帮扶、公共服务等。总之，多方引导和鼓励各社会组织参与基层社区治理，提升基层社区治理能力。

3.创新基层社区公共领域共建模式

一是在切实保障社区集体公益的前提下，积极引导各市场主体参与基层社区治理，探索基层社区“微运营”模式，促进基层社区的公共服务；推广体验“街道吹哨、部门登记、投诉即时处理”等基层管理机制，降低服务企业等主体的准入要求，提高基层社区治理主体的治理主动性。二是加强政府与社会之间的合作，将行政服务、网格化管理等职能移交给企业和第三方，融入市场化运作。尤其是加强物业服务监管，提高物业服务质量和标准化水平，精益求精地满足人民群众需求，促进基层社区治理专业水平的提高；运用互联网技术创新城市管理模式，改善管理理念和管理手段，不断提升城乡治理科学、精细和智能化的水平，创新基层社区公共领域共建模式。

（三）建立共治机制，强化基层社区治理的联动协同

实现多元共治成效最大化的重要保障是实现联动协同，建立多元主体之间合作共治的长效机制。

1.优化基层社区治理资源

资源建设不仅要加大政府资金投入，还要引进外部资源支持基层社区服务和建设。同时，建立共同治理的网络资源，提供多渠道区域服务和建设资源，构建基层社区治理资源平台，吸引优质社会资源，促进基层社区治理资源整合。例如，一些地方成立县、街道、社区联合党建会议，整合资源，促进资源下沉；成立党群工作委员会，在基层社区成立党群工作站（室、点）；成立议事协调委员会，用于调解和解决居民矛盾纠纷。目前，在社区党组织引领、政府主导、居民自治等协同联动下，有效整合社区治理资源，社区中90%以上的问题基本实现了网格内排查和处置，有效地在各类城市管理、基层社区治理中发挥积极作用。

2.构建多元主体资源优势共享及无缝联动的基层社区共治

首先，加强联动互通、联合讨论、联合管理和联合调试等方式，形成共治合力。通过整合基层社区服务菜单，服务项目和服务流程，增强社会治理主体之间的协同作用，并形成聚集高效的工作队伍。其次，通过联合调解会议，将邻里和民间组织调解与专业律师调解相结合，充分发挥基层社区所在辖区单位多、服务资源丰富的优势，补齐政务服务、专业人才队伍、冲突与纠纷、应急响应等方面的短板，构建多元主体联动协同共治机制。

（四）提升基层社区治理法治化、专业化

基层社区治理是一项长期的工作，离不开完备的法律法规和专业的人才队伍。

1.完善基层社区治理体制

构建完善的法律体系，使参与基层社区治理的多个主体的权限、运营机构、评价机制得到法律的有效保障。首先，关于基层社区组织建设的问题存在行政、限制、监督等的不完全性和不确定性，需要加快完善企业和第三方法制制度的构建，参与社会治理，构建宽松的系统，保障良好的内外环境。其次，必须赋予基层社区委员会更多的职能，履行委员会及其基层社区服务的职责，提高基层社区的服务管理能力。此外，需要构建参加基层社区治理多元主体的相互作用、监督、解决纠纷的机制。

2.加强基层社区专业工作人员队伍建设

首先，完善基层社区专业工作人员的招聘制度和激励机制，拓宽人才选拔渠道，优化基层社区干部晋升与薪酬机制；探索基层社区工作人员专职、兼职和志愿等多形式的补充方式，加强工作人员在岗培训，培养专业的基层社区工作者队伍。其次，通过校企合作，共建教学基地、实践基地，签订协议吸引专家资源。在校大学生和大学生志愿者进入社区，合理开发和利用这些有利资源，积极开展工作，为基层社区社会组织孵化、基层社区治理提供专业咨询。最后，通过政策激励，鼓励干部和退休人员等优秀人才返聘到基层社区工作，吸纳更多合适的基层社区专业工作人员到社区工作；开展社区工作人员的常态培训，加大培植力度，鼓励社会工作者参加国家职业资格证书和社会工作者职业水平证书的职业资格证考试，推进基层社区治理的规范化和专业化[7]。

四、结束语

构建社区共建共治共享社会治理新格局对于基层社区治理和发展有着极为重要的作用。在此过程中，福州市积极响应国家号召，全面贯彻中共十九届五中全会的精神，着力弥补不足，各取其长，争创一流，加快基层社区治理试点现代化建设，在党员干部与人民群众之间架起连心桥，激活基层社区治理共建共治共享一盘棋，促进基层社区治理的进一步发展，取得了较大的成效。在未来的发展过程中，仍然有必要进一步构建共建共治共享的社会治理新格局，着力打造有福之州、幸福之城，为我国的社会建设、基层社区发展提供坚实的基础。