承压类特种设备安全监管三步法研究

方振江

（北京市昌平区市场监督管理局 北京 102200)

1 问题的提出

特种设备安全监管是市场监管的三大安全之一。特种设备一旦发生事故，往往造成人员伤亡，社会危害较大。承压类特种设备更是监管的重点和难点。因此，采取有效的监管手段，避免发生事故，是一件十分重要的工作。

目前，特种设备安全监管普遍存在以下问题：1）监管模式不能满足工作需要；2）监管人员专业素养有限、权责不匹配；3）监管工作任务重、压力大；4）监管存在薄弱环节和盲点、死角；5）安全监管手段和科技水平相对落后；6）部分企业安全意识不强；7）特种设备检验工作质量不高[1，2]。执法人员基本上非本专业出身，缺乏相应的技术和管理知识，基本上停留在照章执法的阶段，但仅依靠检查控制风险是不够的。

基于此，本文提出一种以安全管理为核心，以系统工程理论为指导，重视研究分析和运筹谋划，着眼于安全整治的监管方法。

2 解决问题的建议

无论从法律法规还是从职能部门的名称来看，政府对执法者的定位显然是监管者而不是检查员。以检查员的思维去履行监管者的职责，显然是很危险的。如何实现从检查员到监管者的转变，至少要做到3点：

1）研究法律法规。法律法规是执法检查的依据，重要性自不待言。有的执法人员法律条文记得很清楚，却从来没想过这部法律是干什么的，没有想过法律法规背后的思想和逻辑，因而停留在按照法条机械执法的阶段。《中华人民共和国特种设备安全法》体现了对特种设备设计、制造、安装、改造、修理、经营、检验、检测、使用、报废等的全生命周期管理，因此要特别注意时间线。就特种设备事故责任而言，属于哪个环节的问题，就追究哪个环节的责任主体[3]。使用环节的监管是重点，图1展现了涉及使用环节的承压类特种设备安全管理与《中华人民共和国特种设备安全法》的关系。因此，在执法时遇到违反多条法律条文的情形时，必须清楚对应的时间点。

图1 承压类特种设备使用等环节安全管理与《中华人民共和国特种设备安全法》的关系

2）研究监管对象。这里说的监管对象，不仅是设备，还包括人和管理。对于设备需要弄清楚各种参数的含义，对于人需要弄清楚性格特点、文化水平。有的执法人员没有技术基础，对技术参数毫无概念，确实是一件很为难的事。安全问题的根源一般还是管理问题，管理实际上是最重要的。管理是企业经营能力的综合体现，让执法人员评价企业的特种设备管理水平，对执法人员的要求就更高了。特种设备所在的环境当然也应该考虑，比如学校、医院等人员密集场所需要重点监管，这已经成为常识。弄清这些的目的是为了实施分级分类监管。

3）建立风险台账。在做好以上2个方面的分析研究的基础上，根据风险管理理论建立辖区风险台账，确定各监管对象所在的风险区域，制定监督检查计划，落实相应的风险控制策略。只有对辖区内的监管对象在设备、人员、管理水平等几个方面有清晰的台账，才可能从检查升级为监管。

因此，一名检查员的工作非常简单，只需要照章执法。而一名监管者则至少需要弄清楚以下几个问题：法律法规怎么理解，法律法规怎么体现在监督检查中，如何研究监管对象，如何分级分类监管，如何制定监督检查计划，如何执行监督检查等。

3 具体实施方法

特种设备安全监管的方针是“预防为主”。因而，需要从生产源头把关，通过行政许可和制造过程监督检验，确保特种设备优生；从使用登记把关，确保特种设备及时纳入安全监察范围，处于有效监管之中；从定期检验把关，确保特种设备保持良好运行状况；从人员素质把关，增强特种设备生产、使用、检验、管理等相关从业人员的适应性；从规范管理把关，促进各项特种设备安全制度的完善和实施[3]。因此，特种设备监管部门必须从全局着眼，以科学的风险管理方法为指导，有计划地全面落实整治措施，而不是靠运动式突击，更不能为了完成任务而盲目的检查凑数。

本文提出的承压类特种设备安全监管三步法主要讨论的是基于风险的分类监管法。更广义的监管手段，如运用行政手段促进企业落实主体责任、建立多部门共治格局、推进行政许可改革和特种设备检验工作改革等[4-6]不是本文讨论的重点。

第一步，根据设备参数，建立基于设备的风险台账。现在各地监管部门一般都有特种设备信息管理系统。各特种设备使用单位的设备使用登记信息都可以查询。根据特种设备信息管理系统的信息，可以按照设备的信息建立基于设备的风险台账，并根据此台账制定监督检查计划[7]。检查的时候还需要填写《承压类特种设备安全管理评价表》（见图2），对重点单位还要求其提交《特种设备安全管理制度》《应急预案》。《承压类特种设备安全管理评价表》浓缩了《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备现场安全监督检查规则》《气瓶充装许可规则》等法律法规对使用单位的要求，既可以用于监督检查又可以用于企业自查，其具有以下作用：（1）帮助各单位规范特种设备安全管理，提高管理水平；（2）帮助各单位落实岗位责任制；（3）帮助监管部门了解各单位的安全意识和管理水平；（4）帮助监管部门掌握各单位的基本信息；（5）帮助提高现场监督检查效率和效果。

图2 承压类特种设备安全管理评价表

第二步，根据使用单位的管理和人员情况，建立基于管理和人员的风险台账。根据第一步收集的《承压类特种设备安全管理评价表》，掌握各单位承压类特种设备安全管理和人员的基本情况，并给各单位打分，建立基于管理和人员的风险台账。这一本台账与基于设备的台账不同，它需要现场检查才能建立。现场检查过程中，如果发现其他单位好的做法或问题，则及时反馈给各单位，有则改之无则加勉，提升整体安全管理水平。

第三步，制定整治提升计划。在重点行业和重点领域的基础上，根据前面建立的2个风险台账，把辖区内的企业分为不同的风险类型，实施差异化监管，采取相应的风险控制措施，防止发生重特大事故、重大影响事件。

通过实施三步法，执法人员的角色从检查员转变为监管者，工作也从执法检查转变为风险控制。

4 总结

通过实施三步法，监管效果明显提升。1）执法检查的数量有所提升，检查质量（每月安全指令书的数量/每月检查的单位的数量）提升3倍以上；2）发现了一个普遍存在而长期未发现的安全隐患，完成了对全市180多家连锁企业的整改；3）某企业发生火灾，追查特种设备安全监察人员履职情况时，只有采用这种方法的发现了安全隐患。

这种做法颇受被监管单位的欢迎。监管单位与特种设备使用单位的关系也不再是单纯的处罚与被处罚的对立关系，而是“服务+监管”的关系，最终实现监管者和监管对象的管理水平双提升。