从社会主义市场经济到中国特色社会主义新时代(1992～2022年)——中国税制改革30年回顾与展望

刘 佐

1978年底，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开以后，中国的社会主义建设进入了一个崭新的历史时期。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入，中国的税制改革不断前进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容来看，这个时期中国税制的改革进程大体可以划分为三个阶段：第一阶段是1978年至1992年，即经济转轨时期，这是中国改革开放以后税制改革的起步阶段，以建立涉外税收制度为起点，继而实行了国营企业“利改税”和工商税制的全面改革；第二阶段是1992年至2012年，即建立社会主义市场经济体制时期，这是中国改革开放以后税制改革全面展开的阶段，以1994年工商税制改革为突破口，逐步建立了适应社会主义市场经济体制需要的新税制；第三阶段从2012年开始，中国特色社会主义进入新时代，全面深化税制改革，以增值税改革为突破口，目标是建立适应新时代要求的现代税收制度。

一、经济转轨时期的税制改革(1978年至1992年)

1978年至1982年期间，党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务；中国共产党第十二次全国代表大会进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在第七个五年计划期间(1986～1990年)逐步推开。这些重要的会议及其所作出的一系列重大决策，对于这一期间中国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。

这一时期是中国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，从思想、理论、组织和税制等方面为后来的改革做了大量的准备工作，打下了良好的基础，税制改革取得了改革开放以后的第一次重大突破。

从思想、理论方面看，这一时期中国财税部门全面贯彻党的十一届三中全会所制定的路线、方针和政策，认真总结新中国成立以来税制建设的历史经验和教训，正确地提出了从中国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。

从组织方面看，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了充实。到1982年底，各地各级税务机构普遍建立，省级税务机构的地位得以提高，省以下税务机关实行地方政府和上级税务机关双重领导的体制得以恢复，全国税务系统的人员从1979年的17.9万人增至28.6万人。

从税制方面看，财税部门自1978年底开始研究税制改革问题，先后提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初步设想和实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。

自1980年至1981年，我国先后出台了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》。在货物和劳务税方面，对中外合资企业、外国企业和外国人沿用20世纪50年代制定的税收法规，继续征收工商统一税等税收。这样，初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了中国对外开放初期引进外资和对外经济、技术合作的需要。

在建立涉外税制的同时，财税部门就改革税制和国营企业利润分配制度做了大量的调研工作，并选择部分地区和企业试点。在此基础上，财政部于1981年向国务院报送了关于税制改革的设想，并很快得到批准。

1982年，国务院向第五届全国人民代表大会第五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》中提出了今后三年税制改革的任务，并得到了大会的批准。

20世纪80年代中期，中国的社会主义经济理论的发展有了重大突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上，提出了所有权与经营权分离的论点，并肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性和重要性。这一切，分别写进了1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》、1987年中国共产党第十三次全国代表大会上通过的报告和1988年第七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案等一系列重要文献，从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。在此背景下，中国税制改革取得了改革开放以后的第二次重大突破。

作为国营企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即将新中国成立以后实行了三十多年的国营企业向政府上缴利润的制度改为缴纳企业所得税等税收的制度，并取得了初步的成功。

为了加快城市经济体制改革的步伐，1984年9月，经全国人民代表大会批准和全国人民代表大会常务委员会授权，国务院决定自当年10月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步改革和工商税收制度的全面改革，发布了《中华人民共和国产品税条例(草案)》《中华人民共和国增值税条例(草案)》《中华人民共和国盐税条例(草案)》《中华人民共和国营业税条例(草案)》《中华人民共和国资源税条例(草案)》《中华人民共和国国营企业所得税条例(草案)》等税收法规。

1985年，第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。此后，国务院据此陆续制定了一系列的税收法规，如《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》《中华人民共和国进出口关税条例》《中华人民共和国集体企业所得税暂行条例》《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国车船使用税暂行条例》《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》《中华人民共和国私营企业所得税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，等等。

1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并，制定了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。

至1992年，中国的税制设有37种税收，即产品税、增值税、盐税、特别消费税、烧油特别税、营业税、工商统一税、关税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。

为了加强税收工作，促进税制改革，这一时期的税务干部队伍和税务机构建设进一步加强，税务干部继续大量增加，1992年全国税务系统的人员增至54.6万人；1988年国务院机构改革时，财政部税务总局(司级机构)升格为国家税务局(财政部管理的副部级机构)；税务系统双重领导、以垂直领导为主的领导体制得到强化。

总的来看，自1978年至1992年，随着经济的发展和改革的深入，中国对税制改革进行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的进展，初步建成了一套内外有别、城乡不同，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系，大体适应了中国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入随经济发展持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策，调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用，并为以后税制改革的深入打下了重要的基础。

二、建立社会主义市场经济体制时期的税制改革(1992年至2012年)

1992年以后，中国进入了建立社会主义市场经济体制时期，社会主义经济理论和实践取得了重大进展，税制改革随之全面展开，取得了改革开放以后的第三次重大突破。

1992年10月12日，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上作了题为《加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告。报告中提出了建立社会主义市场经济体制的目标，要求围绕建立上述体制加快经济改革步伐和深化分配制度的改革，统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行“税利分流”和分税制。

1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，其中规定国家实行社会主义市场经济。

1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。决定中提出：社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系，宏观调控主要采用经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐。财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。要积极推进财税体制改革，近期改革的重点之一就是要按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。推行以增值税为主体的流转税制度，对少数商品征收消费税，对大部分非商品经营继续征收营业税。在降低国有企业所得税税率，取消国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金的基础上，企业依法纳税，理顺国家与国有企业的利润分配关系。统一企业所得税和个人所得税，规范税率，扩大税基。开征和调整某些税种，清理税收减免，严格税收征管，堵塞税收流失。

至1993年12月底，这次税制改革的有关法律、行政法规陆续公布，包括新修订的《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国企业所得税暂行条例》《中华人民共和国土地增值税暂行条例》《中华人民共和国资源税暂行条例》《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，均自1994年起实施。

1994年税制改革的主要内容是：第一，改革货物和劳务税制，形成了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，关税为辅，内外统一的货物和劳务税制；第二，改革企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业等分别征收的多种企业所得税合并为统一的企业所得税；第三，改革个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税；第四，大幅度调整其他税收，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、烧油特别税和集市交易税等12个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，增设了遗产税、证券交易税(这两种税后来没有立法开征)。

至此，中国的税制设有25种税收，即增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城市房地产税、遗产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、证券交易税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、农业税和牧业税。

为了进一步加强税收工作，配合税制改革和分税制财政管理体制改革，这一时期的税务机构建设进一步加强，税务干部大量增加：1993年4月，国务院机构改革，国家税务局升格为国务院直属机构，并更名为国家税务总局；同年12月，该局升格为部级机构。1994年，省以下税务机构分设为国家税务局、地方税务局两个系统。1995年，全国税务系统的人员增至75.3万人。

自1995年至2012年，为了适应建立完善的社会主义市场经济体制的需要，中国继续完善税制，分步实施了下列重大改革，基本实现了税制的城乡统一、内外统一。

1.改革农业税制

2000年，中共中央、国务院发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，此后农村税费改革逐步推进。2005年，全国人民代表大会常务委员会决定自2006年起取消农业税。自2005年至2006年，国务院先后取消了牧业税和屠宰税，对过去征收农业特产农业税的烟叶产品改征烟叶税，公布了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》。

2.完善货物和劳务税制

1998年以后，经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续调整了消费税的部分税目、税率和计税方法。2000年，国务院公布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，自2001年起施行。为了适应加入世界贸易组织的需要，逐步降低了进口关税的税率。2003年，国务院公布了新的关税条例，自2004年起施行。2008年，国务院修订了增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂行条例，初步实现了增值税从“生产型”向“消费型”的转变，结合成品油税费改革调整了消费税，自2009年起施行。自2012年起，经国务院批准，财政部、国家税务总局开始实施营业税改征增值税的试点。

3.完善所得税制

自1999年至2011年，全国人民代表大会常务委员会先后5次修正个人所得税法，主要内容是调整储蓄存款利息征税的规定，工资、薪金等所得的扣除额和税率表。2007年，全国人民代表大会将过去对内资企业和外资企业分别征收的企业所得税合并，制定了《中华人民共和国企业所得税法》，自2008年起施行。

4.完善财产税制

1997年，国务院发布了《中华人民共和国契税暂行条例》，自当年10月起施行。自2001年起，国务院将船舶吨税重新纳入财政预算管理。2011年，国务院公布了《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》，自2012年起施行。2006年，国务院将对内征收的车船使用税与对外征收的车船使用牌照税合并为车船税，公布了《中华人民共和国车船税暂行条例》，自2007年起施行；2011年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国车船税法》，自2012年起施行。国务院自2006年至2009年先后修改了城镇土地使用税暂行条例和耕地占用税暂行条例，将对内征收的城镇土地使用税和耕地占用税改为内外统一征收，分别自2007年和2008年起施行；自2009年起取消了对外征收的城市房地产税，规定中外纳税人统一缴纳房产税。2011年，国务院修改了资源税暂行条例，自当年11月起施行。

此外，国务院于2008年宣布筵席税暂行条例失效，自2010年12月起将外商投资企业和外国企业纳入了城市维护建设税的纳税人的范围，自2013年起废止了固定资产投资方向调节税暂行条例。

至2012年，中国的税制设有18种税收，即增值税、消费税、车辆购置税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税和烟叶税。

1994年税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛和内容最深刻的一次税制改革，改革的方案是在中国改革开放以后税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合中国的国情制定的，推行以后从总体上看取得了很大的成功。经过这次税制改革和后来的逐步完善，中国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，税制逐步简化、规范，税负更加公平，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济和社会的发展，起到了重要的作用，并为以后全面深化税制改革奠定了坚实的基础。

2012年，中国的国内生产总值、财政收入和税收收入分别为538580亿元、117253.5亿元和100614.3亿元；税收收入占财政收入和国内生产总值的比重分别为85.8%和18.7%，前者比1993年下降了12个百分点，后者比1993年上升了6.8个百分点。在税收收入中，货物和劳务税收入为59659.5亿元，占57.8%，比1993年下降了13.6个百分点；所得税收入为30547.3亿元，占29.6%，比1993年上升了12.1个百分点；财产税收入为8707.4亿元，占8.4%，比1993年上升了5个百分点。

三、中国特色社会主义新时代的税制改革(2012年以后)

2012年11月党的十八大召开以后，中国特色社会主义进入新时代，中国进入了全面深化改革时期，税制改革随之全面深化，并取得了一系列重要进展。

2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告。报告中提出：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。加快健全以税收、社会保障和转移支付为主要手段的再分配调节机制。深化资源性产品价格和税费改革。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定中提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。建立现代财政制度，落实税收法定原则，深化税收制度改革，稳定税负，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节和税率，把高耗能、高污染产品和部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。完善以税收、社会保障和转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出：财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性和保障性作用。我们党历来高度重视财政工作与财税改革，在建立适应中国特色社会主义发展要求的财政制度方面进行了不懈探索。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。会议认为，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。要深化税制改革，优化税制结构，完善税收功能，稳定宏观税负，推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平和市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配和促进结构优化的职能作用。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定中提出：加强重点领域立法，完善社会主义市场经济法律制度，加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律、法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

2017年10月18日，中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。报告中提出：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。决定中提出：健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费和区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。健全以税收、社会保障和转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重。

2020年5月11日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。意见中提出：加快建立现代财税制度，深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。

这一时期深化税制改革的主要进展情况如下。

1.完善货物和劳务税制

自2013年起，经国务院批准，财政部、国家税务总局逐步扩大了营业税改征增值税的试点。其中，自2016年5月起全面推行此项试点；2017年废止了营业税暂行条例，修改了增值税暂行条例。此外，调整了增值税的税率、征收率，统一了小规模纳税人的标准。在消费税方面，经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续调整了部分税目、税率。在关税方面，进口关税的税率继续逐渐降低。2018年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国车辆购置税法》，自2019年7月起施行。

2.完善所得税制

在企业所得税方面，2017年和2018年，全国人民代表大会常务委员会先后修改了企业所得税法的个别条款。经国务院批准，财政部、国家税务总局等单位陆续作出了关于部分重点行业实行固定资产加速折旧的规定；提高企业研究开发费用税前加计扣除比例的规定；购进单位价值不超过500万元的设备、器具允许一次性扣除的规定；提高职工教育经费支出扣除比例的规定；小微企业减征企业所得税的规定，而且减征的范围和力度不断扩大，等等。在个人所得税方面，2018年，全国人民代表大会常务委员会第七次修正个人所得税法，主要内容是调整居民个人、非居民个人的标准，将部分所得合并为综合所得征税，调整部分税前扣除和税率，完善征收管理方面的规定，自2019年起实施。此外，经国务院批准，财政部、国家税务总局等单位陆续联合作出了关于上市公司股息、红利差别化个人所得税政策，完善股权激励和技术入股有关所得税政策，科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策等规定。

3.完善财产税制

2016年，根据中共中央、国务院的部署，财政部、国家税务总局发出了《关于全面推进资源税改革的通知》，主要内容是扩大资源税的征税范围和从价计税方法的适用范围。2019年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月起施行。2017年、2018年、2020年，全国人民代表大会常务委员会先后通过了《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国契税法》，分别自2018年7月、2019年9月、2021年9月起施行。

此外，2016年、2017年、2020年、2021年，全国人民代表大会常务委员会先后通过了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国烟叶税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》《中华人民共和国印花税法》，分别自2018年1月、2018年7月、2021年9月、2022年7月起施行。

通过上述改革，中国的税制进一步简化、规范，税负更加公平并有所减轻，税收的宏观调控作用进一步增强，在促进经济持续稳步增长的基础上实现了税收收入的持续稳步增长，有力地支持了中国的改革开放和各项建设事业的发展。

2021年，中国的国内生产总值、财政收入和税收收入分别为1143669.7亿元、202554.6亿元和172735.7亿元；税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为85.3%、15.1%，分别比2012年下降了0.5个、3.6个百分点。在税收收入中，货物和劳务税收入为82888亿元，占48%，比2012年下降了9.8个百分点；所得税收入为62931.1亿元，占36.4%，比2012年上升了6.8个百分点；财产税收入为17261.3亿元，占10%，比2012年上升了1.6个百分点。

在税务机构改革方面，2018年，为了理顺职责关系，降低征纳成本，提高征管效率，为纳税人提供更加优质、高效和便利的服务，根据中共中央、全国人民代表大会和国务院关于党和国家机构改革的决定，省级以下国家税务局、地方税务局合并，具体承担所辖区域以内各项税收、非税收入征管等职责，实行以国家税务总局为主与省级党委和人民政府双重领导的管理体制。2020年，全国税务系统的人员减至70.9万人，比1995年减少了5.8%。

四、关于近期完善中国税制的初步设想

可以预期，今后中国的税制改革将继续深化，并在进一步落实税收法定原则、合理调整宏观税负、优化税制结构和完善主体税种等方面取得新的重大进展。

(一)进一步落实税收法定原则

首先，应当从宪法、立法法的角度理解落实税收法定原则的内涵。从狭义看，税收法定可以理解为税收应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定相关的法律，目前比较重要而紧迫的项目应当是增值税、消费税和关税的立法。从广义看，税收法定应当理解为根据宪法、立法法建立完整的税法体系，纵向应当包括中央、地方和部门等不同层次、类别，横向应当包括立法、执法、司法和监察等多个方面，国际税收关系方面的内容也不可或缺。

其次，就目前尚未制定法律的增值税、消费税和关税等6种税收的行政法规的处理方式看，也并非必须一律“升格”为法律，因为有些税种是否需要继续保留，可能需要根据税制改革的总体安排确定，如房地产税立法可能会涉及某些现行的房产、土地税收的简并。

此外，已经由全国人民代表大会或者其常务委员会制定法律的税种，税制需要进一步完善、税法需要修改的，也应当及时修改，如企业所得税法、个人所得税法。除了各税种的实体法以外，税收程序法也需要完善，如税收征管法自2001年修订以来已经21年没有大的修改，越来越不能适应经济、技术、社会发展和税收管理的现状，应当尽快修改。

至于落实税收法定原则是否必须废止1985年全国人民代表大会授权国务院制定暂行规定、条例的决定，至少应当考虑下列相关问题：一是落实税收法定原则需要一个过程，并非废止上述决定就能立竿见影；二是在上述决定中的授权范围是经济体制改革和对外开放方面，不限于税收领域；三是即便废止了上述决定，全国人民代表大会及其常务委员会依然可以根据宪法、立法法授权国务院根据需要制定税收行政法规。

(二)合理调整宏观税负

目前国内外各方面比较公认的宏观税负指标，是一个国家当年的政府收入占该国当年的国内生产总值的比重。目前很多发达国家的宏观税负高达30%以上，有些国家甚至超过40%，也有一些国家不到30%；很多发展中国家的宏观税负不足20%，有些国家甚至不足10%。总体来看，与发展中国家的宏观税负相比，中国的宏观税负偏高了一些(根据财政部和国家统计局公布的数据推算2021年约为25.6%)；但与发达国家的宏观税负相比，中国的宏观税负不算高。此外，研究税负问题时应当将宏观税负与公债发行规模、政府提供的公共服务的范围和质量等方面的情况一并考察。

因此，减税降费并非权宜之计，继续减税降费也不是没有空间；继续推进减税降费不仅是必要的，而且是可能的。第一，减税降费有利于促进经济的持续、稳定发展，经济的持续、稳定发展也会为政府带来越来越多的财源。第二，通过完善管理制度、加强征收工作、提高征收人员的素质、改善征收装备和技术等措施，可以进一步提高征纳工作的效率，降低征纳双方的成本和费用，减少偷漏税费，增加政府收入。第三，得到政府多方面支持、资源丰厚、实力强大的国有企业应当也可以为政府提供更多的财源。 同时，应当继续完善政府支出管理。合理确定支出项目和费用标准，勤俭节约，提高效率，降低成本，减少损失和浪费，严惩贪污和腐败，减少政府支出的潜力应该是不小的。

(三)优化税制结构

目前中国优化税制结构可以重点考虑调整税种设置，货物和劳务税、所得税、财产税的比重，中央税、地方税和中央与地方共享税的比重。

在税种设置方面，应当权衡拟通过税制改革达到的各种目标(如促进经济发展、调节收入分配、增加税收收入和改善税收管理等)，统筹考虑各税种的地位、作用和税种之间的关系，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。经过20多年的改革，中国的税制结构已经逐步趋于合理和简化，开征的税种已经从1994年税制改革时的23种减少到2022年的18种。但是，税种近似、交叉与缺位等问题仍然存在，有些过去在特定情况下设立的税种已经逐渐失去其存在的意义，如烟叶税、船舶吨税；有些新的税种则应当设立，如社会保险税。

在货物和劳务税、所得税、财产税的比重方面，随着中国经济发展水平、经济效益、税收管理和社会管理水平的提高，收入分配结构的变化，应当继续逐步提高所得税、财产税收入在税收总额中所占的比重，降低货物和劳务税收入在税收总额中所占的比重。预计形成货物和劳务税、所得税比重不相上下的格局应该为期不远，但是个人所得税比重的大幅度提高可能尚需时日。

在中央税、地方税和中央与地方共享税的比重方面，为了保证中央、地方政府税收的稳定增长，加强中央政府的宏观调控能力和对经济不发达地区的财政支持，完善地方税制度，可以考虑逐步提高中央税、地方税收入占全国税收的比重，降低中央与地方共享税收入占全国税收的比重。

(四)完善主体税种

在完善主体税种方面，可以考虑将增值税、消费税、企业所得税、个人所得税作为近期改革的重点。

(1)完善增值税的主要措施可以考虑调整纳税人、税率和优惠规定。从纳税人看，随着税制的完善和管理水平的提高，一般纳税人的范围应当逐步扩大。从基本税率看，与征收增值税的其他发展中国家和周边国家相比，中国现行增值税13%的基本税率偏高，可以逐步适当降低到10%。为了改善民生，也可以先行降低粮食、食油和药品等生活必需品的税率。此外，目前中国增值税的四档税率可以简并为基本税率、低税率和零税率3档。为了平衡税负，在调整增值税税率的时候，增值税小规模纳税人的征税起点和征收率也应当作出相应的调整。从优惠规定看，应当及时清理过时的和其他不适当的优惠规定。

(2)完善消费税的主要措施可以考虑调整征税范围、税率和征税环节，并与相关税种适当协调，还可以考虑将某些税目下放地方。从征税范围看，可以将目前未征税的一些奢侈品、高档消费品纳入征税范围，还可以根据节约资源和保护环境的需要增设一些征税项目。原来征收营业税的某些奢侈性消费、高档消费的行业和项目可以纳入消费税的征收范围。此外，可以将车辆购置税并入消费税。从税率看，可以适当提高某些奢侈品、高档消费品和不利于资源、环境保护的消费品的适用税率。对于汽油、柴油等价格变化频繁且变化幅度比较大的消费品，可以改从量定额征税为从价定率征税，或者采用从量定额征税与从价定率征税结合的复合征税方式。从征税环节看，可以根据征收管理条件成熟的情况，逐步将一些目前在生产、进口环节征收的税目改为在零售环节征收，并由价内税改为价外税。此外，可以允许各地选择某些应税消费品的零售环节和某些服务行业征收消费税。

(3)完善企业所得税的主要措施可以考虑调整税前扣除、税率和减免税规定。目前中国企业所得税的优惠规定比较多，涉及税前扣除、税率和减免税等方面的规定，适用于不同的行业、地区和纳税人，适用期限也不尽相同，需要适当梳理，统筹考虑如何简并和规范，以利于增强透明度、方便操作和提高效率。某些国家以免征额制度照顾微利企业的做法可以借鉴。从税率来看，中国现行企业所得税25%的基本税率是2007年制定企业所得税法时确定的，当时此税率与其他国家企业所得税的基本税率相比处于中等偏低的地位，但是目前与很多国家企业所得税的基本税率相比已经偏高，可以逐步降低到20%左右。

(4)完善个人所得税的主要措施可以考虑调整综合所得的征税范围、税前扣除和税率。从综合所得的征税范围看，应当进一步扩大，以利于简化税制、公平税负和调节收入。从税前扣除看，目前综合所得的费用扣除标准每年6万元需要根据经济、社会发展和工资、物价等情况的变化适当调整，专项附加扣除也需要继续完善。从税率看，中国现行个人所得税45%的最高税率是1980年制定个人所得税法时确定的，当时此税率与其他国家个人所得税的最高税率相比处于偏低的地位，但是目前与绝大多数国家个人所得税的最高税率相比已经偏高，可以逐步降低到40%左右。