构设平台互联互通下多元主体利益平衡机制方案——以新《反垄断法》施行为契机

陈 兵，林思宇

(南开大学 法学院，天津 300350)

一、问题提出

随着平台经济等新业态快速发展，一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施强制“二选一”、封锁屏蔽等阻碍平台互联互通的行为，导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益、阻碍数据要素市场化等问题日益突出(1)参见市场监管总局：《中国反垄断执法年度报告(2021)》，https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/202206/t20220608_347582.html，最后访问时间：2022年7月10日。。为应对上述问题，政府及有关部门出台了一系列强化数字平台经济领域反垄断和推动平台互联互通的法律和政策。

2019年8月，国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(下文简称《指导意见》)中指出，要“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”。2022年1月，国家发展改革委员会等部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(下文简称《若干意见》)提出，要“推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准，加快业务和数据互联互通”。

2022年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过了《中华人民共和国反垄断法(修正案)》(下文简称“新《反垄断法》”)，于2022年8月1日起正式施行。新《反垄断法》进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域的适用规则，其中新增第九条“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为”，以及第二十二条第二款“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”。

新《反垄断法》增加的上述规定，进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则，将有助于更有效地规制平台企业滥用数据、算法、技术、资本优势等损害市场竞争秩序的行为，尤其是具体到平台互联互通问题上，新增规定将数据、资本等具体要素与垄断行为关联在一起并评价，能够更精准地识别当前大型平台企业在没有正当理由的情况下拒绝数据要素联通行为的违法性，有助于消除平台间互联互通的障碍。因此，新《反垄断法》的施行将成为反垄断语境下评价和推动平台互联互通的法律规范基础和新的着力点。

从现有研究来看，学界对平台封禁行为以及平台互联互通的看法仍存在分歧。多数学者认为，互联网平台之间无歧视、无差别、无条件的开放与互联，应该是互联网业界的常态(2)方兴东、钟祥铭：《互联网平台反垄断的本质与对策》，《现代出版》2021年第2期。，平台封禁行为与互联网业界的发展理念是相悖的(3)侯利阳、贺斯迈：《平台封禁行为的法律定性与解决路径》，《财经法学》2022年第3期。。还有学者指出，解决封禁问题是互联互通的短期成效，从长期来看，互联互通将有助于削弱平台经济领域突出的网络效应、锁定效应带来的影响，降低市场进入壁垒(4)焦海涛：《平台互联互通义务及其实现》，《探索与争鸣》2022年第3期。。也有学者认为，在交易相对人违背平台规则的情况下，要求平台与之交易不仅会使得其利益受损，而且会挫伤整个市场的投资和创新积极性(5)袁波：《走出互联网领域反垄断法分析的七个误区——以“微信封禁飞书”事件为中心》，《竞争政策研究》2020年第1期。。还有学者对此保持谨慎态度，认为推动平台互联互通既有一定的必要性，也存在有待克服的障碍，因为推动互联互通可能会导致市场进一步固化平台，还可能会引发“搭便车”问题，打击投资和创新的积极性(6)解石坡、郭家昊、刘继炎：《互联互通的反垄断对策与潜在困难》，《行政管理改革》2022年第3期。。可见，多数学者更多关注平台封禁行为的危害以及平台互联互通的好处，只有少数学者注意到平台互联互通潜在的问题。

实际上，不论是平台封禁行为还是平台互联互通，其背后都蕴含着多元主体利益的博弈，而平台封禁所产生的诸多负面影响，也正是平台企业盲目追求私利而导致多元主体利益失衡的后果。在新《反垄断法》施行后，平台互联互通进程加速发展的趋势下，若忽视对多元主体利益冲突的平衡，将可能导致这些利益冲突不断放大而最终产生不利后果。

为解决平台互联互通过程中存在的利益冲突问题，首先，需要明晰平台互联互通的内涵，以更准确地预估互联互通可能对多元主体利益产生的影响。其次，结合阿列克西分量公式，判定多元主体利益冲突是否符合均衡性原则，以找出可能导致多元利益失衡的问题所在。最后，制定平衡多元主体利益冲突的对策，使平台互联互通在对市场主体损害最小的情况下，充分发挥积极效果。

二、“互联互通”在平台经济领域的内涵

“互联互通”在不同领域的内涵存在一定差异，为准确预估平台互联互通过程中对多元主体利益产生的影响，需厘清数字平台经济领域中互联互通的具体内涵。

“互联互通”一词最早出现在电信领域的法律中。2001年，《公用电信网间互联管理规定》对“互联”下了定义，即不同电信业务经营者的用户能够相互通信或能够使用其他电信业务经营者的业务。但是，电信领域“互联”概念并不能直接套用在数字平台经济领域，因为从法律层面看，平台企业并不属于电信业务经营者的范畴，而且从现实层面看，数字平台经济领域与电信领域存在较大差异，平台经营者数量更加庞大，所处的市场竞争环境更加复杂，牵涉的利益主体也更多。

除电信领域外，“互联互通”在诸多法律中亦有出现。譬如，在《中华人民共和国安全生产法》中要求生产安全事故应急救援信息系统实现互联互通；《中华人民共和国数据安全法》提出要构建互联互通的政务数据开放平台；在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中提出推动城乡基础设施互联互通。可以发现，目前在法律层面，“互联互通”主要针对电信业务、社会性基础设施以及政务平台等，并未涉及具有商业性质的数字平台。新《反垄断法》中关于平台经济的规则，虽然能够规制拒绝交易、差别待遇等阻碍平台互联互通的滥用市场支配地位行为，但是也并未明确平台“互联互通”的内涵和具体规则。

由于数字平台经济领域的“互联互通”尚无具体法律规定，因此需结合相关政策的背景以及内容明确其内涵。结合《若干意见》在“建立有序开放的平台生态”一节中明确提出的“加快业务和数据互联互通”，可将数字平台经济领域“互联互通”的内涵归纳为以下三个层面。

(一)数据互联互通

数据互联互通(下文简称“数据互通”)是指平台间的数据可进行无障碍的相互传输与共享。数据是数字平台经济时代的“石油”，已经成为继土地、劳动力、资本、技术之外的第五大生产要素(7)详见《〈“十四五”大数据产业发展规划〉发布会实录》，https：//www.miit.gov.cn/gzcy/zbft/art/2021/art_cb397d292a54405 ebcf8b0e2f879bbff.html，最后访问时间：2022年8月12日。，数据互通将有助于进一步推动数据要素的市场化和开发利用。

虽然平台互联互通相关政策并未明确可流通的数据类型以及流通的方式，但从近年来《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等一系列文件就加快培育数据要素市场化做出的部署可知，数据要素的流通并不限定特定类型的数据，因为在市场化运行机制的作用下，平台间实际流通的数据类型会因市场的供给和需求发生变化。即便如此，数据要素的传输也必须遵守《数据安全法》《个人信息保护法》等与数据安全相关的法律规定，不得侵犯国家安全和个人隐私安全。

值得注意的是，数据互通与“数据互操作”并不相同。数据互操作是技术层面的概念，即指一个系统、产品或者服务能够与技术不同的系统、产品或服务进行信息传输和运行的能力(8)王晓晔：《数字经济反垄断监管的几点思考》，《法律科学(西北政法大学学报)》2021年第4期。，这种技术只是实现数据互通的其中一种主要方式。除数据互操作外，平台间的数据互通还可以通过数据市场化交易、合理交换、法定许可等方式实现。

(二)业务互联互通

业务互联互通(下文简称“业务互通”)是指不同平台的商品服务之间可以进行交互。平台互操作主要通过应用程序编程接口(Application Programming Interface，简称API)技术实现。API由一组用于集成应用软件和服务的工具、定义和协议组合而成(9)徐伟：《企业数据获取“三重授权原则”反思及类型化构建》，《交大法学》2019年第4期。。有了这类接口，平台之间无须构建新的连接基础架构，即能让自己的产品和服务与其他平台的产品和服务进行交互。

业务互通可分为横向的业务互通和纵向的业务互通。其中，横向业务互通是指具有竞争性的业务进行联通，其意义在于丰富消费者选择，使消费者能够基于需求自由选择和切换使用替代性的业务。纵向业务互通则是指处于产业上下游的业务之间的联通，这些业务一般存在互补性。因此，纵向业务互通不仅能够提升产业链整体的运作效率，同时还有助于满足消费者用户多样化需求并优化服务体验。

虽然数据互通与业务互通都可描述为平台互联互通的一种表现形态，但是两者的侧重点不同：前者强调数据作为生产要素的共享与交互，后者强调平台业务之间的交互和自由切换。理论上，数据是数字平台业务运作的基础要素，平台间业务的交互一般需要建立在双方数据互通的基础之上才能进行。然而，随着“隐私计算”(10)隐私计算本质上是在保护数据隐私的前提下，解决数据流通、数据应用等数据服务问题。详见国家工业信息安全发展研究中心发布的《中国隐私计算产业发展报告(2020—2021)》，https：//share.weiyun.com/IT1FKdqs，最后访问时间：2022年8月13日。等新技术的出现，使平台可以在不互通数据的情况下，实现业务的交互。可见，数据互通与业务互通，两者并不具有逻辑上的必然联通。

(三)平台开放生态

平台开放生态是指平台向其他平台开放其生态系统的接入权限，允许其他平台参与其生态系统的循环。所谓“平台生态系统”，是指以一个(或两个)主导平台为核心，由平台关联业务、合作商家、消费者等多元主体组成相互关联和交互的系统，构成彼此相互联结、实时互动的价值链(11)刘源、李雪灵：《数字经济背景下平台型组织的价值共创》，《人民论坛》2020年第17期。。

一般而言，平台间建立数据互通或者业务互通即可视为平台互联互通的形成，但这仅是一种“初级”的互联互通。结合相关政策可知，实现数据互通和业务互通并不是最终目的，在《若干意见》中，“业务和数据互联互通”仅是“建立有序开放的平台生态”一节中的一部分，“建立有序开放的平台生态”是更高层次的目标。

因此，平台开放生态是建立在数据互通或业务互通基础上，形成的更高层次的互联互通。与“初级”互联互通相比，平台开放生态将推动多元平台形成有机整体，平台之间的数据互通和业务互通将更加深入，在数据上互通有无，在业务上形成互补，建立起“在竞争中合作、在合作中竞争”良性的互利共赢发展关系。这种平台生态发展模式具有共利性、开放性以及包容性，有助于更深层次地激发数据要素的潜在价值，推动多元平台实现数据驱动的协同创新，共建数字生态，推动平台间各种要素资源的大循环，带来更大的社会价值和经济发展潜能。

综上，基于对现有法律法规与政策文件的解读以及平台经济发展的需求，平台互联互通的内涵主要包括三个维度，分别是数据互通、业务互通以及平台开放生态。其中，数据互通和业务互通是并列的关系，而平台开放生态则是一种建立在数据互通或者业务互通基础上形成的一种更高层次的平台互联互通状态。正确区分和把握三个不同层面的内涵，将有助于更好地把握和分析平台互联互通可能涉及的利益关系，并识别其中可能存在的利益冲突。

三、平台互联互通下多元主体利益冲突与权衡

平台互联互通不仅关乎数字平台经济的健康发展，同时也牵涉企业、消费者以及国家等多方主体利益。然而，平台互联互通在改变平台间数据和业务互通状态的同时，也可能会改变多方主体的利益关系。这种改变可能会使多元主体之间产生新的利益冲突，或导致原有的冲突加剧。若忽视多元主体的利益冲突，将可能最终导致利益冲突失衡，进而产生难以弥补的消极后果(12)王敏芝：《算法时代传播主体性的虚置与复归》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。。为此，可结合阿列克西分量公式，去审视和判断平台互联互通中多元主体的利益冲突是否存在失衡的可能。

阿列克西认为，要解决权利与权利、权利与权力之间的冲突，实质权衡必不可少，但权衡又容易产生非理性，所以主要通过权衡而得以适用的均衡性原则需要被具体化(13)刘权：《均衡性原则的具体化》，《法学家》2017年第2期。。对于具体化均衡性原则中权衡的方法，阿列克西提出了分量公式：

在阿列克西分量公式中，Wi，j是主体i的对应权益Pi与主体j的对应权益Pj的具体分量之比。在相同的条件C下，如果Wi，j大于1，则表明Pi优先于Pj，Pi作为权益更值得保护；如果Wi，j小于1，则表明Pj比Pi更值得保护；如果Wi，j等于1，则两者间的权重相互抵消。在具体参数上，Ii是指实现权益Pj会对权益Pi造成的损害程度，Ij亦然。Wi和Wj分别是指与具体条件C无关的Pi及Pj自身所具有的抽象重要程度。Ri是指在具体条件C下，采取措施实现权益Pi或者未实现另一种权益Pj在规范上及经验上的确定性程度，也被称为经验前提的可靠性，可分为“可信的”(赋值20)、“可成立的”(赋值2-1)、“无证据表明不成立”(赋值2-2)。出于技术性考量的因素，为了得出Wi，j的具体数值，阿列克西用轻度(赋值20)、中度(赋值21)、重度(赋值22)三个刻度进行数学赋值来分别描述I、W、R的程度。通过阿列克西分量公式，能够有效地对各种权益进行衡量(14)陈禹衡：《阿列克西主体权衡公式：自动驾驶道德算法的框架构建》，《天府新论》2022年第4期。。

(一)消费者用户与平台经营者的权益冲突

在平台互联互通过程中，消费者用户与平台经营者的权益冲突主要在于消费者数据安全与平台经营者采集数据的自由。在条件C(现有条件)的情况下，互联互通作为干预措施为主体j(平台经营者)的原则Pj(数据采集权)提供了极大便利。在数据互通的状态下，平台可采集的数据范围和种类也将进一步扩大。但是，随着平台采集并存储的用户数据不断增多，会在一定程度上增加消费者用户的数据安全风险。此时，根据数据属性的不同，可区分两种情况。

1.消费者用户数据权利属性为隐私权

当消费者用户数据为个人隐私时，互联互通在满足原则Pj的同时将会威胁主体i(消费者用户)的原则Pi(隐私安全)，平台大量采集用户数据的行为会增加消费者隐私泄露的风险，甚至可能会构成对消费者隐私的侵犯，此时原则Pi不被实现或者被侵害的程度为“中度”(Ii赋值为2)。而消费者隐私权属于人格权，其抽象重要程度为“重度”(Wi赋值为4)。干预措施(互联互通)虽然会增加隐私安全的风险，但并不必然导致消费者用户隐私权益受损，因此其经验前提仅是“可成立的”(Ri赋值为1/2)。

数据采集权与人格权相比，其权利位阶较低，原则Pj抽象重要程度为“中度”(Wj赋值为2)。若保护Pi而限制Pj，平台仍可以采集除消费者隐私以外的其他数据，其侵害程度为“轻度”(Ij赋值1)。而且，限制平台采集数据虽能降低隐私安全风险，但不必然能够有效保护消费者隐私安全，因此其经验前提是可成立的(Rj赋值1/2)。根据阿列克西的完全分量公式，可得出Wi，j具体分量比为：

结论：由于Wi，j大于1，说明主体j的权益保护权重低于主体i，所以为满足Pj而对原则Pi的侵犯不符合均衡性原则。

2.消费者用户数据权利属性为财产权

消费者用户在使用平台服务的过程中产生的数据不仅包含个人隐私信息，还可能是具有一定经济价值的数据，譬如用户在平台上发布的独创性内容。若平台擅自抓取这些具有价值的用户数据并传播，将会对消费者用户的财产性利益造成减损。在这种情况下，在满足Pj的同时会威胁主体i(消费者用户)的原则Pi(财产权)，与隐私权的情形类似，原则Pi不被实现或者被侵害的程度为“中度”(Ii赋值为2)，而财产权的权利位阶较人格权低，其抽象重要程度为“中度”(Wi赋值为2)，其经验前提也是“可成立的”(Ri赋值为1/2)。而Pj的Ij、Wj以及Rj的赋值也与隐私权的情形相同。此时，Wi，j具体分量比为：

结论：由于Wi，j大于1，说明主体j的权益保护权重低于主体i，所以为满足Pj而对原则Pi的侵犯不符合均衡性原则。

(二)平台经营者之间的利益冲突

不同平台的经济实力和数据资源规模存在差异，因此在一定条件下，平台经营者群体的利益会出现分化，并产生利益冲突。在平台互联互通场景中，这种冲突主要存在于拥有大量数据资源的大型平台企业与数据资源相对匮乏的中小企业之间。

目前，拥有大量数据资源的大型平台企业通过封锁屏蔽等方式，以维持其在数据、用户资源等方面的竞争优势。而平台互联互通会在一定程度上改变当前大型平台企业与中小企业的利益冲突，主要体现为中小企业因平台互联互通获利，而大型平台企业的利益可能因此遭受威胁。因此，在条件C下，互联互通作为干预措施，有助于中小型企业打破大型平台企业构筑的数据壁垒，使其能够摆脱原有束缚，自由获取与大型平台用户的相同/相当的交易机会，并获取流量和数据，但也由此引发了两者之间的利益冲突，此时可分为主体i(大型平台企业)和主体j(中小企业)。

对于主体i而言，由于业务互通需要主体i向主体j开放应用层面的接入权限，意味着其用户资源和流量资源可能会被分享甚至流失，此时主体i的原则Pi(数据财产权)不被实现或者被侵害的程度为“中度”(Ii赋值为2)，其抽象重要程度为“中度”(Wi赋值为2)，虽然现有条件中并没有较为成熟的数据交易及权益分配制度，故干预措施(互联互通)损害Pi的经验前提可靠性为“可成立的”(Ri赋值为1/2)。

对于主体j而言，数据是其生存和进行创新发展的重要来源，蕴含着显著的创新价值和效率价值，因此干预措施(互联互通)满足了主体j的原则Pj(生存发展的权利)。若为满足原则Pi而牺牲Pj，则可能会形成数据垄断并提高市场壁垒，此时原则Pj不被实现或者被侵害的程度为“重度”(Ij赋值为4)，而企业生存权的抽象重要程度为“重度”(Wj赋值为4)。

由于数字平台经济中的市场具有网络效应和规模效应，大型平台企业往往拥有更多的用户和更多样化的业务。在这种情况下，中小平台与大型平台进行业务互通，反而可能会降低原有用户对其业务的黏性，甚至可能出现大平台在联通过程中开发出与中小平台业务存在替代性的业务，进而导致中小平台流失大量的交易机会和流量(15)陈兵、林思宇：《数字经济领域数据要素优化配置的法治进路——以推进平台互联互通为抓手》，《上海财经大学学报》2022年第3期。。因此，干预措施(互联互通)虽然理论上有助于中小企业的生存发展，但不是必然的，其经验前提是“可成立的”(Rj赋值为1/2)，而非“可信的”。根据阿列克西的分量公式，可得出Wi，j具体分量比为：

结论：由于Wi，j小于1，说明主体j的权益保护权重高于主体i，所以为满足Pj而对原则Pi的侵犯符合均衡性原则。

值得注意的是，Wi，j并不是一成不变的，因为横向业务互通可能会削弱平台核心业务在生态系统中的地位和资源汇聚作用。在纵向业务互通的情形中，即便联通的业务与核心业务之间处于上下游，但亦可能与生态系统中的关联业务产生竞争，影响生态系统分支的运作，进而对平台生态系统整体的数据和算法循环产生影响，甚至可能威胁到平台的盈利模式和发展模式。此时，主体i受到侵害的原则将转变为Pj(生存和发展的权利)，不被实现或者被侵害的程度为“重度”(Ii赋值为4)，而抽象重要程度为“重度”(Wi赋值为4)，其经验前提是“可成立的”(Ri赋值为1/2)。此时，Wi，j具体分量比为：

结论：在这种情况下，由于Wi，j等于1，说明主体j的权益保护权重等于主体i，此时将无法判定是否符合均衡性原则，阿列克西称之为“权衡的僵局”。此时可依“论证负担”规则打破僵局，即需要提出更符合自由平等趋向的理由才可最终确定权重更高的原则(16)余净植：《宪法中的法益衡量：一种可能的重构——以阿列克西的理论为思路》，《浙江社会科学》2008年第2期。。

(三)平台经营者利益与公共利益的冲突

公共利益包含国家利益和社会利益。一般情况下，公共利益和私人利益是对立统一的关系，但在平台互联互通的情形中，公共利益与私主体之间的利益冲突主要体现为公共利益与大型平台企业的冲突。因为在竞争法视域下，公共利益主要表现为不被扭曲的竞争秩序(17)杨华权、崔贝贝：《论反不正当竞争法中的公共利益——以网络竞争纠纷为例》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2016年第3期。。而平台互联互通有助于恢复公平自由开放的市场竞争秩序，打破大型平台企业所构筑的数据壁垒，避免大量数据资源汇聚在大型平台企业。在追求公共利益的过程中，政府及有关部门的举措可能会在一定程度上对平台企业，尤其是大型平台企业的经营自由形成约束。

因此，在条件C下，Pj(公共利益)在得到增进的同时可能会对主体i(大型平台企业)的原则Pi(自主经营权)产生干预或限制，并由此形成利益冲突。因为在部分情形中，平台企业可能需要向一些与其存在直接或者间接竞争关系的平台开放数据或者进行互操作。此时，对于平台企业自身经营和发展而言，这并不是一种利益最大化的选择。尤其是对于大型平台企业而言，其数据规模和生态系统是其获取竞争优势的关键所在，若是将业务和生态进行开放，不仅将难以对用户形成锁定，也难以通过数据、资本等优势扩大生态系统的范围。

当前，政府推进互联互通过程的方式主要包括约谈、行政执法、行政指导会等。不同方式对平台企业自主经营权的干预程度有所不同，为更全面地预估政府的干预行为产生的影响，可将其区分为被动式的干预(轻度)、被动+主动式的干预(中度)以及“一刀切”式的强制干预(重度)，不同程度的干预方式会影响到Ii的赋值。此外，不同的平台企业的类型和规模级别，其经营行为对市场竞争秩序的影响程度也可能存在差异，可分为轻度损害、中度损害、重度损害，此时会对Ij的赋值产生影响。自主经营权的权利位阶较公共利益低，原则Pi的抽象重要程度为“中度”(Wi赋值为2)，原则Pj的抽象重要程度为“重度”(Wj赋值为4)。干预措施(互联互通)仅是保护市场竞争秩序的其中一种方式，而不是唯一途径，且不必然能够促进竞争，因此不同情形中经验前提都相同且为“可成立”(Ri和Rj赋值皆为1/2)情况下，可通过排列组合区分9种不同情况(见表1)。

表1 9种不同情形中平台经营者利益与公共利益的具体分量比

通过表1可知，在9种情形中，有6种情形Wi，j的具体分量比小于1，符合均衡性原则。这说明多数情况下，通过互联互通干预企业自主经营权以满足公共利益是符合均衡性原则的，但仍需要注意其中3种未符合均衡性原则的情形。

在情形4和情形8中，Wi，j的具体分量比等于1，无法判断是否符合均衡性原则。在这种情况下，公权力与私权利的冲突与权衡已处于一个比较微妙的临界点，可能需要寻找另一个对私权利干预更小但可以实现目的的干预措施，以实现损害的最小化。

在情形7中，Wi，j的具体分量比大于1，不符合均衡性原则。这种情形属于干预的方式和手段与所追求目的不成比例，违背了均衡性原则。公共利益固然重要，但是追求公共利益会产生一定的副作用，当公权力追求公共利益的手段产生的损害超过目标实现带来的好处时，不仅会对私权利造成过度损害，还可能反过来对公共利益产生影响。譬如，若公权力为实现目的而强制要求所有的平台进行互联互通，将会对一些并没有损害市场竞争秩序的企业形成过度干预，此时可能会影响这些企业的发展动力，进而对市场竞争产生不利影响。

四、导致平台互联互通多元主体利益冲突的症结

通过阿列克西分量公式对多元主体的利益冲突与权衡的分析，发现仍然存在与均衡性原则相悖的情况，即存在利益冲突与失衡的可能。若要化解平台互联互通可能导致的利益冲突，就需要从中找到导致多元主体利益失衡的问题所在，从冲突的根源处化解矛盾。

(一)数据安全保障机制尚不成熟

基于多元利益主体冲突与权衡的分析可知，平台互联互通为平台采集数据提供了便利，由此可能会对消费者用户隐私安全构成威胁，不符合均衡性原则。该问题背后反映出的是数据安全保障机制在制度和技术方面的不完善。

1.制度层面：数据分类分级保护制度不完善

近年来，我国正在积极探索建立数据分类分级保护制度。在法律层面，《数据安全法》第三章“数据安全制度”明确提出，要根据数据在经济社会发展中的重要程度，以及对不同主体合法权益造成的危害程度对数据实行分类分级保护。

在国家部委发布的指引性文件以及国家和行业标准层面，可以看到对数据分类分级的具体尝试。譬如，2021年9月，工业和信息化部公开发布了《工业和信息化领域数据安全管理办法(试行)(征求意见稿)》，基于工业和电信行业的特点制定了数据分类分级的方案。同年12月，全国信息安全标准化技术委员会发布《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》(下文简称《数据分类分级指引》)，提出了数据分类分级的原则、框架以及方法。

然而，上述法律和相关规则、指南等虽然初步确立了数据分类分级的保护制度，但在法律层面仅做出原则性规定，尚未明确具体的数据分类分级方法。而部委指导性文件和标准所提出的数据分类分级方案，往往仅适用于特定的行业、组织，不具有普适性和互操作性，难以满足数字平台经济跨行业、跨平台、跨领域的需求(18)洪延青：《国家安全视野中的数据分类分级保护》，《中国法律评论》2021年第5期。。

此外，目前与数据保护相关的法律和制度，主要强调国家安全和个人信息安全，对企业数据安全的保护相对匮乏。譬如《数据分类分级指引》从国家、行业、组织等视角给出了多个维度的数据分类参考框架，但未提供企业维度的分类分级框架。虽然与平台经营者的财产性利益相比，人格权和公共利益的价值位阶更高，但若忽视利益冲突背后所反映的数据安全问题，将可能会导致经营者的数据利益严重受损，进而影响平台进一步开放和合作的动力，反而可能对公共利益产生负面影响。可见，数据分类分级保护制度亟待进一步健全，以兼顾多方主体的数据权益。

2.技术层面：数据安全保障技术尚待规范化

当前，TCP(Transmission Control Protocol)、API(Application Programming Interface)、SDK(Software Development Kit)等不同层面的技术都能应用于推动平台数据或(和)业务的互操作与联通的不同场景与需求，但是与这些技术相配套的数据保护技术尚未成熟，数据泄露、数据爬取以及服务器被攻击等情况仍时有发生，即便是技术成熟且规模较大的企业，也难免会出现数据泄露的情况。譬如2022年6月26日，大量QQ用户被盗号，主要原因系用户扫描伪造的二维码，被黑产团伙劫持并记录(19)详见腾讯QQ：《QQ回应盗号为黑产行为》，https：//m.weibo.cn/status/4784937075214225?sourceType=weixin&from=10C1195010&wm=20005_0002&featurecode=newtitle，最后访问时间：2022年7月5日。。可见，一些技术在便利用户数据访问和切换业务的同时，也可能带来一定的安全隐患。

同时，在业务互通的情况下，平台间相互开放API也会在一定程度上增加数据安全风险，并且这种风险会在平台之间相互传递，甚至会不断地被放大，不仅对消费者隐私安全产生威胁，还可能危及经营者的财产安全以及国家安全。因此，仍需进一步研发更先进的数据安全保障技术，以确保数据在共享与存储过程中的安全。

值得注意的是，对于不具备较高安全防护能力和等级的中小型(平台)企业来说，平台间数据获取、传输中的数据匿名化和去密化，需要安全技术成本的大量投入。相比于大型平台而言，中小型企业业务结构简单，数据量级较小，整体安全防护能力较低，这很可能导致中小型企业参与数据互通或者业务互通时，在技术安全保障方面存在天然的不足，客观上会降低平台互联互通的整体安全效能，反向抑制平台互联互通可能带来的对中小企业创新发展所带来的利益。因此，数据安全保障技术的升级与规范化是一个不可忽视的问题。

(二)数据基础制度尚未健全

大型平台企业和中小企业之间的利益冲突之所以可能会出现“权衡的僵局”，其内在原因在于数据基础制度的不完善，即大型平台在共享数据的过程中，其为采集、加工数据投入的大量资本和技术难以得到有效的保障和补偿，以致可能威胁到平台商业模式价值逻辑的实现。

数据基础制度是我国数字平台经济发展的重要一环。2022年6月召开的中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。目前，我国虽然出台了《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，建立了个人信息保护、国家数据安全等安全保护制度，但是这类关涉数据安全保护的制度仅是数据基础制度的一部分，还面临数据产权制度以及数据要素市场化配置机制不完善的挑战。

在数据产权制度方面。目前，我国现行立法未对数据类型、数据权益归属等予以明确规定，数据产权制度设计仍不完善，难以有效解决实践中数据权益纠纷。数据本身具有可复制性和非竞争性的特征，相同数据可能会被消费者、经营者、政府等多元主体共同持有，难以明确数据权益的实际归属者，若参照传统的物权所有权，设置具有独占性和排他性较强的数据权利，难免会出现多元主体的数据成本与利益分配不平衡的现象。因此，需要建立完善的数据产权制度，以承认和保护数据要素各参与方的合法权益，合理界定数据要素市场各参与方的权利和义务。

在数据要素市场化配置方面。数据要素商品化、社会化形成数据生产要素市场，也是数字平台经济时代数字新生产力发展和技术进步的重要标志。但是，目前国内尚未形成全国统一的数据交易市场，缺少相对成熟的数据要素收入分配机制，数据采集、加工等数据处理者的劳动付出和收益权难以得到有效的保障，以致部分数据主体共享和交易数据资源的积极性不高，从而阻碍数据要素在市场内的自由流通与高效配置。

(三)国家公权力和企业私权利的边界不明

在平台经营者利益与公共利益的冲突中可能出现不符合均衡性原则的情况，其本质问题在于如何正确把握公权力和私权利的边界。理论上，公权力与私权利是对立统一的关系。所谓公权力，是指以维护公共利益为目的的政府机构及其责任人在实施行政行为的过程中所具有的强制力量。而私权利是指以满足私主体需要为目的的权利，私权利的主体一般包括个人、企业和社会组织等(20)徐铜柱：《社会治理中公权与私权的冲突及调适》，《社会主义研究》2014年第2期。，其中企业拥有的私权利主要表现为自主经营权、财产权、收益权等。在互联互通场景下，公共利益与平台企业利益冲突的背后，实际上反映出的是政府为追求公共利益行使的公权力与企业基于自身利益行使的私权利之间的博弈。

近年来，数字平台经济领域监管呈现出由松到严、由严转向常态化的趋势变化，这实际上也是政府公权力与企业私权利之间边界的调适过程。虽然在这个过程中国家对于数字平台经济领域的监管态度逐渐明确，但随着平台互联互通的进一步推进，难免会加剧公共利益与企业私利之间的冲突。此时，若要维持常态化监管，就必须划清公权力与私权利之间的边界，否则将可能出现“一管就死、一放就乱”的情况。

一方面，公权力过度干预企业私权利会产生负面效果。在平台互联互通的情景下，政府在推进互联互通的过程中，会在一定程度上对平台企业的自主经营权形成干预，若不能合理把握好公权力与私权利之间的界限，将可能对企业的经营与发展产生不可逆的影响，进而可能影响市场整体的正常运作与长期发展。

另一方面，公权力过度放任企业私权利也可能产生负面效果。当前，有少数平台企业为了自身利益，通过“二选一”、封锁屏蔽等手段，看似一种对自主经营权的行使，实际上此举不仅损害了其他企业的利益，同时也对市场竞争秩序以及数据要素的自由流通产生阻碍。在这种情况下，私权利实际上是盲目追求私利而对公共利益产生的损害，此时就需要公权力对私权利进行适当的干预，以避免私权利对公共利益产生负面影响。

由此可见，在推进平台互联互通的过程中，要平衡公共利益与平台企业利益之间的利益冲突，就必须划清国家公权力和企业私权利之间的边界，具体体现为政府如何把握好公权力对企业私权利的干预力度，在不过度干预企业自主经营权的同时维护好市场竞争秩序。

五、协调平台互联互通中多元主体利益冲突的对策

通过对引发平台互联互通多元利益冲突的内在因素分析，可以发现，由于目前平衡多方主体利益冲突的相关机制并不健全，若忽视这些机制方面的不足，将可能导致多元主体之间的利益冲突失衡，进而产生诸多消极后果。为避免此种情况发生，必须从问题着手，寻找能够协调多元利益冲突的对策。

(一)从制度和技术层面健全数据安全保护机制

1.建立数据分类分级保护制度

数据安全是平台互联互通的前提和底线，也是多元主体利益冲突中的关键问题。由于不同类型数据的性质和属性不同，保护的手段和方式也有所不同。为了保证数据互通过程中各主体的数据安全能够得到充分保障，就需要从数据利益主体层面，建立相应的数据分类分级保护制度。

(1)数据分类方法

数据分类的意义在于能够更好地关联数据安全分级的级别，以更精准地对不同类型的数据给予最恰当的保护。目前，数据分类有多种方法，根据不同的分类依据和视角，分类的方案也有所不同。现有分类依据包括数据内容、行业领域、数据运行周期以及数据主体等不同角度(21)例如，证监会2018年公布的《证券期货业数据分类分级指引》从证券业务条线出发提出了数据分类分级方法，工业和信息化部2020年印发的《工业数据分类分级指南(试行)》中结合工业生产制造模式提出了对工业数据的分类和分级标准，中国人民银行2020年发布的《个人金融信息保护技术规范》按照信息属性对数据进行分类。。虽然上述方法各有优点，但从多元主体的数据安全保障角度考虑，若要更精准地对不同主体的数据安全进行保护和救济，同时兼顾分类的可识别性和管理的便捷性，更适合从数据主体的角度对数据进行分类。

虽然不同行业领域所涉及的数据属性和内容存在一定差异，但数据分类的方法和维度不宜相差过大，否则将不利于形成全国统一的数据分类分级安全保护体系。为了兼顾行业特殊性和制度统一性的要求，建议采用“数据分类基础子集由国家法定+数据细分子集由行业自定”的方案。

具体而言，可先通过法律设置数据的基础分类。譬如，先通过法律明确数据基础分类的三个分类子集。第一分类子集，以生成数据的主体为依据，具体可分为个人数据、企业数据、公共数据(包括政府数据和公共服务数据等)。第二分类子集，可根据数据加工处理的程度，将数据进一步分为原始数据、初级加工数据、中级加工数据、高级加工数据。第三分类子集，则根据数据内容及其权利属性进行细分。例如，可以根据数据是否包含可以识别个人身份的信息，以及是否具有财产价值的信息，是否涉及国家安全等分类。在法律所设定的数据基础分类子集之上，不同行业可以通过行业规定，根据行业以及业务的特点，对数据类型进行进一步细分，直至细化到可以较为直观地识别数据类型。

这种方案的优势在于能够兼顾数据分类的统一性和行业领域的特殊性。其中，数据安全级别和安全标准基于数据分类基础子集进行制定，有助于形成全国统一的数据安全标准。在基础子集基础上，行业对数据的细分类型则便于行业中的企业能够根据细分类型更清晰地识别数据所属的基础类型，从而可以更准确地找到与基础类型相对应的数据安全级别，并按照国家法定标准执行。

(2)数据分级方法

数据分级的意义在于为不同类型的数据设定相应的安全保障措施和办法。目前数据安全分级方法主要包括三种。其一是《个人信息保护法》将个人信息分为一般个人信息、敏感个人信息；其二是《数据分类分级指引》根据数据泄露或者破坏可能造成的危害程度，将数据从低到高分成一般数据、重要数据、核心数据共三个级别；其三是《数据安全法》规定的重要数据，对列入重要数据具体目录的数据进行重点保护。可见，目前我国对数据安全级别的划分较为简单，虽便于识别，但对于种类繁多的数据而言，难以根据数据安全保障的实际需求去落实对应的安全标准。

从多元主体利益的保障层面看，数据分级可以根据数据对于数据权利主体的价值，以及数据一旦遭到篡改、破坏等对数据主体的危害程度进行分级。具体而言，可以在《数据分类分级指引》划分的三个级别基础上，对每一个级别进行细分。譬如，可以将救济难度较高且难以用金钱衡量的数据作为核心数据；在核心数据级别中，可以根据数据涉及权益的位阶以及数据规模按照等级一二三级进行排序；对于可用金钱衡量的数据则可以分为重要数据以及一般数据级别，并按照数据价值以及救济的难度进一步分级。在细分等级的基础上，进一步设置对应的安全标准与技术要求。

需要注意的是，在数据安全评级过程中，同类数据在不同行业以及不同环节中的安全级别可能会发生变化，部分类型数据的安全级别需要根据数据所牵涉利益的价值位阶提升安全级别。譬如，当跨境传输的数据涉及国家安全时，则需要将数据提升至对应国家数据安全的级别。

而且，当数据可同时纳入多个数据类型中，譬如个人信息数据可能会涉及用户的隐私权、企业的财产权，甚至可能会涉及国家安全，此时该数据的安全级别需要区分两种情况：若其中某一类型已达到数据安全的最高级别，则按照最高级别处理；若未达到最高级别，则需要综合多个类型数据的价值和权利位阶，酌情在原有的安全级别上提升等级。

(3)数据分类分级配套保护与共享机制

在数据进行分类分级的基础上，还需要建立配套的数据保护与共享机制。首先，需要设置与数据分类分级相应的保护机制，以便设置相应的保护措施和技术。例如，对核心数据级别的数据进行加密，并对希望获取该级别数据的请求进行多重身份认证或设置访问控制；此外，还可以设置数据丢失防护(DLP)，以检测和防止高敏感数据被泄露或破坏。

其次，要设定不同类型和级别数据进行数据互通的处理规则。数据分类分级保护体系的建立，不能仅仅关注数据的保护，还需要兼顾数据的流通与共享。为此，需要在数据保护机制的基础上，为不同数据设置相应的数据传输与共享的标准，明确哪些数据可以直接传输，哪些数据需要经过脱敏等加工处理才可进行传输。

最后，需要根据数据分类分级设定数据安全事故的应急预案，以及相应的追责机制。其中，对于涉及个人隐私、国家数据安全等核心数据级别的数据，在出现数据安全事故时必须设置紧急应急预案，即当数据泄露发生时需要立刻采取措施，以防止损害后果进一步扩大。对于数据安全事故的追责，则需要根据数据安全事故产生的原因，确定主要责任人和其他次要责任人。若在数据互通过程中涉及多个平台，则这些平台需承担连带责任；若平台能够证明其已经严格按照数据分类分级制度设置了数据安全防护，且对于数据安全事故的发生无过错，则可以酌情减免责任。

2.数据安全保障技术的升级与规范化

平台互联互通的技术标准需要包含从数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁等全生命周期环节，并以数据分类分级保护制度为依据，对各个环节的数据相关行为所使用的技术进行规范。例如在数据采集环节，具体列出可用于采集数据的技术白名单和黑名单，并对可采集的数据范围进行限定。在数据传输环节，可推动数据格式、应用交互端口协议以及数据安全保障等相关技术的规范化、标准化与统一化。

此外，在平台互联互通场景下，还需加快推动“数据不可见、业务可展开”的技术研发，并将其作为一种数据安全的技术标准。所谓“数据不可见、业务可展开”的技术，是指在无须数据互通的情况下，实现业务互通或者数据可用。譬如，可以通过共享SDK或者开放SDK权限的方式，实现数据不动模型动，在实现业务甚至操作系统互联互通的情况下，保障数据安全。同时，可推动“隐私计算技术”的应用，让多个数据拥有者在不暴露数据本身的前提下实现数据的共享、互通、计算、建模，最终产生超出自身数据的价值，同时保证数据不泄露给其他参与方。

此类技术的规范化使用，将能够避免出现因不同平台使用技术不同而无法真正实现“数据不动”的效果，同时可进一步提高平台互联互通的灵活性和可操作性，消除多方主体的数据安全顾虑，使场景化下的业务互通不再需要以数据互通为前提，可根据具体的需求对数据或者业务互通进行选择。

(二)建立健全促进数据要素流通的基础制度

《数据安全法》确立了“发展与安全并重，以发展促进安全、以安全保障发展”的基本原则，这一原则在国家互联网信息办公室发布的《网络数据安全管理条例(征求意见稿)》中得到细化。《网络数据安全管理条例(征求意见稿)》提出，在数据安全方面要加强数据安全防护能力建设，在数据利用方面要保障数据依法有序自由流动。因此，在建立数据分类分级保护制度的基础上，仍需要建立健全促进数据要素流通的基础制度。

1.建立数据动态产权制度

数据产权制度是分配和协调多方主体数据利益的重要制度。随着开放共享成为数字平台经济的趋势，数据作为其中的关键要素，在物理形态上不同于有体物，具有虚拟性、可复制性、非消耗性等自然属性(22)崔平、彭鸽：《数据要素参与分配：价值、困境与路径》，《上海经济研究》2022年第6期。，若将数据产权设置为单一所有权，则难以实现数据要素的最大化利用，不利于数据要素进一步流通与共享。因此，需要根据新时代对于数据要素的新需求，进一步细化和完善数据动态产权制度。

首先，要构建根据数据生命运行周期进行赋权的动态数据产权制度。这种制度需要根据数据活动的规律，结合数据活动的目的和阶段价值需求，明确界定数据经济活动过程中数据主体对于数据的地位和利益关系(23)龙卫球：《数据新型财产权构建及其体系研究》，《政法论坛》2017年第4期。。为此，需要结合平台互联互通运行的具体场景，以及多元主体利益平衡的实际需要，根据数据生命运行周期的情况来分配不同环节中多方主体享有的数据权益(24)陈兵：《新发展格局下数据要素有序流通的市场经济法治建构》，《社会科学战线》2022年第1期。。

其次，要对数据产权进行细分。2022年5月召开的全国政协“推动数字经济持续健康发展”专题协商会提出，要厘清数据所有权、使用权、运营权、收益权等权利，加快数据要素市场体系建设。这在中央全面深化改革委员会第二十六次会议上得到进一步强调。中央全面深化改革委员会第二十六次会议明确提出，要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

其中，数据使用权、运营权、收益权等权利的确立，将有助于更好地协调和配置数据权益。譬如，在平台互联互通的过程中，平台企业投入大量资本和技术，对数据进行采集和算法加工处理，使分散而孤立、互不关联的数据成为有价值和使用价值的产品和服务，平台企业对多种类型数据的价值提升皆有一定贡献，此时平台企业对这些数据享有数据收益权，因此在共享或者传输这些数据时可获取相应的收益或者补偿，以填补增加数据价值所投入的成本。可见，数据产权制度的完善，将有助于更好地解决平台互联互通中数据利益交换和利益补偿问题。

2.建立数据要素流通交易与收益分配的机制

在平台互联互通场景下，数据要素的市场化配置需要建立相应的数据流通交易以及数据收益分配机制，使各方主体都能够在数据流通过程中获得与其付出相当的回报。这种回报能够形成一种激励效果，促使更多的数据主体主动参与到数据的交换与共享之中。

(1)建立数据要素交易中心

在数据要素流通交易方面，需建立全国性统一的大数据交易中心。目前，上海、天津、江苏等全国多个地区都已开始建设数据交易中心，但在建设过程中仍存在着布局缺乏统筹、监管体系不完备等问题，存在较大数据安全隐患(25)详见新华社：《数据交易中心建设按下“快进键”也要避免“一窝蜂”》，http：//m.news.cn/2022-03/07/c_1128448490.htm，最后访问时间：2022年7月5日。。为此，有必要由中央政府牵头建立全国统一且规范的数据交易平台，并为各地方数据交易中心提供接口，打通地方数据交易中心的物理屏障，畅通数据要素流通与交易的通道。

同时，全国数据交易平台还需为各地区交易中心的建设规划、数据定价评估以及数据安全监管等提供指引并进行监督。一方面，数据安全交易规范需要基于数据分类分级保护体系以及动态产权制度，明确可交易的数据范围，以及数据交易所需满足的安全标准。譬如，对于安全级别较高的数据类型，需要经过脱敏等技术处理达到相应安全标准才可进行交易。另一方面，需要完善数据要素定价评估体系。一般情况下，进行数据交易活动的市场主体可以通过协商等方式自主设定数据价格。但随着平台互联互通的推进，平台之间的数据交易数量将会激增，传统通过协商进行的交易方式效率低下，难以满足高频率且数据种类繁多的交易需求。为此，可通过数据交易中心系统对数据价值进行评估，根据数据加工程度以及市场供给需求情况等方面，对数据价值按照统一化的标准进行评估。

(2)健全数据要素参与收入分配的机制

2021年8月，中央财经委员会第十次会议中提出，在高质量发展中促进共同富裕，要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。目前，数据要素作为事关国家发展、企业创新、消费者福利的关键生产要素，其收入分配机制也需建立三层次的收入分配机制，以促进数字平台经济高质量发展和共同富裕。

首先，在数据要素初次分配阶段，需要建立与数据要素价值和贡献相适应的收入分配机制。按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，由市场评价贡献，按贡献决定数据利益的分配，以充分强化基于数据价值创造的激励导向。

其次，在数据要素再分配阶段，需要充分发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用(26)陈肇新：《要素驱动的数据确权之法理证成》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2021年第4期。。在此阶段，政府需要更侧重公平原则，尤其需要调节大型平台企业与中小企业之间的数据收入差距，防止市场出现两极分化。譬如，政府可适当提高对大型平台企业数据交易的税收比例，并适当减少对中小型平台企业的税收，同时还可对数据创新研发取得一定成效的企业给予一定的资金奖励。

最后，在数据要素第三次分配阶段，需要社会各主体积极主动参与。第三次分配在市场主体、公益机构和政府三方面力量配合下进行，以社会主体自愿形式展开，弥补初次分配与二次分配的不足。在该阶段，拥有大量数据资源的平台企业尤其是大型平台企业应当承担更多的社会责任，向中小企业以及社会开放部分数据资源。同时，政府也可通过财政补贴、税收优惠和购买服务等方式鼓励社会主体积极参与第三次分配(27)杨铭鑫、王建冬、窦悦：《数字经济背景下数据要素参与收入分配的制度进路研究》，《电子政务》2022年第2期。，譬如对于积极开放数据的平台企业，可酌情减免税费。

(三)以市场公平竞争为准绳更好发挥政府作用

划清平台互联互通场景下国家公权力与企业私权利的边界，需要将市场公平竞争作为衡量权利或者权力是否越位的主要界限。市场公平竞争不仅是新《反垄断法》重点保护的对象，同时也是实现市场开放和数据要素市场化配置的基本条件。因此，市场公平竞争作为一种“公共利益”，是平台互联互通场景下沟通公权力与私权利之间的桥梁。

1.根据新《反垄断法》完善平台行为的“红绿灯”

2021年底召开的中央经济工作会议明确强调，要对待市场主体一视同仁，以公正监管保障公平竞争，提振市场主体信心。可以预见，在2022年市场监管更加专业化、规范化、常态化的大趋势下，要为市场主体特别是平台企业提供可预期、可操作的竞争合规指引，去除不必要的隐忧甚或猜测，就需要为平台互联互通相关行为设好“红绿灯”。

平台行为“红绿灯”的设置，实际上就是通过明确正面和负面清单，设定规则底线，让企业知道哪些行为是合法合规，哪些是违法违规，在规范企业的同时为企业的有序发展提供指引。这不仅有助于企业加强自律，同时也能为政府监管提供准绳与量尺，正确处理政府与市场的关系，避免因政府过度干预市场而约束企业正常发展。

具体到平台互联互通场景，平台行为正面和负面清单的具体设置，可结合新《反垄断法》中关于数字平台经济领域的适用规则，通过行为构成要件以及行为的具体表现形式等方式，明确列举合法合规以及违法违规的行为，为平台提供更清晰明确的指引，提高互联互通相关规则的可预见性。

对于负面清单的设置，可基于新《反垄断法》中涉及滥用市场支配地位、垄断协议等相关条款，将具有反竞争效果的互联互通或者拒绝互联互通的行为纳入负面清单。新《反垄断法》对数字平台经济的反垄断规制主要聚焦于要素层面，实际上抓住了当前数字经济竞争的重要规律。数据、算法、技术以及资本等要素，不仅是数字平台获取竞争优势甚至市场支配地位的关键要素，同时也是关乎市场健康有序发展的重要因素。因此，在设置负面清单时，需要厘清平台具体行为与具体要素之间的关联，正确识别其中所存在的垄断风险。

譬如，平台企业根据平台规则拒绝与其他平台进行数据互通，此时拒绝交易行为与数据要素产生关联，涉及市场壁垒提高、排除限制竞争等风险。对于此种情形，负面清单可以具体列举出平台企业拒绝提供数据要素的行为、可能构成违法的要件或者表现形式。例如，交易相对方所请求的数据是否是其进入该市场所必需的数据，平台规则的设定是否具有歧视性或者针对性，以及交易相对方获取数据的请求是否基于对研发创新产品的需要，等等。

对于正面清单的设置，需重点列出平台开展公平合理的交易以及互利共赢的合作的行为方式，以促进平台积极参与互联互通。同时，也需将具有负面清单中所列的行为外观但实际上不具有反竞争效果的行为纳入正面清单。对此，可结合平台互联互通的场景，进一步细化新《反垄断法》第三章“滥用市场支配地位行为”中所列“正当理由”的表现形式。譬如，当请求数据互通的企业不具备保障数据安全的技术条件，或者对方曾非法爬取数据等影响交易安全的情形，平台有权拒绝数据互通。

2.落实公平竞争审查并强化竞争效果评估

一般而言，公权力可以对私权利进行适当的干预，但是必须找准干预的界限，否则将对私权利形成过度干预。在平台互联互通场景中，市场公平竞争正是公权力行使的关键基准，因为公权力一旦过度干预企业私权利，将会影响市场整体的竞争活力，反而会对市场公平竞争产生负面影响。对此，需要分别从立法层面和执法层面展开。

(1)立法层面

对于立法层面，行政法规和政策是行使公权力的主要依据，因此出台相关政策或者法律以推进平台互联互通的过程中，需要落实公平竞争审查，防止和纠正滥用行政权力排除、限制竞争。根据新《反垄断法》第五条，国家建立健全公平竞争审查制度，行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

由于平台互联互通的推进和落实会在一定程度上对企业主体经济活动形成干预，公平竞争审查将成为政府干预经济的权力边界(28)孙晋、袁野：《共享经济的政府监管路径选择——以公平竞争审查为分析视角》，《法律适用》2018年第7期。。通过公平竞争审查制度，将有助于避免公权力在凭借法律和政策进行竞争监管过程中出现过度干预市场主体而损害市场竞争的情况。在审查互联互通相关立法和政策时，需要重点审查和清理市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面存在的妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，尤其是关注推进互联互通可能对不同规模企业的生产经营成本产生的影响。同时，在相关法规和政策出台后，仍需定期对其影响公平竞争的情况进行评估。

(2)执法层面

对于执法层面，需要对企业相关行为的竞争效果进行严格且科学的评估。目前，实践中存在仅根据行为外观进行执法而忽视对行为实际效果进行考察的问题。为避免出现此类问题，建议政府相关监管部门结合新《反垄断法》，把握“具体要素+具体行为+行为效果”之间的逻辑联系，对平台行为的竞争效果予以全面综合评价，将行为对市场竞争秩序的损害作为评判行为违法性的核心标准。此外，新《反垄断法》明确将“鼓励创新”列为立法目的之一，故在评估行为的竞争效果时，也需要将行为对创新的正面和负面影响纳入竞争效果评估之中，作为对平台行为竞争效果评估的一部分。

在执法工具方面，需借助经济学分析方法，提高效果评估的科学性、客观性及准确性。同时，也可统筹“定性定量”下“软硬结合”的方式，根据竞争效果定性评价与量化评估的结果，采用相应的措施。具体来讲，对行为的竞争效果，特别是在总体方向上一时看不准的，且经初步评估行为反竞争效果相对较弱的，可以设置一定的“观察期”，采用柔性工具对企业行为进行引导和纠正，不要“一下子管死”，以“时间换空间”，给予企业必要的创新调整期。这一点在新《反垄断法》第五十五条中也有所体现，经营者涉嫌违反反垄断法律规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，并要求其提出改进措施，此时则无须采取动用行政执法权直接进行积极干预。对于反竞争效果较明显的，则需及时采用相对强硬有效的措施，对企业行为进行直接且必要的干预。

六、结 语

数字平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息通信技术为核心驱动力，以网络信息基础设施为重要支撑的新经济形态和生产力组织方式。近年来平台强制“二选一”、数据封锁屏蔽等现象频发，特别是2021年国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团、美团的“二选一”行为的反垄断处罚，一时间将平台监管问题推向高潮。同年9月，工信部开展平台互联互通专项整治工作，进一步使互联互通成为打破平台垄断、数据壁垒，推动平台经济领域市场竞争走向公平、开放的关键一招及具体措施。虽然平台互联互通的推进有助于形成公平自由的平台经济市场竞争秩序，推动数据要素的市场流通，能够为消费者、中小企业带来利益增进，但是平台互联互通也存在多元主体的利益冲突，若忽视这些冲突，很可能导致冲突不断放大，致使多主体的多元利益失衡，不利于平台互联互通的持续健康推进。

鉴于此，在以新《反垄断法》施行为契机加速推进互联互通的过程中，需坚持竞争政策的基础性作用，不能忽视市场经济运行的一般规律，只有市场各方主体的正当利益得到充分有效的平衡，才能充分激发各类市场主体的活力，释放各类要素的价值。若为追求短期效果，采用“一刀切”的做法，不合理地强制要求所有平台进行互联互通，不仅难以实现平台互联互通的目的，也会导致多元主体利益失衡，出现搭便车等不正当竞争行为，引发公地悲剧，鼓励“食人而肥”等逆向淘汰的风险发生，以致原本构想的互联互通可以实现社会总福利提升的目的落空，甚至破坏现代市场自由、公平、合理的竞争机制。为此，平台互联互通的推进需科学遵循新《反垄断法》有关平台经济适用的具体规则，聚焦平台经济领域“要素+行为+效果”的分析模式，充分协调多元主体之间的利益冲突，稳步推进平台互联互通的开放领域、层次及阶段的有序展开。